隨著城市化和工業(yè)化的快速發(fā)展，我國(guó)大氣污染問(wèn)題呈日益嚴(yán)峻的趨勢(shì)。根據(jù)最新的環(huán)境狀況公報(bào)，我國(guó)地級(jí)以上城市中，空氣質(zhì)量為二級(jí)的占88%，二級(jí)以下城市占8.6%，而一級(jí)的只占3.4%。[1]“APEC藍(lán)”“閱兵藍(lán)”的出現(xiàn)說(shuō)明我們有能力在較短時(shí)間內(nèi)改善空氣質(zhì)量;但如何使“空氣藍(lán)”常態(tài)化，實(shí)現(xiàn)從根源上治理大氣污染，是當(dāng)前急需解決的問(wèn)題。  

本文主要通過(guò)梳理建國(guó)以來(lái)所制定的關(guān)于大氣污染治理的正式制度，包括相關(guān)法律法規(guī)、政府政策、政府會(huì)議、環(huán)保機(jī)構(gòu)等方面的信息，運(yùn)用內(nèi)容分析等研究方法，來(lái)研究我國(guó)大氣污染治理制度的變遷過(guò)程，歸納特點(diǎn)，分析存在問(wèn)題，提出改進(jìn)建議。  

一、我國(guó)大氣污染治理制度的變遷過(guò)程  

大氣污染的污染速度快、范圍大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)等特點(diǎn)決定了治理的難度極大。合理的大氣污染治理制度是大氣污染治理取得成效的保障。制度在不同的學(xué)科有不同的含義，道格拉斯˙C.諾斯將制度定義為“一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范一點(diǎn)的說(shuō)，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束”，[2]主要包括正式的規(guī)則(包括政治和司法憲法、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約)、非正式的約束(包括人們?nèi)粘Ｉ钪械男惺聹?zhǔn)則、行事規(guī)范以及慣例)和二者的實(shí)施特征。通過(guò)分析比較不同時(shí)期我國(guó)有關(guān)大氣污染治理的全國(guó)會(huì)議召開(kāi)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及制度頒布等方面的信息(表1)，可將我國(guó)大氣污染治理制度的變遷歷程分為以下五個(gè)階段。  

(一)第一階段：1978年前的工廠(chǎng)粉塵治理階段。該階段國(guó)家工作重心為經(jīng)濟(jì)建設(shè)，出臺(tái)的環(huán)保制度比較少，且制度主要是針對(duì)各公私營(yíng)工廠(chǎng)企業(yè)內(nèi)的空氣質(zhì)量，以保護(hù)工人的身體健康為主，如1953年的《工廠(chǎng)安全衛(wèi)生暫行條例》和1956年的《工廠(chǎng)安全衛(wèi)生規(guī)程》。1973年召開(kāi)第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，提出了“三十二字”戰(zhàn)略方針;同年出臺(tái)的《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了工業(yè)廢氣容許排放量濃度;1974年國(guó)務(wù)院成立環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)全國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作，這是我國(guó)歷史上第一個(gè)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。由此大氣污染治理工作初步開(kāi)展起來(lái)。  

(二)第二階段：1978-1989年的全國(guó)大氣濃度治理階段。改革開(kāi)放后，環(huán)境保護(hù)逐步得到重視，大氣污染治理工作針對(duì)全國(guó)大氣濃度問(wèn)題進(jìn)行治理，促進(jìn)了制度制定的發(fā)展。具體表現(xiàn)在：(1)分別于1983年和1989年召開(kāi)全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，環(huán)境保護(hù)成為基本國(guó)策，并先后提出環(huán)境保護(hù)的八大制度。(2)環(huán)保機(jī)構(gòu)的地位逐步得到提高。1982年成立環(huán)境保護(hù)局，內(nèi)設(shè)于城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部;1982年國(guó)務(wù)院成立環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)致力于加強(qiáng)各部門(mén)的協(xié)調(diào);1984年成立國(guó)家環(huán)境保護(hù)局，環(huán)境保護(hù)工作有了機(jī)構(gòu)保障。(3)這一時(shí)期出臺(tái)的相關(guān)制度的數(shù)量和形式都有所增多，其中《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》(1979年)和《大氣污染防治法》(1987年)為大氣污染治理提供了法律保障;《大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(1982年)運(yùn)用量化的方法，將大氣環(huán)境質(zhì)量區(qū)分為三類(lèi)，并且規(guī)定了空氣污染物三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)濃度限值，使大氣污染治理和保護(hù)可操作化;《關(guān)于防治煤煙型污染技術(shù)政策的規(guī)定》(1987年)對(duì)城市街道和行政區(qū)的煙氣黑度和煙塵濃度進(jìn)行了規(guī)定，并提出建設(shè)的基本原則。  

(三)第三階段：1990-1999年的大氣污染治理試點(diǎn)階段。這一階段我國(guó)大氣污染治理制度主要采用試點(diǎn)方式，制度制定得到快速發(fā)展。主要表現(xiàn)在：(1)1996年全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議制定了污染防治和生態(tài)保護(hù)并重的方針，提出保護(hù)環(huán)境是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵，要將環(huán)境保護(hù)工作推進(jìn)到一個(gè)嶄新的階段。(2)環(huán)保機(jī)構(gòu)地位進(jìn)一步提高，1998年成立國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，機(jī)構(gòu)地位上升為正部級(jí);環(huán)境保護(hù)工作以國(guó)家環(huán)境保護(hù)局為主，同時(shí)加強(qiáng)了與其他相關(guān)部門(mén)的合作，例如《征收工業(yè)燃煤二氧化硫排污費(fèi)試點(diǎn)方案》是由國(guó)家環(huán)境保護(hù)局、國(guó)家物價(jià)局、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院經(jīng)貿(mào)辦聯(lián)合發(fā)布的;《機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染防治技術(shù)政策》是由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、科學(xué)技術(shù)部和國(guó)家機(jī)械工業(yè)局聯(lián)合發(fā)布的，這有利于確保制定出來(lái)的制度更加符合實(shí)際情況，且更利于實(shí)施。(3)這一時(shí)期出臺(tái)的制度的數(shù)量和形式都快速增加，且更加科學(xué)。原有的部分制度進(jìn)行了修訂，如1995年《大氣污染防治法》進(jìn)一步修訂，對(duì)落后生產(chǎn)工藝和設(shè)備、煤炭的洗選等問(wèn)題進(jìn)行修改;1996年《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》也對(duì)總懸浮顆粒物等l4種術(shù)語(yǔ)的定義和對(duì)環(huán)境質(zhì)量的分區(qū)、分級(jí)有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了改動(dòng)，調(diào)整補(bǔ)充了污染物項(xiàng)目、取值時(shí)間、濃度限值和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的有效性規(guī)定;《汽車(chē)排氣污染監(jiān)督管理辦法》(1990年)、《大氣污染防治法實(shí)施細(xì)則》(1991年)、《征收工業(yè)燃煤二氧化硫排污費(fèi)試點(diǎn)方案》(1992年)、《機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染防治技術(shù)政策》(1999年)等則以管理辦法、細(xì)則、方案、技術(shù)政策等形式，具體規(guī)定了大氣污染治理的工作實(shí)施，運(yùn)用收費(fèi)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，加強(qiáng)了對(duì)二氧化硫、煙塵、廢氣和粉塵等污染物的監(jiān)督和管理;《酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)劃分方案》(1998年)等制度采取了試點(diǎn)的形式，展開(kāi)了大規(guī)模的重點(diǎn)城市、流域、區(qū)域、海域的污染防治及生態(tài)建設(shè)和保護(hù)工程，大大促進(jìn)了大氣污染的治理。  

(四)第四階段：2000-2010年的總量限制聯(lián)防聯(lián)控階段。這一階段的大氣污染治理制度主要針對(duì)污染總量進(jìn)行限制，開(kāi)始實(shí)施聯(lián)防聯(lián)控措施，進(jìn)一步促進(jìn)制度發(fā)展。主要表現(xiàn)在：(1)先后于2002年和2006年召開(kāi)全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，將環(huán)境保護(hù)定為政府的一項(xiàng)重要職能，規(guī)定按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，動(dòng)員全社會(huì)的力量做好這項(xiàng)工作。(2)2008年環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)成為國(guó)務(wù)院組成部分，且制度制定機(jī)構(gòu)更加專(zhuān)業(yè)化，以環(huán)境保護(hù)總局(部)為主，這有利于責(zé)任明晰化。(3)這一時(shí)期的制度更加完善，從各個(gè)方面對(duì)大氣污染治理工作進(jìn)行了修訂或規(guī)定。2000年修訂了《大氣污染防治法》，對(duì)立法目的、防治主體、法律責(zé)任等進(jìn)行了修改，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，更加明確各級(jí)政府責(zé)任，同時(shí)法律責(zé)任由10條增加到20條，并將超標(biāo)排污定為違法，大大提高了懲罰力度;《兩控區(qū)酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計(jì)劃》(2002年)、《現(xiàn)有燃煤電廠(chǎng)二氧化硫治理“十一五”規(guī)劃》(2007年)、《國(guó)家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”規(guī)劃》(2010年)等以規(guī)劃的形式，主要針對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的酸雨、二氧化硫等主要污染物，大大保證了環(huán)境保護(hù)工作的連續(xù)性;《關(guān)于有效控制城市揚(yáng)塵污染的通知》(2001年)、《二氧化硫總量分配指導(dǎo)意見(jiàn)》(2006年)和《主要污染物總量減排監(jiān)測(cè)辦法》(2008年)等制度表明，二氧化硫、酸雨、光化學(xué)煙霧、灰霾、臭氧層、氮氧化合物等物質(zhì)進(jìn)入管制范圍，管制對(duì)象由污染物的濃度控制轉(zhuǎn)為總量控制;在實(shí)施范圍方面，環(huán)境保護(hù)制度開(kāi)始實(shí)施區(qū)域聯(lián)合，《燃煤二氧化硫排放污染防治技術(shù)政策》(2002年)、《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》(2010年)規(guī)定了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的重點(diǎn)區(qū)域，防控重點(diǎn)污染物、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)和重點(diǎn)問(wèn)題等內(nèi)容。  

(五)第五階段：2010年以后空氣質(zhì)量治理的試點(diǎn)推廣階段。這一階段大氣環(huán)境保護(hù)的重視程度達(dá)成空前階段，主要是將成功的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行控制，全面提高空氣質(zhì)量。這主要表現(xiàn)在：(1)2011年召開(kāi)全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，主張?jiān)诎l(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，提升生活質(zhì)量，為經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展固本強(qiáng)基，為人民群眾提供水清天藍(lán)地干凈的宜居安康環(huán)境。(2)制度制定機(jī)構(gòu)主要為環(huán)境保護(hù)部，此外國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、科技部、財(cái)政部、統(tǒng)計(jì)局、監(jiān)察廳等機(jī)構(gòu)也進(jìn)行參與，參與機(jī)構(gòu)增多，且相關(guān)機(jī)構(gòu)地位較高;(3)這一階段所出臺(tái)的制度是有史以來(lái)最多、形式最多元、最具戰(zhàn)略地位的。2012年將《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)一步修訂，新增加一氧化碳、臭氧、PM2.5三項(xiàng)監(jiān)測(cè)污染物，將空氣污染指數(shù)改為空氣質(zhì)量指數(shù)，同時(shí)規(guī)定有些項(xiàng)目必測(cè)，有些項(xiàng)目跟進(jìn)地方生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)選測(cè)，規(guī)定更加科學(xué)，同時(shí)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(2014年)提出“經(jīng)過(guò)五年努力，使全國(guó)空氣質(zhì)量總體改善，重污染天氣較大幅度減少;京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)”的總指標(biāo)，并制定出具體指標(biāo);同時(shí)這一階段的制度適用范圍集中在重點(diǎn)區(qū)域，如《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》主要適用于北京、上海、天津、重慶等直轄市以及15個(gè)省會(huì)城市在內(nèi)的共計(jì)47個(gè)城市，《空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)第一階段監(jiān)測(cè)實(shí)施方案》《空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)第二階段監(jiān)測(cè)實(shí)施方案》等適用于規(guī)定的116個(gè)重點(diǎn)城市和模范城市;對(duì)各污染物的總量減排進(jìn)行嚴(yán)格的量化和控制，更加重視監(jiān)測(cè)能力的建設(shè);采取多種手段治理大氣污染，如與五大企業(yè)簽訂《“十二五”主要污染物總量減排目標(biāo)責(zé)任書(shū)》(2012年)，出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)能力建設(shè)的意見(jiàn)》(2012年)加強(qiáng)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，制定《藍(lán)天科技工程“十二五”專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》(2012年);2013年《關(guān)于進(jìn)一步做好重污染天氣條件下空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)預(yù)警工作的通知》中的管制對(duì)象主要針對(duì)高污染行業(yè)進(jìn)行管制，治理重污染天氣下的空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)霧霾天氣、可吸入顆粒物的控制，機(jī)動(dòng)車(chē)等廢氣排放逐漸成為管制的重點(diǎn);《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法(2015)》從修訂前的七章66條擴(kuò)展到現(xiàn)在的八章129條，條文增加了近一倍，幾乎將所有的法律條文都進(jìn)行了修改，做出總量控制以強(qiáng)化責(zé)任，從源頭進(jìn)行治理，增強(qiáng)處罰力度，規(guī)定環(huán)境信息公開(kāi)，保障公民參與和監(jiān)督大氣環(huán)境保護(hù)的權(quán)利并鼓勵(lì)公民進(jìn)行舉報(bào)等規(guī)定，為大氣污染治理提供了法律保障。  

二、我國(guó)大氣污染治理制度變遷的主要特點(diǎn)  

根據(jù)不同階段我國(guó)有關(guān)大氣污染治理的全國(guó)會(huì)議召開(kāi)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及制度頒布等方面的差異，可將我國(guó)大氣污染治理制度變遷的主要特點(diǎn)概括如下。  

(一)大氣污染治理制度數(shù)量不斷增多，呈現(xiàn)多元化、連續(xù)化趨勢(shì)，制度結(jié)構(gòu)逐漸完善，且制度規(guī)定的懲罰力度逐漸增大。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們對(duì)生活質(zhì)量需求的日益提高，政府逐漸加強(qiáng)了環(huán)保制度的制定。在數(shù)量上，大氣污染治理制度不斷增多，制度形式越來(lái)越多，呈多元化趨勢(shì)，上至憲法、綜合法、政府行政法規(guī)，下至通知、規(guī)定等，這些為大氣污染治理提供了越來(lái)越完善的制度保障。此外，制度制定具有連貫性，這一方面體現(xiàn)了制度的路徑依賴(lài)，另一方面也反映了政府對(duì)治理大氣污染的長(zhǎng)期規(guī)劃，有利于有效政策的貫徹實(shí)施。隨著制度的不斷發(fā)展，大氣污染的法律責(zé)任日益明確，懲罰力度也不斷提高，如《大氣污染防治法(2015)》取消最高罰款封頂限額，施行“按日計(jì)罰”。  

(二)大氣污染治理機(jī)構(gòu)的地位不斷提高，合作機(jī)構(gòu)日益增多，呈現(xiàn)多部門(mén)聯(lián)合治理的趨勢(shì)，地方政府和其他社會(huì)主體作用逐漸得到重視。隨著環(huán)境保護(hù)工作重要性的日益凸顯，環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的地位也得到相應(yīng)提高，這一方面能夠保證相應(yīng)的措施得到貫徹和落實(shí);同時(shí)逐步加強(qiáng)了與發(fā)改委、財(cái)政部等部門(mén)的合作，為環(huán)境保護(hù)提供了更多資金等資源的支持，有利于政策的貫徹落實(shí)。此外，隨著對(duì)大氣污染的認(rèn)識(shí)越來(lái)越科學(xué)，制度的制定越來(lái)越多地與農(nóng)業(yè)部、科技部、統(tǒng)計(jì)局等多部門(mén)的合作，并征求有關(guān)部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)、企事業(yè)單位和公眾等方面的意見(jiàn)等，尤其是逐漸重視組織專(zhuān)家審查和論證。此外，越來(lái)越多地發(fā)揮地方政府在大氣污染治理中的作用，規(guī)定對(duì)超總量和未完成達(dá)標(biāo)任務(wù)的地區(qū)實(shí)行區(qū)域限批，并約談主要負(fù)責(zé)人，為大氣污染的治理提供各方面的技術(shù)支持和保障。  

(三)大氣污染治理制度的管制對(duì)象以二氧化硫、懸浮顆粒物、氮氧化物等為主，多種污染融合治理的現(xiàn)象;同時(shí)對(duì)污染物的管制重點(diǎn)由濃度控制轉(zhuǎn)為總量控制。不同時(shí)期政府管制的主要大氣污染物是不同的。改革開(kāi)放后至2000年前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化一直占政府工作的核心地位，所以發(fā)展工業(yè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)成為必然趨勢(shì)，這就造成煤炭、發(fā)電行業(yè)的迅速發(fā)展，導(dǎo)致了二氧化硫、酸雨等的出現(xiàn)，因此這一階段政府主要治理二氧化硫等主要污染物;隨著時(shí)代的發(fā)展和科技的進(jìn)步，科學(xué)發(fā)現(xiàn)污染物是相互影響的，如一氧化碳、二氧化碳、二氧化硫、可懸浮顆粒物等相互作用會(huì)導(dǎo)致再污染，因此加強(qiáng)了對(duì)多種污染物的融合治理，《大氣污染防治法(2015)》規(guī)定對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制，并重點(diǎn)控制機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染和燃煤污染等污染源頭。此外，隨著技術(shù)的發(fā)展，對(duì)污染物的管制重點(diǎn)由濃度控制轉(zhuǎn)為總量控制，如《城市煙塵控制區(qū)管理辦法》是對(duì)煙塵濃度進(jìn)行控制，《二氧化硫總量分配指導(dǎo)意見(jiàn)》是對(duì)二氧化硫總量的規(guī)定，《大氣污染防治法(2015)》規(guī)定以大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這表明政府對(duì)污染管理要求有了質(zhì)的變化，重視從源頭上改善大氣質(zhì)量。  

(四)大氣污染治理制度的適用范圍由全國(guó)范圍為主轉(zhuǎn)為重點(diǎn)區(qū)域治理，重視區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控。建國(guó)初期，政府制定大氣污染治理制度是針對(duì)全國(guó)的。隨著政府逐漸認(rèn)識(shí)到資源的有限性和各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，因此在制定政策時(shí)開(kāi)始有針對(duì)性(一般是采取試點(diǎn)的形式)，對(duì)污染嚴(yán)重的城市采取重點(diǎn)治理，集中力量解決主要問(wèn)題，試點(diǎn)成功后再推廣到全國(guó)各地。這樣既保證政策的有效性，又能夠?qū)崿F(xiàn)資源的有效配置。此外，一個(gè)地區(qū)的大氣污染問(wèn)題與周邊地區(qū)有很大關(guān)系，因此跨地區(qū)聯(lián)合治理逐漸成為解決大氣污染問(wèn)題的有效措施。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和民眾意識(shí)的原因，目前區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控主要運(yùn)用在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域和直轄市、省會(huì)等城市。  

三、當(dāng)前大氣污染治理制度存在的問(wèn)題  

盡管我國(guó)大氣污染治理制度已有很大進(jìn)步，但仍存在較多問(wèn)題。  

(一)制度形式雖逐漸多元化，但法律法規(guī)等強(qiáng)約束力制度和技術(shù)政策等類(lèi)型的制度數(shù)量仍較少。在國(guó)外先進(jìn)國(guó)家，如美國(guó)關(guān)于空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定頒布了《空氣質(zhì)量法》，更多運(yùn)用法律甚至憲法的形式來(lái)保證實(shí)行，[3]而我國(guó)大氣污染治理制度目前雖然已逐漸形成一個(gè)體系，但關(guān)于治理大氣污染的政府條例仍占較大比例，如指導(dǎo)辦法、方案、通知等，而類(lèi)似于《大氣污染防治法》等成文法或憲法的制度形式較少，其約束力和強(qiáng)制力相較大大減弱。技術(shù)政策在我國(guó)政府條例這一層級(jí)的制度中，諸如《機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染防治技術(shù)政策》《燃煤二氧化硫排放污染防治技術(shù)政策》等制度形式數(shù)量較少。  

(二)大氣污染治理機(jī)構(gòu)地位不斷提高，且呈現(xiàn)多部門(mén)合作的趨勢(shì)，但仍局限于同級(jí)部門(mén)間合作，與縱向部門(mén)間和政府組織外的合作仍較少。正如全球治理委員會(huì)在《我們的全球之家》中將治理定義為“各種公共的或私人的個(gè)人或機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”，[4]所以多元主體的參與是治理各種社會(huì)問(wèn)題的趨勢(shì)。政府機(jī)構(gòu)是大氣污染治理的主體，且部門(mén)間的合作有利于合理分配資源，為大氣污染的治理提供財(cái)力、物力等方面的支持，更好地治理大氣污染。但我國(guó)大氣污染治理機(jī)構(gòu)與監(jiān)測(cè)監(jiān)督等機(jī)構(gòu)的合作較少，不利于大氣污染的預(yù)防和減緩，同時(shí)與全國(guó)人民代表大會(huì)及常委會(huì)等上級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)和下級(jí)相關(guān)部門(mén)的合作與互動(dòng)也較少，在縱向?qū)蛹?jí)沒(méi)有形成較完善的體系，地方機(jī)構(gòu)很少參與到制度制定過(guò)程中。制定大氣污染物合理的濃度和總量標(biāo)準(zhǔn)、持續(xù)監(jiān)測(cè)大氣中各污染物的數(shù)值、研究和使用大氣污染物減排技術(shù)等工作的實(shí)施，需要政府機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與專(zhuān)業(yè)技術(shù)企業(yè)的合作。但目前，大氣治理機(jī)構(gòu)不管是與科學(xué)研究院、高等院校等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的合作，還是與企業(yè)等主要大氣污染源的合作，或者是與國(guó)際政府或非政府組織的合作，都是處于初步階段，合作的力度和深度都有待加強(qiáng)。  

(三)重點(diǎn)管制對(duì)象較少，執(zhí)行力度仍需加強(qiáng)。美國(guó)對(duì)二氧化硫、總懸浮顆粒物、一氧化碳、二氧化氮、臭氧、鉛等六種污染物都進(jìn)行嚴(yán)格控制，[5]這六種污染物只要有一種不達(dá)標(biāo)的地區(qū)就被稱(chēng)為未達(dá)標(biāo)區(qū)，就強(qiáng)制該地區(qū)進(jìn)行治理。而我國(guó)目前所管制的污染物主要是化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物和顆粒懸浮物這幾種，其他污染物的管制標(biāo)準(zhǔn)很少或幾乎沒(méi)有，沒(méi)有考慮大氣污染物之間的相互影響，而且在已有的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上，雖然我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)逐漸接近或達(dá)到先進(jìn)國(guó)家的水平，如《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》已于2012年將PM2.5納入我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中，但執(zhí)行力仍有待加強(qiáng)。  

(四)區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控的措施目前主要在京津冀等部分地區(qū)實(shí)施，且在實(shí)施過(guò)程中，地方政府積極性未充分調(diào)動(dòng)。美國(guó)、歐盟等是較早實(shí)施區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施的國(guó)家和地區(qū)。在美國(guó)，除了聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署、州和地方之外，還設(shè)有專(zhuān)門(mén)的州際輸送委員會(huì);[6]且全國(guó)共設(shè)立了247個(gè)州內(nèi)控制區(qū)和263個(gè)州際控制區(qū)，其中州內(nèi)控制區(qū)由州管理，州際空氣質(zhì)量控制區(qū)的污染問(wèn)題由有關(guān)州政府聯(lián)合組建的州際空氣污染控制機(jī)關(guān)管理;[7]同樣，在歐盟實(shí)施區(qū)域保護(hù)管理協(xié)調(diào)機(jī)制和跨境污染防治合作機(jī)制，如《2008/50/EC指令》第25條第1、2款規(guī)定，相關(guān)成員國(guó)應(yīng)協(xié)力合作，適當(dāng)時(shí)可制定聯(lián)合行動(dòng)。這些措施給了地方很大的自主權(quán)。但我國(guó)的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施主要集中在京津冀、珠三角、長(zhǎng)三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而對(duì)西北等欠發(fā)達(dá)地區(qū)和空氣污染嚴(yán)重的工業(yè)城市目前還沒(méi)實(shí)施此措施，重點(diǎn)治理的地區(qū)數(shù)量相對(duì)我國(guó)遼闊的疆域而言較少;且在實(shí)施聯(lián)防聯(lián)控措施的重點(diǎn)區(qū)域，主要是中央政府進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，而地方政府的自主權(quán)相對(duì)較少，其積極性未充分調(diào)動(dòng)。  

四、未來(lái)大氣污染治理制度發(fā)展的建議  

制度具有路徑依賴(lài)性，但制度也是發(fā)展的。未來(lái)，我國(guó)大氣污染治理制度的發(fā)展應(yīng)注重在以下方面做出努力：  

(一)健全制度體系結(jié)構(gòu)，制定更高層級(jí)的法律法規(guī)，在操作層級(jí)方面，要較多運(yùn)用技術(shù)政策等形式，且保持制度的連貫性和聯(lián)動(dòng)性。正如奧斯特羅姆所說(shuō)，“憲法選擇規(guī)則通過(guò)決定誰(shuí)具有資格決定用于制定影響集體選擇規(guī)則的特殊規(guī)則影響操作活動(dòng)和結(jié)果”，[8]即憲法層次的制度對(duì)問(wèn)題的解決是根本性的。一方面，我國(guó)大氣污染治理制度在近60多年里得到很大發(fā)展，但是在憲法層級(jí)與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)仍有很大距離;另一方面，政府制定的具體細(xì)則和條例是直接影響行為主體的，見(jiàn)效最快，因此借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)可以制定更多技術(shù)政策，為大氣污染和治理主體提供更多技術(shù)上的支持和指導(dǎo)。空氣污染治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，因此在制定制度時(shí)需要保證制度的連貫性，將大氣污染治理分階段完成，將長(zhǎng)期目標(biāo)與短期目標(biāo)相結(jié)合。例如《兩控區(qū)酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計(jì)劃》與《國(guó)家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”規(guī)劃》、《空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)第一階段監(jiān)測(cè)實(shí)施方案》與《空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)第二階段監(jiān)測(cè)實(shí)施方案》的形式應(yīng)加以推廣。同時(shí)也需要促進(jìn)不同制度形式之間的配合，確保憲法、成文法律、政府條例等在不同程度上，以不同形式對(duì)大氣污染治理的目標(biāo)和措施分類(lèi)規(guī)定。  

(二)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)合作，既包括行政體制內(nèi)的縱向和橫向部門(mén)間的機(jī)構(gòu)合作，也包括與體制外的非政府組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，同時(shí)要發(fā)揮社會(huì)公眾在制度制定過(guò)程中的作用。目前，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)是大氣污染治理制度制定和實(shí)施的主體，而其他社會(huì)主體的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。大氣污染問(wèn)題是環(huán)境問(wèn)題，也是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是社會(huì)問(wèn)題，是一個(gè)涉及到多主體的復(fù)雜問(wèn)題，因此需要多主體共同參與到大氣污染的治理中。在政府行政體制內(nèi)，既需要同級(jí)部門(mén)間的合作，也需要上下級(jí)的互動(dòng)，形成左右互助、上下協(xié)力;同時(shí)，也要加強(qiáng)與專(zhuān)業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)間的合作，如研究院、高校、非政府組織、國(guó)際組織、企業(yè)等，積極鼓勵(lì)這些組織的發(fā)展，以充分發(fā)揮它們?cè)诖髿馕廴局卫矸矫娴膶?zhuān)業(yè)知識(shí)、技術(shù)、資金等的優(yōu)勢(shì)。在制度制定中，應(yīng)充分考慮社會(huì)公眾在制度制定和效果實(shí)現(xiàn)中的作用。要充分賦予公眾在大氣污染源監(jiān)督和執(zhí)法情況的監(jiān)督權(quán)，并提供便利渠道;同時(shí)也要加大宣傳公眾在大氣污染治理中的義務(wù)，倡導(dǎo)綠色出行。  

(三)科學(xué)制定重點(diǎn)污染物管制對(duì)象的種類(lèi)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，同時(shí)要加強(qiáng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行力度。應(yīng)根據(jù)目前的經(jīng)濟(jì)水平和科研能力，將更多的污染物種類(lèi)納入政府管制的重點(diǎn)范圍內(nèi)，以提高大氣污染治理的有效性和持久性。重點(diǎn)污染物管制對(duì)象與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有著密切關(guān)系，通過(guò)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)煤炭工業(yè)脫硫脫硝的工業(yè)改進(jìn)，進(jìn)行紡織、造船等高污染產(chǎn)業(yè)的設(shè)施更新和技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)其發(fā)展類(lèi)型的轉(zhuǎn)變，同時(shí)鼓勵(lì)電子、生物技術(shù)等低污染行業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)“無(wú)污染、低耗能”的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)模式。此外，已有的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)雖然借鑒了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，大大提高和完善了管制標(biāo)準(zhǔn)，但還需要進(jìn)一步加強(qiáng)各部門(mén)的執(zhí)行力度。  

(四)擴(kuò)大聯(lián)防聯(lián)控措施的實(shí)施區(qū)域，充分發(fā)揮地方政府積極性。大氣污染源是移動(dòng)的，且具有很強(qiáng)的外部性，這就需要相鄰地區(qū)的合作，實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控措施。目前我國(guó)主要在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)地區(qū)實(shí)施聯(lián)防聯(lián)控措施，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足的�？紤]到我國(guó)中央政府財(cái)力、資源等方面的有限性，一方面應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，擴(kuò)大聯(lián)防聯(lián)控措施的實(shí)施范圍;另一方面，給予地方充分的自主權(quán)，由各地政府聯(lián)合制定符合所在地區(qū)實(shí)際情況的措施，充分調(diào)動(dòng)地方積極性。

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