【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】編者按 一年前的今天，中國首部有關(guān)流域保護(hù)的法律——《長江保護(hù)法》正式施行。一年來，這部法律實(shí)施效果如何，實(shí)施過程中出現(xiàn)了哪些問題和不足，今后可以采取哪些有針對性的措施加以應(yīng)對？對這些情況的分析和總結(jié)，不僅有利于《長江保護(hù)法》的深入落實(shí)，也可為正在制定的《黃河保護(hù)法》乃至中國特色的社會主義法律體系貢獻(xiàn)智慧。

在《長江保護(hù)法》施行一周年之際，曾呼吁并深度參與了《長江保護(hù)法》立法的中國法學(xué)會副會長、中國法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會會長呂忠梅撰文暢談了她的思考，本版特予刊發(fā)，以饗讀者。

《長江保護(hù)法》是習(xí)近平總書記親自部署和推動的重大立法。作為首部以國家法律的形式為特定的河流流域立法，在我國立法體系中具有開創(chuàng)性。

《長江保護(hù)法》自2021年3月1日實(shí)施以來，在促進(jìn)長江流域高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)長江大保護(hù)方面取得了良好效果。但在實(shí)施過程中也出現(xiàn)了一些新問題，需要盡快采取針對性措施，促進(jìn)《長江保護(hù)法》效能的進(jìn)一步釋放。

1 《長江保護(hù)法》實(shí)施效果良好

《長江保護(hù)法》頒布以來，國務(wù)院及其相關(guān)部門、長江沿線各地方政府堅決貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，認(rèn)真推進(jìn)制度落實(shí)，全力打好長江保護(hù)修復(fù)攻堅戰(zhàn)，取得了顯著成效。

生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展的立法理念深入人心

國務(wù)院及其相關(guān)職能部門和長江流域各省、市、自治區(qū)高度重視《長江保護(hù)法》的貫徹實(shí)施。各級黨委和政府成立了貫徹實(shí)施《長江保護(hù)法》工作領(lǐng)導(dǎo)小組，迅速行動，將《長江保護(hù)法》納入各地各相關(guān)單位業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)把學(xué)習(xí)好、宣傳好、貫徹好《長江保護(hù)法》作為重要的工作任務(wù)。

如國家發(fā)改委連續(xù)舉辦四期《長江保護(hù)法》培訓(xùn)班，國務(wù)院有關(guān)部門人員在主會場，分會場一直設(shè)到長江流域各縣，邀請參與《長江保護(hù)法》制定的專家學(xué)者授課，每場在線參訓(xùn)人數(shù)達(dá)兩萬多人。

通過高頻度、高質(zhì)量的宣講和執(zhí)法行為，《長江保護(hù)法》生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，保護(hù)母親河的立法理念深入人心。各相關(guān)部門切實(shí)擔(dān)負(fù)起行業(yè)監(jiān)管指導(dǎo)職責(zé)，各地方切實(shí)擔(dān)負(fù)起屬地監(jiān)管職責(zé)，共同形成推動《長江保護(hù)法》有效貫徹實(shí)施的工作合力，營造全民尊法、學(xué)法、守法、用法的濃厚氛圍。

強(qiáng)化對接溝通，聚焦解決突出問題 各級地方政府按照《長江保護(hù)法》的要求，持續(xù)推動“打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)”行動，突出規(guī)劃管控、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)升級改造、化工企業(yè)關(guān)改搬轉(zhuǎn)、“三磷”綜合整治、流域污染治理和生態(tài)修復(fù)等任務(wù)，加強(qiáng)沿江危化品運(yùn)輸監(jiān)管、抓好散貨船污染治理工作，強(qiáng)化沿江城市生活污水管網(wǎng)建設(shè)和雨污分流改造，建立任務(wù)清單、問題清單、責(zé)任清單、時限清單，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)問題及時整改，重點(diǎn)工作及時推進(jìn)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對準(zhǔn)目標(biāo)系統(tǒng)推進(jìn)。

如上海市根據(jù)《長江保護(hù)法》第20條規(guī)定，結(jié)合地區(qū)實(shí)際，制定《上海市關(guān)于〈長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展負(fù)面清單指南（試行）的實(shí)施細(xì)則〉》，規(guī)定長江沿線一切經(jīng)濟(jì)活動都要以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提，配合國家制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，明確空間準(zhǔn)入和環(huán)境準(zhǔn)入的清單式管理要求；提出長江沿線限制開發(fā)和禁止開發(fā)的岸線、河段、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)以及相關(guān)管理措施，并探索建立信息共享系統(tǒng)。

穩(wěn)步推進(jìn)流域協(xié)同立法，探索新型立法模式

長江流域各地方立法機(jī)構(gòu)積極作為，主動探索，以《長江保護(hù)法》為指引，貫徹山水林田湖草系統(tǒng)治理的理念，強(qiáng)化長江流域綜合治理、依法治理。打破行政區(qū)劃界限、摒棄“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”窠臼，按照系統(tǒng)性思維、著眼流域治理，積極探索流域?qū)用嬉缘胤搅⒎ǚ绞酱龠M(jìn)協(xié)調(diào)配合、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制形成，推動形成上下游聯(lián)動、干支流統(tǒng)籌、左右岸合力的法治格局。

如云、貴、川三省探索了赤水河流域保護(hù)“條例+共同決定”的聯(lián)合立法模式，由省人大常委會分別審議并通過《關(guān)于加強(qiáng)赤水河流域共同保護(hù)的決定》，同時審議通過各自的《赤水河流域保護(hù)條例》。

這種合作立法突出流域系統(tǒng)治理理念，以促進(jìn)上下游聯(lián)動、共享共治為目標(biāo)，結(jié)合區(qū)域特色進(jìn)行針對性設(shè)計，重視點(diǎn)面結(jié)合，為赤水河流域保護(hù)提供法治保障。這種協(xié)同立法的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐值得持續(xù)觀察和追蹤。

落實(shí)流域治理協(xié)調(diào)機(jī)制，聯(lián)合執(zhí)法成為常態(tài)

《長江保護(hù)法》明確規(guī)定建立長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制。各相關(guān)部門切實(shí)擔(dān)負(fù)起行業(yè)監(jiān)管指導(dǎo)職責(zé)，各地方切實(shí)承擔(dān)屬地監(jiān)管職責(zé)，推動形成流域治理協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法。

如江蘇省在長三角一體化發(fā)展的國家戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，貫徹落實(shí)《長江保護(hù)法》的要求，積極助推長三角流域治理協(xié)調(diào)機(jī)制的建立�！督K省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進(jìn)和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》規(guī)定，探索推進(jìn)長江流域禁捕跨省聯(lián)動監(jiān)督、協(xié)同立法、聯(lián)合執(zhí)法等行動。

湖北、安徽、江西、湖南、重慶五�。ㄖ陛犑校┕餐炇鹆恕堕L江流域重點(diǎn)水域“十年禁漁”聯(lián)合執(zhí)法合作協(xié)議》，明確了聯(lián)席會商制度、執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員制度、聯(lián)合巡查機(jī)制、協(xié)作共治機(jī)制、應(yīng)急協(xié)同機(jī)制和信息共享機(jī)制等內(nèi)容，為開展“十年禁漁”專項(xiàng)行動制訂了切實(shí)可行的聯(lián)合執(zhí)法行動方案，推動跨部門、跨區(qū)域的聯(lián)合執(zhí)法和行動統(tǒng)籌成為長江流域保護(hù)工作的常態(tài)。

完善長江流域環(huán)境司法機(jī)制，助推綠色高質(zhì)量發(fā)展

最高人民法院發(fā)布《關(guān)于貫徹〈中華人民共和國長江保護(hù)法〉的實(shí)施意見》及長江流域生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)典型案例，明確要求長江流域環(huán)境資源審判樹立正確審判理念，貫徹最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治；準(zhǔn)確適用民法典綠色原則和綠色條款；堅持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主；堅持系統(tǒng)保護(hù)。

江西省高級人民法院在上饒市設(shè)立信江流域環(huán)境資源法庭和饒河流域環(huán)境資源法庭，分別集中管轄涉信江流域、饒河流域環(huán)境資源刑事、民事、行政一審案件。

最高人民檢察院發(fā)布長江流域生物多樣性保護(hù)公益訴訟等案例，創(chuàng)新流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟檢察工作。

重慶市五屆人大常委會第十六次會議批準(zhǔn)設(shè)立重慶市兩江地區(qū)人民檢察院，作為重慶市檢察院的派出機(jī)構(gòu)，主管長江干流和嘉陵江流域重慶境內(nèi)的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)行政公益訴訟案件。

通過不斷完善流域司法機(jī)制，依法嚴(yán)懲非法捕撈行為，保護(hù)長江流域水生態(tài)環(huán)境和生物多樣性；積極探索建立流域型公益訴訟機(jī)制，堅持恢復(fù)性司法理念，探索多元化生態(tài)修復(fù)方式，保障長江流域的可持續(xù)發(fā)展。

有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染防治，改善農(nóng)村人居環(huán)境

相關(guān)部門以實(shí)施《長江保護(hù)法》為契機(jī)，出臺《農(nóng)用薄膜管理辦法》，推進(jìn)建立和完善農(nóng)業(yè)面源污染防治法律機(jī)制，改善農(nóng)村人居環(huán)境。推動農(nóng)村人居環(huán)境整治，開展農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處理；推進(jìn)整村財政獎補(bǔ)政策，實(shí)施農(nóng)村“廁所革命”，加快農(nóng)村宜居環(huán)境建設(shè)。提高農(nóng)藥化肥的使用效率，通過在長江經(jīng)濟(jì)帶推廣測土配方技術(shù)，逐步減少化肥施用量，探索農(nóng)藥化肥的減量增效措施。重視農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理試點(diǎn)建設(shè)，加大對農(nóng)業(yè)面源污染的財政補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付力度；建設(shè)了一批秸稈綜合利用重點(diǎn)縣，鼓勵多方主體參與，開展多種形式的秸稈利用。

2 《長江保護(hù)法》實(shí)施尚存難點(diǎn)痛點(diǎn)

《長江保護(hù)法》實(shí)施過程中，也暴露出一些困難和問題。既有立法不足之處造成的實(shí)施困惑，也有相應(yīng)配套立法滯后帶來的實(shí)施困難，還有相關(guān)改革與支持不到位形成的實(shí)施困境。

立法不夠明確等帶來實(shí)施困難

《長江保護(hù)法》作為我國第一部流域性立法，制度建設(shè)尚處于探索過程中，一些立法不足之處在實(shí)踐檢驗(yàn)中開始暴露。

如由于《長江保護(hù)法》第95條第二款對“長江支流”界定不清晰，實(shí)踐中對“二級以下支流”是否屬于岸線管控范圍爭議巨大，導(dǎo)致第26條規(guī)定的“禁止在長江干支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項(xiàng)目”存在實(shí)施困境。

再如《長江保護(hù)法》第91條規(guī)定對違法采砂活動或者在禁止采砂區(qū)和禁止采砂期從事采砂活動的，主管部門可以責(zé)令其停止違法行為，沒收違法所得以及用于違法活動的船舶、設(shè)備、工具，并處貨值金額二倍以上二十倍以下罰款等。

實(shí)際執(zhí)行中，由于既沒收違法所得以及相關(guān)船舶、設(shè)備、工具，又并處罰款，基層普遍反映法律責(zé)任過重，并處的罰款難以到位。

配套立法未及時跟進(jìn)影響實(shí)施效能

《長江保護(hù)法》立足中國國情，為推進(jìn)長江流域保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)行了體制機(jī)制創(chuàng)新，但這些規(guī)定都還比較原則。由于相應(yīng)的配套性立法未能及時跟進(jìn)，導(dǎo)致新的體制機(jī)制難以穩(wěn)定有效運(yùn)行。

如《長江保護(hù)法》創(chuàng)造性地建立了國家長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制、長江流域地方協(xié)作機(jī)制等多層次流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，但由于缺乏配套立法，國家長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制尚未落地實(shí)施、地方協(xié)作機(jī)制還處于各地單獨(dú)行動狀態(tài)，既沒有充分發(fā)揮長江流域的國家協(xié)調(diào)功能，還可能因地方各行其是影響《長江保護(hù)法》的統(tǒng)一實(shí)施。

再如，《長江保護(hù)法》第80條規(guī)定了“依法開展聯(lián)合執(zhí)法”，目前雖然流域各地區(qū)各部門在加強(qiáng)跨區(qū)域、跨部門聯(lián)合執(zhí)法、打擊違法采砂、長江禁捕等方面取得不錯的執(zhí)法效果，但由于聯(lián)合執(zhí)法涉及分屬不同部門、不同執(zhí)法職能的多支隊(duì)伍，因缺乏相應(yīng)的配套性規(guī)定，聯(lián)合執(zhí)法的管轄協(xié)調(diào)、職責(zé)協(xié)同、協(xié)作規(guī)模、協(xié)作方式等尚未形成體系，影響法律實(shí)施的穩(wěn)定性。

支持與支撐不足掣肘制度落實(shí)

《長江保護(hù)法》的實(shí)施，需要有資金、技術(shù)等物化制度加以支持，目前，由于資金支持不足、相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)支撐不夠，一些制度有明顯的空轉(zhuǎn)趨勢。

如中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金支持的范圍和額度不能完全滿足市、縣級生態(tài)環(huán)保工作需要，各地各級財政狀況差異大、配套資金難以到位，一些農(nóng)村污染治理工程面臨推動難、落實(shí)難的境地。

3 進(jìn)一步提升《長江保護(hù)法》實(shí)施效果

認(rèn)真總結(jié)《長江保護(hù)法》實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，梳理已經(jīng)呈現(xiàn)的問題并在深入研究的基礎(chǔ)上采取針對性措施加以改進(jìn)，不僅對于《長江保護(hù)法》的有效實(shí)施意義重大，而且可以為正在制定的《黃河保護(hù)法》提供有益借鑒，還可以為完善生態(tài)環(huán)境立法乃至中國特色社會主義法律體系貢獻(xiàn)智慧。為此，提出如下建議：

加快長江流域綜合管理配套立法步伐

國家長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制、長江流域地方協(xié)作機(jī)制是《長江保護(hù)法》在流域綜合管理體制的重大創(chuàng)新。

根據(jù)《長江保護(hù)法》，大量流域綜合管理事項(xiàng)由國家和地方長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制組織實(shí)施，亟須通過配套立法，解決長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的組織形式、啟動方式、協(xié)調(diào)方式、協(xié)調(diào)程序等問題，明確不服從協(xié)調(diào)、怠于協(xié)調(diào)或協(xié)調(diào)不當(dāng)?shù)姆珊蠊�。切�?shí)解決長江保護(hù)中的部門分割、地區(qū)分割等體制機(jī)制問題。確保按照系統(tǒng)觀念，加強(qiáng)規(guī)劃、政策和重大事項(xiàng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，增強(qiáng)長江保護(hù)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，有效推進(jìn)長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理。

建立完善的長江流域綜合執(zhí)法體系

由于歷史原因，長江流域存在多個流域性執(zhí)法機(jī)構(gòu)，除了《水法》規(guī)定的水利部長江水利委員會以外，還有6個擔(dān)任流域性執(zhí)法任務(wù)的機(jī)構(gòu)。

《長江保護(hù)法》實(shí)施后，這些機(jī)構(gòu)自發(fā)聯(lián)合起來開展執(zhí)法協(xié)作。但這種協(xié)作機(jī)制不是一種制度安排，權(quán)威性不足，無法形成穩(wěn)定的長效機(jī)制，需要在對建立長江流域性綜合執(zhí)法體系的必要性與可行性進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上，出臺專門規(guī)定，為進(jìn)一步提升《長江保護(hù)法》的實(shí)施效能提供良好的執(zhí)法體系支撐。

探索資金多元化投入和統(tǒng)籌利用途徑

《長江保護(hù)法》實(shí)施所需要的資金投入巨大，不可能完全由國家財政承擔(dān)，必須一方面探索多元化投入機(jī)制，鼓勵社會資本、公益基金進(jìn)入。另一方面，應(yīng)統(tǒng)籌利用好各級、各類財政資金。需要研究出臺相關(guān)政策，積極探索在中央和地方層面建立長江生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展投融資渠道，吸納公益基金等市場化、社會化資金投入機(jī)制，探索生態(tài)產(chǎn)品的價值轉(zhuǎn)化與價值實(shí)現(xiàn)形式。

與此同時，認(rèn)真梳理現(xiàn)有財政政策，切實(shí)解決公益訴訟賠償金、生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的“閑置”問題，以及由于資金來源、使用范圍和使用限制等導(dǎo)致的財政資金難以統(tǒng)籌使用的問題，為《長江保護(hù)法》的實(shí)施提供可持續(xù)的資金支持，依法推動長江流域走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路。

研究制定相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和立法解釋

針對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)缺乏影響《長江保護(hù)法》精準(zhǔn)實(shí)施的問題，加大環(huán)境技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)研究力度，盡快制定入河排污口整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、出臺磷石膏庫建設(shè)環(huán)境管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以加強(qiáng)對入河排污口整治、磷石膏庫管理等關(guān)系《長江保護(hù)法》實(shí)施的重要工作的指導(dǎo)。

同時，盡快對《長江保護(hù)法》涉及的立法問題進(jìn)行梳理，對類似“支流”的概念問題予以立法解釋，進(jìn)一步明確相關(guān)法律概念，明晰《長江保護(hù)法》實(shí)施依據(jù)。

適時啟動具體制度評估并加以完善

《長江保護(hù)法》對法律責(zé)任幅度有較大的提升，基層實(shí)際執(zhí)法中遇到了一些具體困難，需要在認(rèn)真聽取一線執(zhí)法人員意見的基礎(chǔ)上，針對采砂、禁捕等執(zhí)法難點(diǎn)，適時啟動相關(guān)制度的合理性評估并研究綜合性解決方案。

一方面，完善生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策措施并督促生態(tài)補(bǔ)償及時到位，切實(shí)解決禁漁后群眾的生產(chǎn)生活與社會保障等問題，避免群眾因生計替代困難而導(dǎo)致的違法捕撈屢禁不止。

另一方面，研究制定《長江保護(hù)法》行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)，結(jié)合違法行為發(fā)生地的區(qū)域、地域?qū)嶋H，細(xì)化行政處罰裁量權(quán)，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和尺度。同時，適時公布《長江保護(hù)法》實(shí)施后的執(zhí)法、司法指導(dǎo)性案例，為基層執(zhí)法人員提供指導(dǎo)，也對群眾進(jìn)行知法守法教育。

《長江保護(hù)法》實(shí)施一年的顯著成效，讓我們有理由相信：在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，經(jīng)過對《長江保護(hù)法》執(zhí)法、司法實(shí)踐的不斷總結(jié)與完善，“加強(qiáng)長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，促進(jìn)資源合理高效利用，保障生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展”的立法目標(biāo)，一定能實(shí)現(xiàn)。

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