【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】任何權(quán)力必須公正行使，對當(dāng)事人不利的決定必須聽取當(dāng)事人的意見，這是現(xiàn)代法治的一個(gè)重要原則。行政處罰法規(guī)定的聽證制度，不僅是行政處罰的重要程序，亦是當(dāng)事人享有的重要程序性權(quán)利。聽證的基本內(nèi)涵是“聽取當(dāng)事人的意見”，是申辯制度的重要內(nèi)容，對于規(guī)范行政機(jī)關(guān)依法處罰，保護(hù)公民合法權(quán)益具有重要作用。

聽證會后，是否可以補(bǔ)充調(diào)查？

《中華人民共和國行政處罰法》第六十三條第一款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)擬作出下列行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證：（一）較大數(shù)額罰款；（二）沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價(jià)值非法財(cái)物；（三）降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件；（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)；（五）其他較重的行政處罰；（六）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形。對行政處罰案件中當(dāng)事人申請聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法按程序組織聽證。

為規(guī)范行政處罰聽證工作，原環(huán)境保護(hù)部也制定了《環(huán)境行政處罰聽證程序規(guī)定》，從聽證的適用范圍、聽證主持人和聽證參加人、聽證的告知、申請和通知、聽證會的舉行等方面對聽證程序進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

聽證會后，對于當(dāng)事人提出的事實(shí)和理由，執(zhí)法機(jī)關(guān)是否可以繼續(xù)開展補(bǔ)充調(diào)查？對此，爭議頗大。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)堅(jiān)持程序正義原則和禁止不利變更原則，不應(yīng)再補(bǔ)充調(diào)查。按照《中華人民共和國行政處罰法》第六十五條的規(guī)定，聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，依照該法第五十七條的規(guī)定，依據(jù)現(xiàn)有證據(jù)作出是否處罰的決定，不應(yīng)再繼續(xù)補(bǔ)充調(diào)查。在處罰告知前，執(zhí)法人員已制作了案件調(diào)查報(bào)告，視為調(diào)查終結(jié)，如聽證后根據(jù)當(dāng)事人提出的異議進(jìn)行補(bǔ)充完善調(diào)查，然后處罰當(dāng)事人，聽證會成為執(zhí)法機(jī)關(guān)的“問題發(fā)現(xiàn)會”，也與聽證的本意相違背。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)體正義原則，可以補(bǔ)充調(diào)查。聽證程序，是保障當(dāng)事人表達(dá)意見的機(jī)會，并非是終止了執(zhí)法機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)，對出現(xiàn)的問題，要允許執(zhí)法機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)，畢竟處罰告知書是擬作出處罰，最終是以行政處罰決定書記載的內(nèi)容為準(zhǔn)。

筆者贊同第二種觀點(diǎn)。舉行聽證會，給予當(dāng)事人表達(dá)意見的機(jī)會，聽取當(dāng)事人提出辯解的事實(shí)和理由，是案件調(diào)查的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，并非終止執(zhí)法機(jī)關(guān)的案件調(diào)查權(quán)?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第五十七條規(guī)定，調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出決定。經(jīng)過聽證，需要進(jìn)一步調(diào)查的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)調(diào)查，查清事實(shí)后，再作決定；案件事實(shí)已經(jīng)查清、證據(jù)確鑿的，可以由行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人集體討論作出行政處罰決定。該條意味著在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定之前，才是調(diào)查的終結(jié)，舉行聽證會以及后續(xù)的補(bǔ)充調(diào)查均是尚未調(diào)查終結(jié)，屬于案件調(diào)查程序環(huán)節(jié)。

反之，如果當(dāng)事人在聽證會提出了對其有利的新證據(jù)，執(zhí)法機(jī)關(guān)按照全面調(diào)查的原則，也應(yīng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，如果確認(rèn)屬實(shí)要依法給予當(dāng)事人從輕或相對較輕的處罰。

司法系統(tǒng)對此也持肯定態(tài)度。如鄭州鐵路運(yùn)輸中級法院（2021）豫71行終161號行政判決書認(rèn)為：“二審中，上訴人某公司認(rèn)為，被上訴人對某公司法定代表人張某某的調(diào)查詢問是在舉行聽證之后，該行為違反《中華人民共和國行政處罰法》的相關(guān)程序規(guī)定，被上訴人在聽證后再次調(diào)查取得的新證據(jù)，不能作為定案依據(jù)采用。對此，二審法院認(rèn)為，盡管被上訴人某市生態(tài)環(huán)境局對某公司法定代表人張某某的詢問時(shí)間是在聽證程序后，但由于行政機(jī)關(guān)在對張某某進(jìn)行詢問前，已經(jīng)開展了現(xiàn)場檢查、對某公司生產(chǎn)負(fù)責(zé)人調(diào)查詢問等調(diào)查程序，能夠確定某公司建筑垃圾循環(huán)利用項(xiàng)目存在未批先建和環(huán)境保護(hù)設(shè)施未同設(shè)計(jì)、同施工、同使用的基本不治之癥，且對張某某進(jìn)行詢問是某市生態(tài)環(huán)境局在作出行政處罰之前，故某市生態(tài)環(huán)境局在聽證程序后對某公司法定代表人張某某進(jìn)行詢問并不屬于程序違法。”

再從《中華人民共和國行政處罰法》的立法篇章設(shè)計(jì)來看。第五十七條關(guān)于調(diào)查終結(jié)是規(guī)定在第三節(jié)普通程序中，聽證是單獨(dú)作為第四節(jié)予以規(guī)定的，而第六十五條　“聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，依照本法第五十七條的規(guī)定，作出決定。”的規(guī)定，又將聽證程序指引到了普通程序。因此，《中華人民共和國行政處罰法》的立法本意不是將聽證作為調(diào)查的終結(jié)，應(yīng)是針對一些重大的行政處罰在普通程序中規(guī)定的一個(gè)特殊環(huán)節(jié)或程序，是對普通程序的一個(gè)補(bǔ)充。

補(bǔ)充調(diào)查后，是否還需二次處罰告知？

對于補(bǔ)充調(diào)查后，是否還需要二次下發(fā)處罰告知，筆者持贊同態(tài)度。

《中華人民共和國行政處罰法》第六十五條規(guī)定，聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄作出處罰決定。聽證后補(bǔ)充調(diào)查的，符合聽證條件的，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)，可以將即將作出的行政處罰決定的內(nèi)容告知當(dāng)事人，再次聽取當(dāng)事人對案件處理的意見與申辯。當(dāng)事人的意見和申辯與行政機(jī)關(guān)調(diào)查的事實(shí)、對案件的認(rèn)定有出入的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)查；當(dāng)事人無異議的，行政機(jī)關(guān)可以即時(shí)作出行政處罰決定。

對此，司法行政部門也持認(rèn)同觀點(diǎn)。如濟(jì)南市人民政府行政執(zhí)法監(jiān)督局《關(guān)于印發(fā)＜新行政處罰法適用指引＞的通知》規(guī)定：“十六、充分保障當(dāng)事人陳述申辯權(quán)利…行政機(jī)關(guān)履行告知程序后，擬作出的行政處罰內(nèi)容或者有關(guān)事實(shí)、理由、依據(jù)發(fā)生改變的，應(yīng)當(dāng)重新履行告知程序。”

最高人民法院（2017）最高法行申4273號行政裁定書也認(rèn)為：“三、關(guān)于吳淞海關(guān)組織二次聽證的審查…聽取當(dāng)事人意見或者聽證本身就是案件事實(shí)調(diào)查的一個(gè)環(huán)節(jié)，是一種特殊調(diào)查處理程序。而且，查證當(dāng)事人主張的事實(shí)、理由和證據(jù)是否成立，就有可能需要再進(jìn)行必要的調(diào)查核實(shí)。金菱公司所謂處罰程序不可逆的主張缺乏法律依據(jù)，也不合邏輯。…吳淞海關(guān)第一次聽證后，經(jīng)委托鑒定機(jī)構(gòu)對低價(jià)發(fā)票進(jìn)行鑒定，并結(jié)合鑒定意見第二次對金菱公司作出處罰前事先告知，又根據(jù)金菱公司申請進(jìn)行第二次聽證，充分保障了金菱公司陳述和申辯權(quán)，不違反法律規(guī)定。”

需注意的是，為了保障當(dāng)事人的權(quán)利，對二次處罰聽證告知的，當(dāng)事人仍享有陳述申辯和聽證的權(quán)利。當(dāng)事人進(jìn)行陳述、申辯或提出聽證時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行復(fù)核或組織聽證會。在當(dāng)事人通過消極的意思表示放棄陳述、申辯權(quán)利，或聽證時(shí)期限屆滿后，執(zhí)法機(jī)關(guān)便可作出行政處罰決定，無須再次聽取或告知當(dāng)事人的陳述、申辯和聽證權(quán)利。

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