2020年4月29日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議，正式通過了新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱新固廢法），該法自2020年9月1日起施行。此次修訂新增條文41條，內(nèi)容上有較大變動的65條，現(xiàn)行固廢法共6章91條，新固廢法共設(shè)9章總126條，是一次不折不扣的“大修”。通覽全文，新法充分體現(xiàn)了用最嚴(yán)格最嚴(yán)密的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的思路。

       新固廢法涵蓋工業(yè)固體廢物、生活垃圾、建筑垃圾和農(nóng)業(yè)固體廢物等方方面面，但本文主要論述的是新法對生產(chǎn)型企業(yè)的影響。

 

新固廢法，一部生產(chǎn)型企業(yè)需要深入了解的法律

 

       固廢法不同于《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等其他環(huán)保單行法之處在于，它不只是一部為排污單位設(shè)置環(huán)境管理義務(wù)和責(zé)任的法律。固廢法對企業(yè)的影響實(shí)際滲透到了企業(yè)運(yùn)營的全過程，甚至可以改變一家企業(yè)的盈利模式。比如，新固廢法明確規(guī)定，國家逐步實(shí)現(xiàn)固體廢物零進(jìn)口。對于造紙行業(yè)來講，廢紙是除木漿外應(yīng)用較為廣泛的一種造紙?jiān)希?而目前許多企業(yè)的廢紙?jiān)隙喟胍揽窟M(jìn)口。“固體廢物零進(jìn)口”的要求和國內(nèi)廢紙質(zhì)量較差的現(xiàn)狀，必然需要企業(yè)在發(fā)展戰(zhàn)略上作出一些預(yù)判和部署。

       另外，新固廢法在對環(huán)境違法行為的“嚴(yán)懲重罰”方面也達(dá)到了新高度，多項(xiàng)違法行為的罰款數(shù)額是現(xiàn)行固廢法的10倍。例如，現(xiàn)行固廢法規(guī)定“不設(shè)置危險(xiǎn)廢物識別標(biāo)志的”，處1萬以上10萬以下的罰款。而新固廢法規(guī)定“未按規(guī)定設(shè)置危險(xiǎn)廢物識別標(biāo)志的”，處10萬以上100萬以下的罰款，而且“不按規(guī)定設(shè)置”包含了未設(shè)置和設(shè)置不規(guī)范兩種情形。“嚴(yán)懲重罰”的另外一個體現(xiàn)是，針對特定環(huán)境違法行為，除對企業(yè)本身進(jìn)行行政處罰外，同時(shí)對企業(yè)的相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行處罰。新固廢法應(yīng)該是目前所有環(huán)境法律法規(guī)中適用“雙罰制”最多的一部法律。另外，新法還增加了對企業(yè)相關(guān)責(zé)任人實(shí)施行政拘留的規(guī)定。

因此，掌握了解新固廢法內(nèi)容，一方面了解哪些是企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營的“高壓線”不可觸碰；另一方面有利于企業(yè)更為科學(xué)地部署發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和擬定內(nèi)部環(huán)境管理制度。

       基于以上考慮，本文著重向企業(yè)介紹新固廢法中的以下幾方面重點(diǎn)內(nèi)容：

一、對部分違法行為實(shí)行“ 雙罰制 ”

       雙罰制，是從刑法上借鑒過來的，是指對于單位違法，不但要依法對單位實(shí)施行政處罰，而且對單位負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人依法給予行政處罰的法律責(zé)任制度。新固廢法不但是規(guī)定實(shí)施“雙罰”最多的環(huán)保法律，而且與其他環(huán)境法律中的雙罰對象有所不同，除規(guī)定對“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”進(jìn)行處罰外，部分違法行為的被處罰對象還進(jìn)一步擴(kuò)展到“法定代表人和主要負(fù)責(zé)人”。這就使目前部分企業(yè)的法定代表人和主要負(fù)責(zé)人通過內(nèi)部職責(zé)分工的制度設(shè)計(jì)以隔離自身風(fēng)險(xiǎn)這一慣常做法，歸于無效。新法的目的在于從根本上督促企業(yè)的“實(shí)際掌權(quán)者”強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識，從全局角度做好企業(yè)的環(huán)境管理工作。

       以下是新固廢法中規(guī)定的實(shí)施“雙罰”的違法行為清單，供企業(yè)參考：

【注】

       法定代表人：公司營業(yè)執(zhí)照、民辦非企業(yè)單位登記證、社會團(tuán)體法人登記證等登記的法定代表人。

       主要負(fù)責(zé)人：合伙企業(yè)營業(yè)執(zhí)照上登記的執(zhí)行事務(wù)合伙人，個體工商戶的經(jīng)營者、個人獨(dú)資企業(yè)的投資人等。

       直接負(fù)責(zé)的主管人員：一般是指對單位環(huán)境違法行為起到?jīng)Q定、批準(zhǔn)、授意、縱容、指揮等作用的，具有一定管理領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。

       其他直接責(zé)任人員：包括具體實(shí)施違法行為，或?qū)`法起到較大作用的人員，既可能是單位的管理人員，也可能是普通職工，包括聘任、雇傭人員。

 

二、對排污單位建立信用記錄制度

 

       新固廢法第28條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門建立產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置固體廢物的單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者信用記錄制度，將相關(guān)信用記錄納入全國信用信息共享平臺。

生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，法律層面上，第一次提到將“相關(guān)違法信息記入社會誠信檔案”是2018年修正的《環(huán)境影響評價(jià)法》，對象是環(huán)評報(bào)告的編制單位、編制主持人和主要編制人員。而新固廢法第一次在法律層面上明確提出了“信用記錄制度”，并且法律層面上第一次針對生產(chǎn)經(jīng)營者適用信用懲戒。

       2016年8月，原環(huán)保部、國家發(fā)改委、人民銀行等在內(nèi)的31部門聯(lián)合簽署了《關(guān)于對環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域失信生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)人員開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》，根據(jù)“褒揚(yáng)誠信、懲戒失信”的總體要求，針對環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域失信生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)人員開展聯(lián)合懲戒措施，內(nèi)容包括限制或者禁止生產(chǎn)經(jīng)營單位的市場準(zhǔn)入、行政許可或者融資行為等諸多措施。目前部分失信懲戒措施已經(jīng)開始適用于生產(chǎn)經(jīng)營單位，隨著信用記錄體系的完善，企業(yè)的環(huán)境違法行為將使企業(yè)“處處受限”。

 

三、產(chǎn)廢單位對工業(yè)固廢的全程性責(zé)任

       新固廢法特別關(guān)注固體廢物污染的“源頭防控”。“工業(yè)固體廢物”一章共11條，其中前4條是政府及職能部門宏觀管理的內(nèi)容，而后7條突出強(qiáng)調(diào)了“產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位”的污染環(huán)境防治義務(wù)和責(zé)任。

       1. 新法明確規(guī)定，產(chǎn)廢單位要建立健全工業(yè)固體廢物產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置全過程的污染環(huán)境防治責(zé)任制度（詳見，新固廢法第37條）。這也就意味著，產(chǎn)廢單位要負(fù)責(zé)固體廢物的“從生到死”，無論哪一個環(huán)節(jié)出了問題，污染了環(huán)境或造成生態(tài)破壞，產(chǎn)廢單位都有承擔(dān)連帶責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。而產(chǎn)廢單位建立起全流程規(guī)范的固廢管理制度，是降低責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的唯一辦法。
 

       例如在委托第三方處置環(huán)節(jié)：新固廢法規(guī)定，產(chǎn)廢單位“委托他人運(yùn)輸、利用、處置工業(yè)固體廢物的，應(yīng)當(dāng)對受托方的主體資格和技術(shù)能力進(jìn)行核實(shí)，依法簽訂書面合同，在合同中約定污染防治要求。”如果產(chǎn)廢單位沒有做到前述要求，就要與“造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的受托方承擔(dān)連帶責(zé)任”。依托前述規(guī)定，產(chǎn)廢單位如何降低自身連帶風(fēng)險(xiǎn)呢？具體可分解為三個層次：

   
     （1）受托方的選擇。

       產(chǎn)廢單位委托第三方“運(yùn)輸”、“利用”、“處置”固廢的，需要對受托方的主體資格和技術(shù)能力進(jìn)行核實(shí)，這既是法律的明文要求，也是產(chǎn)廢單位預(yù)防連帶責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的第一步。“核實(shí)”需要委托方盡到謹(jǐn)慎注意義務(wù)，例如，委托方對受托方的注冊資本、經(jīng)營范圍、相應(yīng)資質(zhì)、配套的硬件設(shè)施和專業(yè)技術(shù)人員、工作場所、過往業(yè)績等方面的考察。同時(shí)注意，能夠?qū)?ldquo;核實(shí)”情況外化為“證據(jù)”留存。

     （2）簽訂書面委托合同。

       是否簽訂“書面合同”理應(yīng)屬于民事主體雙方的自由選擇。新固廢法之所以將簽訂書面委托合同做強(qiáng)制性要求，就在于書面委托合同可以作為環(huán)境監(jiān)管部門對固廢進(jìn)行溯源的基本依托。而對產(chǎn)廢單位而言，也能夠幫助其隔離風(fēng)險(xiǎn)。如果未按照要求簽訂“書面合同”，固廢外運(yùn)后因第三方隨意處置污染環(huán)境或破壞生態(tài)，追查到產(chǎn)廢單位，產(chǎn)廢單位因無法厘清責(zé)任界限，從而導(dǎo)致產(chǎn)廢單位有承擔(dān)全部責(zé)任的可能性。

      （3）合同中約定污染防治要求。

       法律明確要求合同中約定污染防治要求，用以明確受托方的附隨污染防治義務(wù)。新固廢法中還規(guī)定受托方有向委托方報(bào)告運(yùn)輸、利用、處置情況的義務(wù)，該義務(wù)是受托方對產(chǎn)廢單位承擔(dān)的一種民事義務(wù)，而非行政義務(wù)。因此，建議產(chǎn)廢單位在委托合同中明確“告知義務(wù)”條款，以增強(qiáng)對固廢去向的了解，降低責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

        2. 建立工業(yè)固體廢物管理臺賬。（新固廢法第36條）

       新固廢法要求產(chǎn)廢單位建立固廢管理臺賬，如實(shí)記錄產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的種類、數(shù)量、流向、貯存、利用、處置等信息。一方面，臺賬記錄可以規(guī)范產(chǎn)廢單位對固廢的管理行為，真實(shí)反映日常生產(chǎn)過程中固廢產(chǎn)生、利用、處置情況，實(shí)現(xiàn)固廢可溯源可查詢，另一方面，固廢臺賬也是產(chǎn)廢單位證明其已經(jīng)依法履行了環(huán)境管理義務(wù)的主要依據(jù)。未如實(shí)記錄臺賬，被生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門責(zé)令改正的同時(shí)，將面臨5萬元以上20萬元以下的罰款。

 

四、全新固廢管理制度的首次確立

       1.工業(yè)固廢污染防治納入排污許可管理。

     （新固廢法第39條、78條、104條）

       固廢法修訂之前，依據(jù)《水污染防治法》和《大氣污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，僅針對排放水污染物、大氣污染物的企業(yè)實(shí)行排污許可分類管理。另，《土壤污染防治法》中規(guī)定土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位的相關(guān)義務(wù)應(yīng)當(dāng)在排污許可證中載明。而未涉及工業(yè)固廢的產(chǎn)生和管理情況（從事工業(yè)固體廢物和危險(xiǎn)廢物治理行業(yè)除外，詳見《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 工業(yè)固體廢物和危險(xiǎn)廢物治理》（HJ1033-2019））。

       固廢法修訂后，明確提出產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。但該規(guī)定并非意味著企業(yè)需要另行申領(lǐng)一張固廢排污許可證。我國排污許可實(shí)施的是綜合許可、一證式管理，大氣、水、固廢等不同要素的環(huán)境管理綜合體現(xiàn)在一個許可證中，排污許可證要成為企業(yè)守法、部門執(zhí)法的基本依據(jù)。因此，不需要再針對固廢單獨(dú)辦理一張排污許可證。但新固廢法實(shí)施后，已經(jīng)取得排污許可證的單位，需要針對固體廢物部分進(jìn)行申報(bào)和獲得許可。需要注意的是，依據(jù)目前施行的《排污許可管理辦法（試行）》的規(guī)定，因新法修訂導(dǎo)致增加許可事項(xiàng)的情況不屬于排污單位向核發(fā)環(huán)保部門變更排污許可證申請的情況。因此，已經(jīng)領(lǐng)取排污許可證的單位如何增加固廢排污許可內(nèi)容，需要等待排污許可相關(guān)法規(guī)規(guī)章或政策的出臺。

       而對于目前尚未頒布排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范的行業(yè)而言，在新固廢法實(shí)施之前，存在提前申報(bào)固廢排污許可信息的可能性。例如，2020年3月30日生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的關(guān)于通用工序之工業(yè)爐窯、橡膠和塑料制品工業(yè)等五大類排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范，均已經(jīng)將固體廢物運(yùn)行管理的相關(guān)要求納入其中。企業(yè)申領(lǐng)排污許可證時(shí)，即可以按規(guī)范要求將固廢一并申報(bào)。排污許可證中涉及固廢部分的企業(yè)義務(wù)，等到9月1日《固體廢物污染環(huán)境防治法》施行后企業(yè)再具體執(zhí)行即可。

 

【注】2020年3月30日生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的5項(xiàng)國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)具體包括：

《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 工業(yè)爐窯》（HJ1121-2020）

《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 橡膠和塑料制品工業(yè)》(HJ1122-2020)

《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 制鞋工業(yè)》（HJ1123-2020）

《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 鐵路、船舶、航空航天和其他運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)》(HJ1124-2020)

《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范  稀有稀土金屬冶煉》（HJ1125-2020）】

 

       2.新固廢法中增加產(chǎn)廢單位進(jìn)行清潔生產(chǎn)審核的規(guī)定。

     （新固廢法第3條、38條、68條）

       實(shí)際上，清潔生產(chǎn)審核并不是個新制度，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中早有要求。根據(jù)現(xiàn)行《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的規(guī)定，以下幾種情況需要實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核：（一）污染物排放超過國家或者地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，或者雖未超過國家或者地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，但超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)的；（二） 超過單位產(chǎn)品能源消耗限額標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成高耗能的；（三）使用有毒有害原料進(jìn)行生產(chǎn)或者在生產(chǎn)中排放有毒有害物質(zhì)的。目前，需要進(jìn)行強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核的企業(yè)實(shí)施名單式管理，由省級生態(tài)環(huán)境主管部門分批定期公布。新固廢法中明確提出產(chǎn)廢單位應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施清潔生產(chǎn)審核。本文認(rèn)為，隨著新固廢法的施行，以及《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的修訂，納入強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核企業(yè)名單的企業(yè)范圍會進(jìn)一步擴(kuò)展，清潔生產(chǎn)審核的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)會進(jìn)一步加嚴(yán)。無論從全球來看還是我國的生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐來看，綠色經(jīng)濟(jì)是發(fā)展的必然選擇，企業(yè)在清潔生產(chǎn)上早做打算多下功夫，有助于提高企業(yè)競爭力，占領(lǐng)行業(yè)制高點(diǎn)。

       3.明確提出建立電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產(chǎn)品的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度。

     （新固廢法第66條）

       生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度是指將生產(chǎn)者對其產(chǎn)品承擔(dān)的資源環(huán)境責(zé)任從生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸到產(chǎn)品設(shè)計(jì)、流通消費(fèi)、回收利用、廢物處置等全生命周期的制度。這是一種生產(chǎn)者對產(chǎn)品“從生到死”負(fù)責(zé)的全程性要求。

       生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的首次提出是2016年。根據(jù)2016年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕99號），在綜合考慮產(chǎn)品市場規(guī)模、環(huán)境危害和資源化價(jià)值等因素的基礎(chǔ)上，率先確定對電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物等4類產(chǎn)品實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，目前落實(shí)較有成效的是鉛蓄電池產(chǎn)品。2019年1月份，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委等九部委聯(lián)合印發(fā)《廢鉛蓄電池污染防治行動方案》（環(huán)辦固體[2019]3號），整治廢鉛蓄電池非法收集處理環(huán)境污染，落實(shí)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，提高廢鉛蓄電池規(guī)范收集處理率。

       新固廢法基于近年來生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的實(shí)踐情況，將實(shí)施生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的產(chǎn)品范圍由國辦發(fā)〔2016〕99號文中的“電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物”四項(xiàng)修改為“電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池”三項(xiàng)。但同時(shí)用“等”字，為未來擴(kuò)展生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的產(chǎn)品范圍預(yù)留出了空間。

       新固廢法規(guī)定，對于電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產(chǎn)品的生產(chǎn)者，要自建或者通過委托建立與產(chǎn)品銷售量相匹配的廢舊產(chǎn)品回收體系，并向社會公開。

 

五、與生產(chǎn)型企業(yè)緊密相關(guān)的其他固廢管理要求

       1. 建設(shè)項(xiàng)目配套建設(shè)的固體廢物污染環(huán)境防治設(shè)施，竣工驗(yàn)收由目前的環(huán)境主管部門驗(yàn)收改為企業(yè)自主驗(yàn)收的規(guī)定。（新固廢法第18條）
 

       2.關(guān)于危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置的的環(huán)境管理要求。（新固廢法第六章及第112條）

       3.收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置危險(xiǎn)廢物的單位投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的規(guī)定。（新固廢法第99條）

       4.關(guān)于禁止生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口或者使用、轉(zhuǎn)讓給他人使用限期淘汰的設(shè)備，或者采用淘汰生產(chǎn)工藝的規(guī)定（新固廢法第33條、第102條。第109條）

       5. 新增跨省轉(zhuǎn)移固廢進(jìn)行利用備案的規(guī)定（新固廢法第22條）

       6.國家逐步實(shí)現(xiàn)固體廢物零進(jìn)口的規(guī)定（第24條、第25條）

       7.實(shí)驗(yàn)室固體廢物的管理（第73條）

       8.限制商品過度包裝的規(guī)定（新固廢法第65條、第68條、第105條、

       9.對一次性塑料制品、一次性用品的限制（第69條、70條）

       10.關(guān)于環(huán)境信息公開義務(wù)的規(guī)定（新固廢法第18條、第29條、第66條、第102條）

 

結(jié)語：

      從重申環(huán)境民事公益訴訟，到法律層面首次確認(rèn)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟制度，新法規(guī)定的每一個固廢管理要求，均有相應(yīng)的法律責(zé)任相對應(yīng)，幾乎做到“天網(wǎng)恢恢疏而不漏”。當(dāng)然，許多新規(guī)定也將對部分行業(yè)帶來革新性影響，因此，學(xué)習(xí)領(lǐng)會新固廢法應(yīng)當(dāng)成為生產(chǎn)型企業(yè)的必修課。

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