新環(huán)保法第十四條明確規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見。”這一條雖然沒有出現(xiàn)“政策環(huán)評”字樣，卻為政策環(huán)評的開展打開了缺口。如何根據(jù)我國國情構(gòu)建適宜的政策環(huán)評框架體系，就成為我國下一階段推進(jìn)政策環(huán)評急需解決的重大問題。其中，國外的相關(guān)實踐和經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。  

國外政策環(huán)評有哪些特點？  

從目前來看，國外的政策環(huán)評大體有3種類型：以政策為對象的評價，以完善制度為目標(biāo)的評價，作為政策分析有機(jī)要素的評價。  

盡管不同國家的政策環(huán)評模式存在較大差異，但具有4個共同特點：  

一是評價對象以政府決策為主。將政策環(huán)評正式納入決策程序的國家和地區(qū)，其評價對象幾乎全部是政府部門的決策，鮮有立法和司法部門的決策。例如，美國《國家環(huán)境政策法》非常明確地限定了這一法案的作用對象為聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)。加拿大《關(guān)于對政策、規(guī)劃和計劃提案開展環(huán)境評價的內(nèi)閣指令》指出，只有提交部長或內(nèi)閣批準(zhǔn)的政策才需要開展環(huán)境評價。荷蘭《環(huán)境影響評價條例》要求只有由部長送交荷蘭議會二院審議的政策文件才需要開展環(huán)境評價。其《1995年關(guān)于實施環(huán)境測試的內(nèi)閣命令》提出的“E-test”雖然延伸到了法規(guī)層面，但評價對象仍然是政府部門的決策。其他國家如英國、南非、丹麥等的情況也大體類似，且政策環(huán)評要求也大多出自政府規(guī)定。  

二是評價過程重視多方案比選。對建議方案和替代方案開展同等深度評價，是決策的核心要義，也是國際上政策環(huán)評的主體內(nèi)容。除了荷蘭的“E-test”外，歐盟、美國、加拿大等均在相關(guān)法律中對此提出了明確要求。根據(jù)政策特點及其環(huán)境效應(yīng)，一般通過定性、定量、貨幣化等多種方式進(jìn)行方案比選，最后將結(jié)果提交決策者參考，而評價者并不提出傾向性建議。例如：在美國《Tonto國家森林公園旅游管理》環(huán)境評價中，圍繞旅游線路劃定、游客和機(jī)動車可以進(jìn)入的區(qū)域，以及是否允許野營、越野、打獵、采集等活動，在廣泛聽取公眾和相關(guān)機(jī)構(gòu)意見的基礎(chǔ)上，共形成了4個方案。在剔除明顯不可行方案后，最終3個方案進(jìn)入比選階段。在環(huán)境影響報告中，則對3個備選方案和無行動方案共4個方案進(jìn)行了同等深度的評價。  

三是將成本—收益分析作為重要工具。方案比選的最佳方法是計算各擬議方案的成本和收益，然后選取凈收益最大者，這也是完全理性決策模式的基本程序。從那些將環(huán)境影響與社會、經(jīng)濟(jì)影響置于同一平臺考量的政策環(huán)評實踐來看，幾乎無一例外地把成本—收益分析作為核心評價工具。例如，美國環(huán)保局管制影響分析的主要做法就是通過成本—收益分析來判斷擬議規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)劣。在2012年的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修訂中，共提出了4套PM2.5年均濃度備選值，分別計算了采用相應(yīng)指標(biāo)值到2020年可能增加的成本和收益（基于人體健康損害、能見度影響、物資損失、生態(tài)影響、氣候變化等多方面考慮）。歐盟2009年修訂的《影響評價導(dǎo)則》要求對歐盟委員會的擬議政策開展社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響綜合評價；在推薦的3種多方案比選方法中，成本—收益分析列在首位。  

四是將公眾參與作為重要目標(biāo)。從國外的政策環(huán)評試點項目來看，一般都把公眾參與作為重要評價目標(biāo)，除了在實踐中盡量為公眾參與提供機(jī)會外，在內(nèi)容上也會優(yōu)先考慮公眾訴求。其目的和作用主要有以下幾點：一是保證決策民主化，為公眾參與決策提供機(jī)會；二是促進(jìn)信息公開，使公眾理解決策過程；三是搭建利益磋商平臺，推動利益相關(guān)者達(dá)成妥協(xié)；四是建立長期對話機(jī)制，為公眾監(jiān)督整個政策過程創(chuàng)造條件；五是促進(jìn)環(huán)境問題主流化，培育強(qiáng)大的環(huán)境保護(hù)支持群體。不僅最終進(jìn)入比選階段的政策方案可以由公眾決定，而且評價范圍、評價重點甚至評價方法也會充分考慮利益相關(guān)者的關(guān)切。此外，強(qiáng)調(diào)傾聽弱勢群體的聲音，也是國外政策環(huán)評的一個特點，一般都會在程序和內(nèi)容上有所體現(xiàn)。  

國外政策環(huán)評有哪些啟示？  

根據(jù)國外實踐，我國開展政策環(huán)評應(yīng)重點加強(qiáng)以下工作：  

應(yīng)將政府部門的具體決策作為重點評價對象。我國的正式?jīng)Q策主要有戰(zhàn)略、法規(guī)、規(guī)劃和規(guī)范性文件。其中，戰(zhàn)略是事關(guān)發(fā)展方向和長遠(yuǎn)目標(biāo)的重大決策，一般只由黨中央和國務(wù)院制定；法規(guī)是依靠國家強(qiáng)制力實施的社會活動準(zhǔn)則；規(guī)劃是政府部門為實現(xiàn)特定目標(biāo)制定的行動方案；規(guī)范性文件是法律范疇以外具有約束力的具體管理規(guī)定。由于國家戰(zhàn)略政治性較強(qiáng)，法規(guī)主要是程序性規(guī)定，因而現(xiàn)階段均不宜作為政策環(huán)評的對象。根據(jù)國際經(jīng)驗，我國應(yīng)主要評價政府部門制定的規(guī)范性文件和相關(guān)規(guī)劃。對于規(guī)范性文件，由于制定主體、程序、權(quán)限、審查機(jī)制等缺乏統(tǒng)一范式，且與社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切，應(yīng)列為當(dāng)前政策環(huán)評的優(yōu)先對象。對于規(guī)劃，則應(yīng)重點評價那些具有政策屬性，而環(huán)評法還未覆蓋的綜合性、指導(dǎo)性規(guī)劃。  

應(yīng)將完善決策機(jī)制作為推進(jìn)政策環(huán)評的先導(dǎo)。作為一項決策輔助制度，政策環(huán)評的有效性首先取決于政策過程是否公開、透明、規(guī)范。因此，完善決策機(jī)制是推進(jìn)政策環(huán)評的先決條件。黨的十八屆四中全會已經(jīng)明確提出：“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。”為了使政策環(huán)評能夠更好地參與決策過程，決策機(jī)制應(yīng)重點加強(qiáng)以下幾個方面的建設(shè)：一是在決策程序中增加并突出多方案比選內(nèi)容，為從環(huán)境保護(hù)角度對不同方案進(jìn)行比選提供條件；二是實現(xiàn)決策全過程公開，便于信息獲取和公眾參與；三是盡量委托專門的政策研究部門（第三方）來制定政策，為政策環(huán)評客觀參與政策過程提供機(jī)制保障。  

應(yīng)將環(huán)境問題主流化作為政策環(huán)評的重要目標(biāo)。從西方的政策環(huán)評實踐來看，均把環(huán)境問題主流化作為重要目標(biāo)。具體而言，通過政策環(huán)評過程中廣泛的公眾參與，使其充分認(rèn)識與政策相關(guān)的環(huán)境問題的重要性，形成強(qiáng)大的環(huán)境保護(hù)輿論力量和支持群體，并自覺參與到環(huán)保工作中來。對于我國而言，應(yīng)重點加強(qiáng)以下工作：一是將政策環(huán)評作為向公眾解釋政策合法性、正當(dāng)性、合理性的重要途徑，并籍此爭取公眾的理解和支持，形成環(huán)保統(tǒng)一戰(zhàn)線；二是識別現(xiàn)有決策機(jī)制中容易導(dǎo)致重大環(huán)境問題的機(jī)制缺陷，使政策制定部門能夠完善政策依存的制度體系；三是通過政策環(huán)評加強(qiáng)政策制定部門和政策執(zhí)行部門的能力建設(shè)，使其能夠自上而下地主動防治環(huán)境問題。  

應(yīng)將理念宣傳和能力建設(shè)作為當(dāng)前的重點工作。政策環(huán)評在我國尚屬新生事物，無論是理論方法還是案例研究都嚴(yán)重不足，這對下一階段深化政策環(huán)評、參與國家宏觀決策極為不利。為此，應(yīng)盡快加強(qiáng)示范性、探索性研究，為進(jìn)一步推進(jìn)政策環(huán)評奠定基礎(chǔ)。對此，可重點加強(qiáng)以下工作：一是加大宣傳力度，使公眾和決策部門認(rèn)識政策環(huán)評。具體可通過加大媒體宣傳力度、舉辦有影響力的政策環(huán)評研討會和開展跨部門培訓(xùn)等來實現(xiàn)。二是設(shè)立相關(guān)課題，加強(qiáng)理論方法和示范案例研究。不僅要總結(jié)國際上政策環(huán)評的成功經(jīng)驗，更要探索適合我國國情的政策環(huán)評模式。三是環(huán)保部門增強(qiáng)參與國家宏觀決策的主動性，使決策部門認(rèn)識到政策環(huán)評對于科學(xué)決策是一種幫助而不是制約。  

作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心  

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國外政策環(huán)評有哪些種類？  

一，以政策為對象的評價。針對擬議政策開展環(huán)境評價，是戰(zhàn)略環(huán)評在政策層面的應(yīng)用，也是我們最為熟知的政策環(huán)評。例如，美國1969年制定的《國家環(huán)境政策法》要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)所有可能產(chǎn)生重要環(huán)境影響的法規(guī)和重大行動建議，均需在正式?jīng)Q策前開展環(huán)境影響評價。1999年加拿大內(nèi)閣頒布的《關(guān)于對政策、規(guī)劃和計劃提案開展環(huán)境評價的內(nèi)閣指令》中，要求所有可能導(dǎo)致重大環(huán)境影響和需要提交部長或內(nèi)閣審批的政策、規(guī)劃、計劃，均需開展環(huán)境影響評價。  

二，以完善制度為目標(biāo)的評價。世界銀行最近將政策環(huán)評定義為：“將環(huán)境、社會和氣候變化考量納入部門改革的分析性和參與性手段”，在實踐中強(qiáng)調(diào)政策環(huán)評的過程屬性，重視利益相關(guān)者之間對話機(jī)制的建立，并把有利于環(huán)境保護(hù)的制度體系建設(shè)作為重要內(nèi)容。2005年世界銀行在發(fā)展中國家共資助了6個政策環(huán)評試點項目，涵蓋林業(yè)、礦業(yè)開發(fā)、城市規(guī)劃等多個領(lǐng)域，評價對象既有法規(guī)和規(guī)劃，也有部門改革行為本身。其中，《達(dá)卡大都市區(qū)發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評價》和《湖北省公路網(wǎng)規(guī)劃（2002~2020）戰(zhàn)略環(huán)境評價》屬于規(guī)劃環(huán)評層次，但由于核心議題是制度完善和管理改進(jìn)，因而世界銀行均將其歸入了政策環(huán)評范疇。  

三，作為政策分析有機(jī)要素的評價。一些國家和地區(qū)在決策程序中明確要求將社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境置于同一平臺進(jìn)行綜合考量，盡管起到了政策環(huán)評的作用，但在本質(zhì)上屬于政策分析的有機(jī)組成部分。例如，2009年歐盟修訂的《影響評價導(dǎo)則》要求對歐盟委員會的擬議政策開展社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響綜合評價，供制定政策的專員參考。這一機(jī)制應(yīng)屬于政策分析范疇，但在客觀上卻發(fā)揮了政策環(huán)評的作用。美國環(huán)保局在空氣質(zhì)量管理領(lǐng)域，要求對擬議規(guī)則、導(dǎo)則、標(biāo)準(zhǔn)等開展管制影響分析，其核心手段是成本—收益分析，最終通過凈收益的大小來比較備選方案的優(yōu)劣，在模式上也更接近政策分析。

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