生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的“放管服”改革，是環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一，涉及政府自身職能的轉(zhuǎn)變，這是充分釋放發(fā)展活力，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要舉措。  

2018年12月29日，十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議公布了《關(guān)于修改<環(huán)境影響評(píng)價(jià)法>的決定》，這一決定自公布之日起施行。這是我國(guó)對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)評(píng)法》）進(jìn)行的第二次修正。其中最為引人關(guān)注的是取消了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)技術(shù)單位資質(zhì)管理，強(qiáng)化了企業(yè)主體責(zé)任。這一重大改革措施反映了立法機(jī)關(guān)對(duì)確保環(huán)評(píng)質(zhì)量的高度關(guān)注，體現(xiàn)了探索重構(gòu)環(huán)評(píng)質(zhì)量監(jiān)管法制規(guī)范的努力。  

環(huán)評(píng)編制主體的多元化  

為從源頭防治環(huán)境污染，環(huán)境影響評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)環(huán)評(píng)）被引入國(guó)內(nèi)，并通過(guò)《環(huán)評(píng)法》加以確立。2003年的《環(huán)評(píng)法》和2016年的修正案中均要求“接受委托為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)考核審查合格后，頒發(fā)資質(zhì)證書(shū)，按照資質(zhì)證書(shū)規(guī)定的等級(jí)和評(píng)價(jià)范圍，從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)服務(wù)，并對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)論負(fù)責(zé)。”  

也正因如此，環(huán)評(píng)技術(shù)單位的資質(zhì)管理實(shí)質(zhì)上已經(jīng)成為持續(xù)多年的環(huán)評(píng)制度改革中的一條主線。面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，我國(guó)環(huán)境管理部門(mén)將打擊“紅頂中介”作為突破口，促使環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)徹底脫鉤，2015年11月1日又廢止了2006年的《資質(zhì)管理辦法》，實(shí)施了新的《資質(zhì)管理辦法》。兩年后的2017年，國(guó)務(wù)院修改并實(shí)施了新的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，刪除了舊條例中有關(guān)“從事建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的單位，必須取得國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)頒發(fā)的資格證書(shū)”的規(guī)定，同時(shí)還刪除了對(duì)環(huán)評(píng)技術(shù)單位“吊銷(xiāo)資格證書(shū)”的處罰規(guī)定。直至2018年對(duì)《環(huán)評(píng)法》的再次修改，終于塵埃落定——廢除環(huán)評(píng)技術(shù)單位資質(zhì)管理制度。至此，在我國(guó)實(shí)行了近20年的環(huán)評(píng)技術(shù)單位資質(zhì)管理終于成為了歷史。  

新《環(huán)評(píng)法》環(huán)評(píng)編制主體不再是單一化的，而是多元化的。法律也不再設(shè)置環(huán)評(píng)編制主體的資質(zhì)許可，而是采取環(huán)評(píng)技術(shù)能力評(píng)價(jià)的方式。為配合環(huán)評(píng)技術(shù)單位資質(zhì)管理的取消，確保環(huán)評(píng)的技術(shù)服務(wù)水平不降低，需要確定建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)能力的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。  

新《環(huán)評(píng)法》規(guī)定，只要符合相關(guān)部門(mén)規(guī)定的環(huán)評(píng)技術(shù)能力建設(shè)指標(biāo)，并具備按照國(guó)家有關(guān)環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范編制環(huán)評(píng)文件的能力，不僅環(huán)評(píng)技術(shù)單位可以接受委托編制環(huán)評(píng)文件，而且符合環(huán)評(píng)技術(shù)能力要求的建設(shè)單位也可以不再委托而自行編制環(huán)評(píng)文件。  

這一變革性規(guī)定使得環(huán)評(píng)資質(zhì)不再是編制環(huán)評(píng)文件的制度性門(mén)檻，消除了環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)圍繞環(huán)評(píng)資質(zhì)形成的天然技術(shù)壁壘和權(quán)力尋租空間，更有利于保證環(huán)評(píng)質(zhì)量，促進(jìn)環(huán)評(píng)的客觀性和科學(xué)性。  

環(huán)評(píng)結(jié)論責(zé)任的業(yè)主化  

按照以往的《環(huán)評(píng)法》，具備環(huán)評(píng)資質(zhì)的環(huán)評(píng)技術(shù)單位才能依據(jù)其相應(yīng)的評(píng)價(jià)等級(jí)和類(lèi)別，接受委托從事環(huán)評(píng)文件編制工作，而一旦發(fā)生環(huán)評(píng)文件失實(shí)的后果，受委托的環(huán)評(píng)技術(shù)單位是承擔(dān)環(huán)評(píng)結(jié)論責(zé)任的唯一主體，作為業(yè)主的建設(shè)單位并不因此擔(dān)責(zé)。  

理論上講，這一規(guī)定有其合理性，卻忽略了環(huán)評(píng)制度的特有規(guī)律。環(huán)評(píng)結(jié)論具有“事先性”。就建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)而言，只有建設(shè)單位對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、地點(diǎn)、規(guī)模、生產(chǎn)工藝以及采取何種污染防治措施等實(shí)際情況最為知曉并具有決策權(quán)，環(huán)評(píng)文件中的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)取得、源強(qiáng)測(cè)算、總量核定、防治措施有效性的預(yù)測(cè)、工況的設(shè)定等內(nèi)容，離不開(kāi)作為業(yè)主方的建設(shè)單位配合提供相關(guān)材料。  

實(shí)踐中，由于環(huán)評(píng)技術(shù)單位與建設(shè)單位是民事上的委托關(guān)系，環(huán)評(píng)技術(shù)單位接受委托后，為了能順利獲得環(huán)評(píng)審批，往往不得不在建設(shè)單位的委托意圖、生態(tài)環(huán)境部門(mén)的環(huán)評(píng)審批與國(guó)家環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范之間尋求妥協(xié)，從而形成環(huán)評(píng)結(jié)論。  

環(huán)評(píng)文件是否客觀真實(shí)，結(jié)論是否正確，是否可以通過(guò)環(huán)保部門(mén)的環(huán)評(píng)審批，本質(zhì)上都與建設(shè)單位息息相關(guān)，與環(huán)評(píng)技術(shù)單位倒沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)。如果將環(huán)評(píng)技術(shù)單位確定為對(duì)環(huán)評(píng)結(jié)論負(fù)責(zé)的唯一主體，那么，環(huán)評(píng)的資質(zhì)管理事實(shí)上形成了資質(zhì)許可——環(huán)評(píng)技術(shù)單位——環(huán)評(píng)編制——結(jié)論責(zé)任——環(huán)評(píng)技術(shù)單位——資質(zhì)取消，這樣一個(gè)封閉循環(huán)，對(duì)環(huán)評(píng)技術(shù)單位追究環(huán)評(píng)結(jié)論失實(shí)的法律責(zé)任時(shí)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)結(jié)論最有影響力的建設(shè)單位反而置身事外，實(shí)質(zhì)上混淆了建設(shè)單位與環(huán)評(píng)技術(shù)單位之間的委托關(guān)系，也不能對(duì)建設(shè)單位在環(huán)評(píng)編制方面形成法律威懾，極大地削弱了環(huán)評(píng)制度的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防御功能。  

新《環(huán)評(píng)法》實(shí)施后，環(huán)評(píng)資質(zhì)管理的怪圈消失了，環(huán)評(píng)結(jié)論的客觀性、有效性等關(guān)系環(huán)評(píng)文件質(zhì)量的問(wèn)題，失去了資質(zhì)許可的背書(shū)，強(qiáng)化了企業(yè)主體責(zé)任。建設(shè)單位作為委托人的地位被凸顯出來(lái)，而且具備環(huán)評(píng)技術(shù)能力的建設(shè)單位自身也可以編制環(huán)評(píng)文件。  

環(huán)評(píng)質(zhì)量責(zé)任的法律化  

提高環(huán)評(píng)文件質(zhì)量不僅是我國(guó)環(huán)評(píng)法律制度的價(jià)值追求，也是本次修正《環(huán)評(píng)法》的核心目標(biāo)之一。但一個(gè)特殊的現(xiàn)象是，我國(guó)以往的《環(huán)評(píng)法》對(duì)如何確保和實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)文件質(zhì)量這一核心目的涉及得比較少。  

針對(duì)這一弊端，新《環(huán)評(píng)法》在取消環(huán)評(píng)資質(zhì)管理后，首次立法確認(rèn)了環(huán)評(píng)文件存在嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題屬于違法行為，而且列舉式地規(guī)定了環(huán)評(píng)質(zhì)量違法行為的主要類(lèi)型。  

在責(zé)任承擔(dān)方式上，對(duì)建設(shè)單位采取雙罰制；對(duì)編制人員實(shí)行“禁業(yè)”并罰；對(duì)環(huán)評(píng)技術(shù)單位采取罰款、“禁業(yè)”及沒(méi)收的處罰。 

在法律責(zé)任的歸責(zé)方式上，立法對(duì)建設(shè)單位和環(huán)評(píng)技術(shù)單位采取了差別對(duì)待。依據(jù)新《環(huán)評(píng)法》規(guī)定，建設(shè)單位作為結(jié)論責(zé)任主體承擔(dān)嚴(yán)格責(zé)任，接受委托從事環(huán)評(píng)編制的環(huán)評(píng)技術(shù)單位則承擔(dān)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。換言之，只要建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件存在法定嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題的，無(wú)論環(huán)評(píng)文件是否為建設(shè)單位編制，建設(shè)單位都就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。但是，環(huán)評(píng)技術(shù)單位承擔(dān)法律責(zé)任的前提是違反了國(guó)家有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范等規(guī)定，致使其編制的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件存在法定嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題。  

環(huán)評(píng)質(zhì)量違法處罰的嚴(yán)格化  

新《環(huán)評(píng)法》不僅新增了對(duì)建設(shè)單位的雙罰制，增加了對(duì)編制人員五年禁止從業(yè)的處罰，而且對(duì)環(huán)評(píng)技術(shù)單位的處罰幅度也從原先規(guī)定的“所收費(fèi)用一倍以上三倍以下的罰款”增加到“三倍以上五倍以下的罰款”。  

不過(guò)，要落實(shí)新《環(huán)評(píng)法》中環(huán)評(píng)質(zhì)量違法行為的處罰，仍需有關(guān)立法及法律解釋的配合。例如，《環(huán)境保護(hù)法》第六十五條中的“弄虛作假”與新《環(huán)評(píng)法》第三十二條中環(huán)評(píng)文件存在“嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題”的關(guān)系如何銜接，對(duì)造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，如何確定連帶責(zé)任；第三十二條中的“情節(jié)嚴(yán)重”應(yīng)如何認(rèn)定；其中的“違法所得”是指環(huán)評(píng)質(zhì)量違法行為發(fā)生時(shí)的獲利數(shù)額，還是從事環(huán)評(píng)質(zhì)量違法行為的全部收入等法律適用問(wèn)題，尚需法律解釋加以釋明。  

編制單位及人員監(jiān)管的法制化  

加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)編制單位及人員環(huán)評(píng)從業(yè)行為的誠(chéng)信約束和監(jiān)管，是提高環(huán)評(píng)文件的質(zhì)量重要途徑。由于以往的《環(huán)評(píng)法》未涉及環(huán)評(píng)文件質(zhì)量的具體規(guī)范，而是將重點(diǎn)放在環(huán)評(píng)資質(zhì)管理方面，因此，有關(guān)環(huán)評(píng)編制單位及人員的監(jiān)管必然地納入了資質(zhì)管理的范疇，并最終通過(guò)位階較低的部門(mén)規(guī)章或部門(mén)公告的方式加以公布和實(shí)施，使得環(huán)境行政主管部門(mén)的監(jiān)管行為法律依據(jù)不足，難以形成環(huán)境行政執(zhí)法的威懾力。  

為此，新《環(huán)評(píng)法》首次通過(guò)立法對(duì)環(huán)評(píng)編制單位及編制人員的監(jiān)管、質(zhì)量考核和誠(chéng)信約束加以規(guī)范，為環(huán)評(píng)編制單位及人員監(jiān)管的法制化創(chuàng)造了法律依據(jù)。  

首先，新《環(huán)評(píng)法》明確了對(duì)編制單位進(jìn)行監(jiān)管的部門(mén)是“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)”，監(jiān)管的對(duì)象是任何進(jìn)行環(huán)評(píng)文件編制的單位，包括自行編制環(huán)評(píng)文件的建設(shè)單位，不再局限于環(huán)評(píng)技術(shù)單位。監(jiān)管方式是加強(qiáng)對(duì)編制單位的監(jiān)管和質(zhì)量考核。  

其次，新《環(huán)評(píng)法》明確了對(duì)環(huán)評(píng)從業(yè)行為誠(chéng)信約束的監(jiān)管部門(mén)是負(fù)責(zé)審批建設(shè)項(xiàng)目文件的生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)，監(jiān)管方式是對(duì)環(huán)評(píng)違法行為的誠(chéng)信檔案管理，并與國(guó)家有關(guān)信用信息平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)，相關(guān)監(jiān)管結(jié)果向社會(huì)公布。  

可見(jiàn)，新《環(huán)評(píng)法》從環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)實(shí)踐出發(fā)，對(duì)環(huán)評(píng)文件編制單位的監(jiān)管和質(zhì)量考核與編制單位及人員的誠(chéng)信約束分別設(shè)定了不同層級(jí)的管理部門(mén)，采取了不同的監(jiān)管方式。  

作者單位：北京德恒律師事務(wù)所

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