圖為江蘇省太湖流域排污許可證動態(tài)管理系統(tǒng)。  

圖為太湖流域（江蘇）控制單元分布圖。  

“十二五”期間，江蘇省環(huán)境保護科學(xué)研究院（以下簡稱環(huán)科院）承擔(dān)了國家水體污染控制與治理科技重大專項（以下簡稱水專項）“太湖流域（江蘇）控制單元水質(zhì)目標管理與水污染排放許可證實施”課題的研究工作。在這項工作的基礎(chǔ)上，江蘇省環(huán)保廳委托江蘇省環(huán)科院研究江蘇省排污許可證管理及初始排污權(quán)核定辦法，形成了《江蘇省排污許可證發(fā)放管理辦法（試行）》和《江蘇省主要污染物排污權(quán)核定試行辦法》。  

目前，課題組建設(shè)了太湖流域（江蘇）排污許可證動態(tài)管理平臺，并在示范區(qū)無錫市區(qū)、宜興市、武進區(qū)開展了排污許可證管理業(yè)務(wù)化運行。  

建立太湖流域水環(huán)境模型  

2015年4月，國務(wù)院出臺《水污染防治行動計劃》，其中第二十三條“全面推行排污許可”明確提出“依法核發(fā)排污許可證。2015年底前，完成國控重點污染源及排污權(quán)有償使用和交易試點地區(qū)污染源排污許可證的核發(fā)工作，其他污染源于2017年底前完成”。  

“十二五”期間，江蘇省環(huán)科院通過“太湖流域（江蘇）控制單元水質(zhì)目標管理與水污染排放許可證實施”課題的研究工作，研究并劃定了江蘇省太湖流域70個控制單元；建立太湖流域控制單元水質(zhì)相應(yīng)關(guān)系模型，并測算了70個控制單元的水環(huán)境容量和主要污染物最大允許排放量；構(gòu)建了基于控制單元的許可證分配技術(shù)體系，完成了江蘇太湖流域重點污染源排污許可量初始分配；建設(shè)了太湖流域（江蘇）排污許可證動態(tài)管理平臺。  

目前，示范區(qū)無錫市區(qū)、宜興市、武進區(qū)開展了排污許可證管理業(yè)務(wù)化運行。形成了以水生態(tài)功能分區(qū)為基礎(chǔ)、控制單元為核心、水環(huán)境容量為依據(jù)、污染控制技術(shù)為支撐的排污許可證管理體系。  

在研究過程中，課題對太湖流域的城鎮(zhèn)污水處理廠和重點行業(yè)化工、印染、鋼鐵、電鍍、食品、造紙企業(yè)的污水、廢水處理情況進行了調(diào)研。  

課題組于2013年10月10日~2013年10月12日和2014年3月17日~2014年3月19日、2014年3月24日~2014年3月26日及2014年4月28日~2014年4月30日分別在竺山灣小流域和吳江市盛澤鎮(zhèn)進行野外同步監(jiān)測。根據(jù)太湖流域221個水文站點（2011年太湖流域水文統(tǒng)計年鑒）、210個雨量站點數(shù)據(jù)（其中60個站點含逐日蒸發(fā)數(shù)據(jù)）和上述同步監(jiān)測數(shù)據(jù)，對太湖流域水環(huán)境數(shù)學(xué)模型的參數(shù)進行率定和驗證，確定模型參數(shù)。  

課題以控制單元入河量及水環(huán)境容量為基礎(chǔ)，利用已建立的水質(zhì)響應(yīng)關(guān)系模型，最終核算出各控制單元重點污染源最大允許排放量。關(guān)鍵技術(shù)在于較為準確地建立水質(zhì)響應(yīng)關(guān)系和污染物削減量如何分配至各污染源。  

課題研究成果多次開展論證，充分聽取各方意見。目前，成果已融入示范區(qū)無錫市區(qū)、宜興市和常州市武進區(qū)的排污許可證管理工作之中，為配合省環(huán)保廳落實《水污染防治行動計劃》要求，更好地實施排污許可證，課題也多次參與對接了國家流域考核、國家控制單元的劃分、江蘇省全要素全覆蓋考核斷面的布設(shè)、江蘇省“十三五”污染防治規(guī)劃編制等工作。  

劃分70個控制單元  

控制單元是對重要水質(zhì)控制斷面影響的主要污染負荷所在區(qū)域，即控制單元內(nèi)部單位污染負荷影響應(yīng)大于外部單位污染負荷影響的區(qū)域。  

在“十一五”劃分控制單元成果的基礎(chǔ)上，課題以控制斷面水質(zhì)達標為核心，考慮流域及水文情勢及兼顧區(qū)縣行政邊界，對原“十一五”劃分的38個控制單元進行了修改，最終將太湖流域（江蘇）控制單元數(shù)目確定為70個。  

在國家“十一五”水專項中，已對太湖流域進行了控制單元的劃分。課題在“十一五”劃分成果的基礎(chǔ)上，在劃分控制單元時進一步考慮水生態(tài)功能分區(qū)。  

同時，劃分控制單元以控制斷面水質(zhì)達標為核心原則。  

“十二五”期間，江蘇省環(huán)境監(jiān)測中心在各縣市重要交界斷面設(shè)置了65個重要考核斷面，監(jiān)測水量及COD、氨氮、總磷等污染物濃度，監(jiān)測體系的完善為水環(huán)境管理提供強有力的數(shù)據(jù)支撐，是控制單元修改的重要依據(jù)之一。保證飲用水水源地水質(zhì)達標是實現(xiàn)控制單元管理的重要目的之一。太湖一級保護區(qū)與重要水系的相交斷面水質(zhì)達標也是控制單元管理的重要考核因素。  

江蘇省太湖流域河流湖濱眾多，受潮汐影響，下游邊界多為雙向流且圩區(qū)分布范圍較廣，基于上述水文特性導(dǎo)致污染源對控制斷面水質(zhì)的影響復(fù)雜多變，因此進行控制單元劃分時還必須要考慮流域和主體水文情勢及圩區(qū)分布。  

分配重點污染源最大允許排放量  

在研究過程中，為確保排污許可證制度更好實施，課題核算了面向排污許可證實施的控制單元水環(huán)境容量。根據(jù)水環(huán)境容量計算方法，課題在90%水文保證率、2020年水功能區(qū)劃條件下，計算得到太湖流域（江蘇）各地市COD、氨氮、總磷、總氮水環(huán)境容量分別為23.75萬噸/年、2.1萬噸/年、0.4萬噸/年、5.4萬噸/年。  

同時，依據(jù)六大原則，課題對示范區(qū)（無錫市區(qū)、宜興市、武進區(qū)）重點污染源最大允許排放量進行分配。  

這六大原則分別是，各企業(yè)污染物排放總量滿足所在功能區(qū)及各區(qū)域水環(huán)境容量總量要求；以控制單元為最小排污許可管理單元，保證控制斷面水質(zhì)達標或使出控制單元邊界水系水質(zhì)達到水功能區(qū)劃標準；清潔生產(chǎn)審核原則；符合法律法規(guī)要求原則；排污許可企業(yè)污染物最大允許排放量需保證不大于已發(fā)排污許可量、環(huán)評批復(fù)量、現(xiàn)狀排放量等基于現(xiàn)狀的原則，并滿足行業(yè)污染物排放標準的達標排放量；對于接管企業(yè)，考慮接管標準及其所接入的污水處理廠的設(shè)計水量，并結(jié)合企業(yè)現(xiàn)狀污染物排放量確定最大允許排放量。  

課題集成太湖流域（江蘇）控制單元劃分、污染源核定、初始排污許可量分配等主要成果，結(jié)合江蘇省排污許可證發(fā)放和管理工作基礎(chǔ)，建立了太湖流域（江蘇）排污許可證動態(tài)管理系統(tǒng)，系統(tǒng)分為企業(yè)申請模塊和政府審批模塊。整個系統(tǒng)主要包括排污許可證的申領(lǐng)（新辦、換證、年審、銷證）、查詢、匯總統(tǒng)計等單元，可以滿足對排污許可證的日常管理需求。  

現(xiàn)狀  

實行排污許可證分類管理  

目前，為確保企業(yè)持證和定量排污，江蘇省太湖流域各市排污許可證實行層級審批、分類管理。  

排污許可證的發(fā)放范圍包括，行政區(qū)域內(nèi)直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水的企業(yè)事業(yè)單位及城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施運營單位、直接向環(huán)境排放餐飲廢水的單位、有大氣污染物總量控制任務(wù)的企事業(yè)單位。  

在排污許可證的審批管理上，江蘇省蘇州市、無錫市和常州市均實行市、轄市區(qū)（縣）二級管理，市環(huán)保局負責(zé)市重點污染源和直屬單位的發(fā)證，轄市區(qū)、縣環(huán)保局負責(zé)所屬污染源單位的發(fā)證。  

江陰市按照污染源對環(huán)境的貢獻大小，將排污許可證分為A、B、C三類。以常州為代表的太湖流域（江蘇）其他地市均將排污許可證分為A、B兩類，實行排污許可證分類管理。其中，A類為環(huán)統(tǒng)重點企業(yè)和涉重金屬企業(yè)，污染物排放濃度和總量都需要嚴格控制的企事業(yè)單位；B類為一般工業(yè)污染源、三產(chǎn)服務(wù)業(yè)等單位，主要控制污染物排放濃度。太湖流域（江蘇）各市通過分類發(fā)證，既抓住管理重點，又兼顧全面。  

同時，實行時限管理。針對排污單位的申領(lǐng)條件，許可證發(fā)放分正式和臨時兩種，對于新建企業(yè)，要求在試生產(chǎn)階段申請臨時排放許可證，在竣工驗收后要求申領(lǐng)正式排污許可證。正式證有效期不超過3年，臨時證有效期不超過1年。  

太湖流域各地市都根據(jù)國家“十二五”期間要求控制的主要污染物為依據(jù)，選擇排污許可證控制的污染因子。  

而對于許可排污量的確定，則主要依據(jù)企業(yè)的環(huán)評批復(fù)量。對于新建項目、已投產(chǎn)老項目，排污許可量由企業(yè)自主提出申請排污量，以不超過環(huán)評批復(fù)量為原則，由當?shù)丨h(huán)保部門進行核算。對于改、擴建項目，如果改、擴建后企業(yè)污染物排放總量影響變化不大的，目前暫時不予換證，維持原排污許可量；若改、擴建后污染物排放量變化較大，應(yīng)根據(jù)改、擴建后全廠批復(fù)總量重新核定排污許可量。污水處理廠排污許可量目前按環(huán)評量發(fā)放。  

問題  

缺乏上位法規(guī)范  

1．相關(guān)法律制度不完善，缺乏上位法規(guī)范。  

目前國內(nèi)排污許可證制度缺乏專門的法律依據(jù)。由于缺乏上位法，在實際操作中，太湖流域地方環(huán)保局在管理過程中無法明確環(huán)境管理部門和企業(yè)的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)及違規(guī)后環(huán)境管理部門對企業(yè)的處罰權(quán)力和權(quán)限。  

2．發(fā)放范圍和種類仍有缺失。  

某些對環(huán)境存在一定影響的企業(yè)如“小三產(chǎn)”等未納入排污許可證管理范圍，總體看排污許可證的發(fā)放范圍仍有缺失。排污許可證制度僅對部分主要污染源進行管轄，使其作用受到局限。  

3．基層環(huán)保力量不足。  

由于基層環(huán)保力量不足，在排污許可證發(fā)放之后，環(huán)保部門對本地區(qū)的污染源監(jiān)管無法做到全面監(jiān)管。在排污許可證年審時，由于在線監(jiān)測往往不能全覆蓋，企業(yè)排污量的核算缺少必要依據(jù)，難以定量。  

建議  

實施統(tǒng)一管理  

1．確立并強化排污許可證制度的法律地位。  

建議國家應(yīng)盡快將排污許可證制度納入法律中，使排污許可證用法律程序固定下來。  

2．實施排污許可證統(tǒng)一管理。  

將排污許可證管理制度與環(huán)評審批、“三同時”驗收、總量減排、限期治理等環(huán)境管理制度有機銜接。  

3．嚴格審查,加大執(zhí)行力度。  

實行年審制，通過年審，對發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋排污單位令其限期整改，對超過總量排污的單位限期治理。  

4．建立有效的政府監(jiān)督管理機制。  

對排污許可采取定期檢查、實時監(jiān)督及排污企業(yè)定期填報特定報表的方式進行監(jiān)管。  

5．建立政府實施許可證制度的行政責(zé)任追究制  

應(yīng)建立執(zhí)法責(zé)任追究制，對后續(xù)監(jiān)管不到位的情況要實行行政責(zé)任追究。  

相關(guān)鏈接  

以容量總量控制為核心的排污許可證動態(tài)管理系統(tǒng)構(gòu)建技術(shù)是這一課題研究的關(guān)鍵技術(shù)。這一技術(shù)集成了GIS（地理信息系統(tǒng)）技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、流程引擎及設(shè)計器技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，綜合運用軟件技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和GIS技術(shù)。  

排污許可證動態(tài)管理系統(tǒng)構(gòu)建技術(shù)對各控制單元地圖區(qū)域進行劃分并信息化儲存，提供動態(tài)仿真演示功能，提供多種推演、分析功能；能根據(jù)控制單元的承載容量實時監(jiān)控、反控及動態(tài)仿真演示；對省級行政單位進行宏觀調(diào)控起到幫助，降低決策風(fēng)險；對地方行政單位起到指導(dǎo)協(xié)助，完善排污許可證管理工作；將控制單元的承載容量與試點地區(qū)發(fā)放的排污許可證許可容量進行匯總對比。  

動態(tài)管理系統(tǒng)  

構(gòu)建技術(shù)  

排污許可證實施情況  

2008年1月  

江蘇省環(huán)保廳、省財政廳、省物價局等部門聯(lián)合決定，在經(jīng)濟較為發(fā)達的太湖流域試行水污染物排放指標有償使用和交易試點工作。  

2008年9月  

江陰市被選為江蘇省內(nèi)進行排污權(quán)有償使用和排污權(quán)交易試點。  

江陰市環(huán)保部門推行廢水排放IC卡收費管理制度，充分利用科技手段加強監(jiān)管。  

當企業(yè)獲得排污許可證后，環(huán)保部門根據(jù)廢水排放許可量發(fā)給企業(yè)相應(yīng)的排污權(quán)IC卡，只有刷卡后，廢水排口閥門才能打開，一旦排放量接近超標線，“電子閥門”就會向企業(yè)和環(huán)保部門發(fā)出警報，提醒企業(yè)減少污染物排放，以此來保證企業(yè)排放量不超許可量。  

排污許可證實施效果  

1提升了環(huán)境管理水平。  

2推動了排污權(quán)有償使用工作。  

3推動了污染物總量減排。  

4提升了企業(yè)環(huán)境意識。  

本版稿件和圖片均由江蘇省環(huán)境科學(xué)研究院提供