【谷騰環(huán)保網訊】在建設項目環(huán)評審批許可中，有時會收到對建設項目有異議的個人要求舉行聽證的書面申請，生態(tài)環(huán)境部門要對其申請內容進行審查，并給予書面答復。基層生態(tài)環(huán)境部門對此類申請如何審查、如何答復，往往存在不少困惑。筆者從適用情形、審查內容、救濟途徑等方面，對環(huán)評審批中有關聽證申請的審查答復要點進行分析。

要點一：建設項目環(huán)評審批許可聽證有哪些適用情形？

建設項目環(huán)評審批許可本質屬于行政許可，受《行政許可法》調整。依據《行政許可法》第46條、第47條及《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）第5條規(guī)定，建設項目環(huán)評審批許可聽證適用范圍有三類。

第一類是按照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，實施建設項目環(huán)評審批許可應當組織聽證的。該種情形為依法應當組織聽證，需有明確的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，如果沒組織，則環(huán)評審批許可決定會存在程序違法問題。

第二類是實施涉及公共利益的重大建設項目環(huán)評審批許可，生態(tài)環(huán)境部門認為需要聽證的。對這種情形，生態(tài)環(huán)境部門具有裁量權，并非都要組織聽證。

第三類是建設項目環(huán)評審批許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系，申請人、利害關系人依法要求聽證的。這類情形是本文分析的重點。

要點二：建設項目環(huán)評審批許可聽證申請審查應注意哪些？

首先，生態(tài)環(huán)境部門要對聽證申請材料進行審查，是否符合《辦法》第22條規(guī)定要求，包括聽證申請人的姓名、住址和申請聽證的具體要求、依據、理由等是否齊全，申請材料不齊備的，應當一次性告知聽證申請人補正。

其次，建設項目環(huán)評審批聽證申請往往適用上文第三類情形進行審查，但是生態(tài)環(huán)境部門還是有必要先自查被申請聽證的建設項目是否屬于上文前兩類情形。

對于上文第三類情形，依據原環(huán)境保護部《關于環(huán)評審批利害關系人聽證資格問題的復函》（環(huán)函〔2015〕152號）規(guī)定，位于環(huán)境影響評價范圍內，但不屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批復的建設項目建設用地范圍內的利害關系人，方具有聽證申請資格。換句話說，聽證申請人如果位于該建設項目環(huán)境影響評價范圍外，或在環(huán)境影響評價范圍內但又屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批復的建設項目建設用地范圍內，則無聽證申請資格。

因此，生態(tài)環(huán)境部門要結合聽證申請理由，有必要對聽證申請人住所等位置情況進行核實并持有確鑿的證據，以判斷聽證申請人是否符合上述聽證申請人的資格條件。

要點三：不予受理聽證申請的答復，是否有必要告知救濟途徑？

經審查，排除依法應當組織聽證情形以外，對于不具聽證資格的申請人，生態(tài)環(huán)境部門應按《辦法》第24條規(guī)定，將不予受理聽證申請的答復書面告知申請人。那么，在書面答復里，有無必要告知當事人行政復議或行政訴訟的救濟途徑呢？

《行政許可法》第7條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政許可，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟”，也就是說，對行政許可決定這一具體行政行為不服，可以提起行政復議或行政訴訟。

從《行政許可法》條文章節(jié)結構來看，聽證屬于行政許可實施中的具體程序�！缎姓S可法》第48條第2款規(guī)定，“行政機關應當根據聽證筆錄，作出行政許可決定。”由此可見，聽證是行政機關為作出行政許可決定前聽取利害關系人意見建議，為最終行政許可決定提供依據的一個環(huán)節(jié)。

當事人之所以申請聽證，是因為該行政許可決定會直接涉及當事人的重大利益關系，影響其合法權益。但聽證程序并非最終的行政許可決定，無論是不予受理聽證申請，還是受理聽證申請，都尚未直接涉及當事人的權利義務、尚未直接影響當事人的合法權益。對聽證程序的審查，應納入行政許可行為的合法性審查范圍。

因此，筆者認為，聽證程序不屬于《行政復議法》第2條“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以提出行政復議申請”規(guī)定的行政復議范圍，不予受理聽證申請的答復并非可復議的行政行為。

《行政訴訟法》第49條規(guī)定，當事人向法院提起行政訴訟，須屬于人民法院的受案范圍。最高人民法院司法指導性文件《關于進一步保護和規(guī)范當事人依法行使行政訴權的若干意見》（法發(fā)〔2017〕25號）規(guī)定，“當事人針對行政機關未設定其權利義務的重復處理行為、說明性告知行為及過程性行為提起訴訟的，人民法院依法不予立案”。

2018年2月8日起施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第1條第2款第6項規(guī)定，“行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為”不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，且法釋〔2018〕1號解釋第163條規(guī)定“最高人民法院以前發(fā)布的司法解釋與本解釋不一致的，不再適用”。

綜上，筆者認為，不予受理聽證申請的答復屬于聽證程序環(huán)節(jié)，是行政許可的一個過程性行為，不具有可訴性。

要點四：不具聽證資格的申請人后續(xù)對審批決定提起行政復議或行政訴訟，是否符合受理條件？

按上文闡述，不具聽證資格的申請人因其位于環(huán)境影響評價范圍外，或位于環(huán)境影響評價范圍，且又屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批復的建設項目建設用地范圍內，其并非建設項目準予環(huán)評審批決定的利害關系人。

《行政復議法實施條例》第28條規(guī)定了行政復議申請受理的條件，其第2項規(guī)定條件為“申請人與具體行政行為有利害關系”。顯然，不具聽證資格的申請人不符合此項條件，依據《行政復議法》第17條規(guī)定，行政復議機關對不符合條件的行政復議申請，決定不受理并書面告知申請人。當然，申請人對行政復議機關不予受理的決定，依據《行政復議法》第19條規(guī)定，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

《行政訴訟法》第25條第1款規(guī)定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟”。法釋〔2018〕1號解釋第1條第2款第10項規(guī)定，“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

據此，不具聽證資格的申請人并非準予建設項目環(huán)評審批決定的利害關系人，準予建設項目環(huán)評審批決定對其權利義務不產生實際影響。

反而言之，對于準予建設項目環(huán)評審批許可決定而言，如果建設項目環(huán)境影響評價范圍外的公民也都可以提起行政訴訟，比方說，位于北京的某建設項目被準予環(huán)評審批，全國人民都來提起行政訴訟，這明顯違背《行政訴訟法》的立法精神。因此，不具有聽證資格的申請人，對準予建設項目環(huán)評審批決定也不具有可訴性。

綜上，筆者認為，生態(tài)環(huán)境部門對于建設項目環(huán)評審批聽證申請應當認真審查，核實申請人是否具有聽證資格，并掌握確鑿證據。對于不具備聽證資格的申請人應不予受理聽證并書面告知，不予受理聽證申請的答復不具可復議性和可訴訟性。不具聽證資格的申請人對準予建設項目環(huán)評審批決定提起行政復議或行政訴訟，不符合行政復議受理條件，也不屬行政訴訟的受案范圍。

作者單位：浙江省嘉興市生態(tài)環(huán)境局平湖分局

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