剛剛實(shí)施的新《環(huán)保法》突出了信息公開(kāi)和公眾參與作為管理手段的重要地位。對(duì)于與公眾健康密切相關(guān)的企業(yè)污染物排放信息，新《環(huán)保法》第五十五條規(guī)定“重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)向社會(huì)公開(kāi)其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況，接受社會(huì)監(jiān)督”。企業(yè)公開(kāi)污染物排放信息的要求首次在環(huán)境保護(hù)基本法中得以體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)了企業(yè)責(zé)任，對(duì)于不能滿足上述要求所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，也已經(jīng)在新《環(huán)保法》中配套制定。  

我國(guó)污染物信息公開(kāi)立法現(xiàn)狀及實(shí)施情況  

自新《環(huán)保法》通過(guò)修訂后，為幫助企業(yè)執(zhí)行到位，方便公眾行使獲取信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，各級(jí)環(huán)保部門正在緊鑼密鼓地制定具體法規(guī)、辦法。近期，環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)發(fā)布了《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》，對(duì)企業(yè)在實(shí)施環(huán)境信息公開(kāi)的主體和內(nèi)容、方法和程序、監(jiān)督和管理進(jìn)行了細(xì)化。此前，環(huán)境保護(hù)部已于2013年印發(fā)并實(shí)行《國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測(cè)與信息公開(kāi)辦法》，要求重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)開(kāi)展自行監(jiān)測(cè)，并及時(shí)公開(kāi)監(jiān)測(cè)結(jié)果。社會(huì)反映強(qiáng)烈，被網(wǎng)民稱為“中國(guó)歷史上首個(gè)污染物信息公開(kāi)管理辦法”。辦法通過(guò)近一年的試運(yùn)行，且由于與地方環(huán)保部門總量減排考核掛鉤，推進(jìn)很快，極大地促進(jìn)了地方環(huán)境信息平臺(tái)建設(shè)以及企業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)信息公開(kāi)制度的建立。截至目前，全國(guó)各地區(qū)除西藏自治區(qū)外，均已經(jīng)建立了污染物監(jiān)測(cè)信息發(fā)布平臺(tái)，對(duì)所屬轄區(qū)的國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)進(jìn)行監(jiān)測(cè)信息發(fā)布，為新《環(huán)保法》相關(guān)條款的實(shí)施奠定了良好的基礎(chǔ)。  

分析過(guò)去已經(jīng)實(shí)施的辦法，會(huì)發(fā)現(xiàn)此前的信息公開(kāi)存在3個(gè)問(wèn)題：一是強(qiáng)調(diào)公開(kāi)為目的，缺乏幫助公眾使用污染物信息環(huán)節(jié)的設(shè)計(jì)；二是立法多以約束性的條款為主，強(qiáng)調(diào)企業(yè)必須實(shí)施公開(kāi)，對(duì)于企業(yè)實(shí)施信息公開(kāi)缺少引導(dǎo)；三是頂層設(shè)計(jì)不夠，目前企業(yè)的信息公開(kāi)環(huán)節(jié)普遍存在信息平臺(tái)分散、信息格式不一致、信息形式單一、缺乏統(tǒng)計(jì)功能等問(wèn)題。  

歐盟經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)污染物信息公開(kāi)立法的啟示  

為此，結(jié)合歐盟污染物信息公開(kāi)立法成功案例《污染物排放和轉(zhuǎn)移登記管理議定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱“PRTR議定書(shū)”），及歐盟作為議定書(shū)締約方之一，具體執(zhí)行的《歐盟污染物排放和轉(zhuǎn)移登記辦法》（以下簡(jiǎn)稱“E-PRTR辦法”）的啟示，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)污染物信息公開(kāi)立法提出以下建議。  

首先，圍繞服務(wù)公眾的目標(biāo)，細(xì)化立法原則和實(shí)施途徑。  

中國(guó)還處在信息公開(kāi)立法初期階段，如何最大化發(fā)揮信息的作用還處在摸索階段。根據(jù)PRTR議定書(shū)規(guī)定，“最大化的服務(wù)公眾、改善環(huán)境”是指導(dǎo)信息公開(kāi)立法的首要原則。E-PRTR辦法在明確“獲取環(huán)境信息、參與決策和訴諸法律的權(quán)益”的立法目的上，細(xì)化實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的實(shí)施途徑。例如，明確要求建立一個(gè)統(tǒng)一發(fā)布?xì)W盟PRTR信息的平臺(tái)、一個(gè)統(tǒng)一兼容的信息收集和傳輸系統(tǒng)、辦法各利益相關(guān)方進(jìn)行合作、立法機(jī)構(gòu)提供信息技術(shù)幫助、給予公眾獲取信息和參與決策的法律保障，這些全部都體現(xiàn)在E-PRTR辦法正式條款前的原則部分。正是在這些具體原則指導(dǎo)下，歐盟委員會(huì)系統(tǒng)考慮并設(shè)計(jì)歐盟污染物排放和轉(zhuǎn)移登記管理立法工作，這些具體原則對(duì)于公眾最終獲得PRTR信息并參與環(huán)境政策制定起到了決定性作用。  

因此，我國(guó)應(yīng)在立法環(huán)節(jié)中，充分調(diào)研公眾對(duì)于污染物信息內(nèi)容及形式的需求、公眾獲取信息方式、公眾獲取信息的法律保障、公眾獲得信息后如何進(jìn)行反饋，本著公眾獲得信息、使用信息、反饋信息和受益于信息的工作理念來(lái)進(jìn)行立法研究。  

其次，加強(qiáng)部門及區(qū)域合作，建立全國(guó)范圍的信息公布平臺(tái)。  

污染物的擴(kuò)散性導(dǎo)致了區(qū)域合作、共同防治的必要性。PRTR議定書(shū)面向全球開(kāi)放，所有的國(guó)家均可參與。在這一議定書(shū)中，一些具體的合作建議已經(jīng)被提出，例如相鄰地區(qū)的信息共享、發(fā)達(dá)國(guó)家和不發(fā)達(dá)國(guó)家之間的技術(shù)支持與轉(zhuǎn)讓。這些具體規(guī)定的提出為提升經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)境管理能力、計(jì)算區(qū)域的污染物排放量奠定了良好的基礎(chǔ)。例如德國(guó)設(shè)計(jì)了專用于PRTR的工作軟件，并將軟件的使用權(quán)和接口在歐洲互操作性平臺(tái)上發(fā)布，沒(méi)有任何軟件版權(quán)費(fèi)用，并歡迎有此需求的國(guó)家和組織使用，共同促進(jìn)系統(tǒng)的不斷完善。歐盟統(tǒng)一發(fā)布27個(gè)成員國(guó)的PRTR信息，為保證數(shù)據(jù)的一致性和可比性、準(zhǔn)確性，歐盟委員會(huì)研發(fā)了數(shù)據(jù)傳輸和質(zhì)控系統(tǒng)，能夠?qū)徍�、發(fā)布、統(tǒng)計(jì)、下載各種數(shù)據(jù)及信息。  

我國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，污染物排放量在世界上舉足輕重。因此，建立全國(guó)范圍的污染物信息發(fā)布平臺(tái)將是向世人展示中國(guó)改善環(huán)境決心的重大舉措。其中首要問(wèn)題則是如何加強(qiáng)各省市、各部委間的協(xié)調(diào)合作。因此，效仿PRTR議定書(shū)，簽署各部門之間關(guān)于污染物信息共享、協(xié)調(diào)合作的議定書(shū)，將成為重要基礎(chǔ)工作。  

第三，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提升法律實(shí)施的可行性。  

經(jīng)研究，E-PRTR辦法具有以下可行性特點(diǎn)：一是明確信息形式多樣。根據(jù)議定書(shū)規(guī)定，可以在各締約方PRTR平臺(tái)找到多種污染相關(guān)信息，而不僅限于污染物排放或轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)。例如在E-PRTR網(wǎng)站，還可以找到一個(gè)內(nèi)容豐富的電子圖書(shū)館，包括污染防治領(lǐng)域的名詞解釋、PRTR涉及行業(yè)的典型污染物排放清單以及污染物特性，正是這些輔助資料幫助公眾建立了污染物數(shù)據(jù)和健康風(fēng)險(xiǎn)防范之間的橋梁。  

二是明確電子信息技術(shù)服務(wù)要求。PRTR議定書(shū)的條款對(duì)使用電子技術(shù)服務(wù)信息公開(kāi)提出了具體要求。例如，議定書(shū)第五條第一款規(guī)定，“數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)該可以按照以下要素進(jìn)行搜索，例如企業(yè)名稱、行業(yè)、污染物種類、排放或轉(zhuǎn)移區(qū)域”。議定書(shū)還有相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫(kù)升級(jí)完善的服務(wù)要求。第五條第三款規(guī)定，“電子平臺(tái)（數(shù)據(jù)庫(kù)）的設(shè)計(jì)需要考慮到將來(lái)的發(fā)展，并且需要具備儲(chǔ)存近10年數(shù)據(jù)的能力”。  

三是信息反饋環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)。E-PRTR辦法通過(guò)留下電子郵箱的設(shè)計(jì)，將公眾的意見(jiàn)進(jìn)行了反饋，完成了信息流閉環(huán)的統(tǒng)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了信息作為社會(huì)管理潤(rùn)滑劑的作用。例如在德國(guó)接到郵箱舉報(bào)個(gè)別企業(yè)信息缺失后，會(huì)立即核實(shí)，并要求注冊(cè)。如果不執(zhí)行，將進(jìn)行罰款。同時(shí)，電子郵箱還承擔(dān)著接受公眾對(duì)相關(guān)辦法提出建設(shè)性意見(jiàn)的作用，對(duì)持續(xù)增強(qiáng)辦法的實(shí)用性發(fā)揮著重要作用。  

四是要求制定翔實(shí)的辦法實(shí)施指南。PRTR議定書(shū)規(guī)定，“每個(gè)議定書(shū)締約方應(yīng)該增強(qiáng)公眾關(guān)于污染物排放和轉(zhuǎn)移的意識(shí)，提供輔助和指導(dǎo)工具，幫助完成注冊(cè)并幫助公眾獲得信息”。E-PRTR辦法第十四條第二款規(guī)定“在不遲于第一報(bào)告年開(kāi)始前4個(gè)月，委員會(huì)應(yīng)該盡快編制實(shí)施指南來(lái)支持辦法的實(shí)施”。歐盟委員會(huì)在2006年5月31日編制并出版了一個(gè)非常翔實(shí)、總計(jì)139頁(yè)的實(shí)施指南。這個(gè)實(shí)施指南按照信息公開(kāi)的參與方企業(yè)、地方主管部門、歐盟委員會(huì)的職責(zé)編寫，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目數(shù)據(jù)質(zhì)量保障體系進(jìn)行了詳細(xì)的闡述并提出要求，為保障辦法順利實(shí)施發(fā)揮著巨大作用。  

五是信息獲取中的法律救助。根據(jù)PRTR議定書(shū)第十四條規(guī)定，“在各締約國(guó)的法律中，應(yīng)該保障如果公眾按照依法索取信息的需求被拒絕或者忽視，無(wú)論是全部或者是部分需求，有權(quán)在進(jìn)入司法程序前進(jìn)行行政復(fù)議”；E-PRTR辦法第十三條明確，可以通過(guò)其他相關(guān)機(jī)構(gòu)或獨(dú)立機(jī)構(gòu)督促責(zé)任部門履行職責(zé)，并且所有這些行為及程序均應(yīng)是免費(fèi)的或者合理收費(fèi)。因此，根據(jù)這些條款，當(dāng)公眾遇到信息索取受阻時(shí)，將會(huì)在法律上得到有效救助。  

可見(jiàn)，在歐盟的污染物信息公開(kāi)法律中，政府管理部門充當(dāng)了合作者和監(jiān)督者的雙重角色。信息公開(kāi)不僅僅是企業(yè)一方的責(zé)任，立法環(huán)節(jié)的頂層設(shè)計(jì)完善與否，與保證公眾便捷地獲取信息和使用信息密切相關(guān)。  

鑒于此，建議我國(guó)在污染物信息公開(kāi)立法環(huán)節(jié)需要注重以下幾點(diǎn)：明確電子信息技術(shù)的服務(wù)要求；提供包括污染物數(shù)據(jù)、行業(yè)排放特點(diǎn)、污染物特性在內(nèi)的多種形式污染物信息；提供輔助法規(guī)、辦法實(shí)施的具體操作指南；建立信息質(zhì)量保障系統(tǒng)；考慮信息流閉環(huán)及流動(dòng)中各利益相關(guān)方的需求，例如保密、法律救助等。  

毫無(wú)疑問(wèn)，如果這些措施能夠在立法環(huán)節(jié)被系統(tǒng)考慮，我國(guó)的污染物信息公開(kāi)辦法將在環(huán)境保護(hù)管理工作中發(fā)揮重大作用。

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