我國早在1987年就制定了《大氣污染防治法》，1995年、2000年分別對這部法律作了修訂。1987年的法律條文為41條，經(jīng)過兩次修訂，2000年時增至66條。《大氣污染防治法》距上次修訂已有14年。2014年12月26日，十二屆全國人大常委會第十二次會議舉行分組會，對《大氣污染防治法修訂草案》進行審議。

2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了新環(huán)保法，這次修改明確了新世紀(jì)環(huán)境保護工作的指導(dǎo)思想，加強政府責(zé)任和責(zé)任監(jiān)督，銜接和規(guī)范相關(guān)法律制度，以推進環(huán)境保護法及其相關(guān)法律的實施。新法已于2015年1月1日起開始施行。

十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，為法治中國的建設(shè)繪就了新的藍(lán)圖。這是中國法治發(fā)展歷程中具有里程碑意義的事件，必將推動中國法治跨越到更高的水平和層次。從這可以看出，《大氣污染防治法》和新《環(huán)境保護法》可以說是依法治國的重要體現(xiàn)。

此次《大氣污染防治法修訂草案》有哪些亮點值得關(guān)注?《大氣污染防治法》是否應(yīng)該更名為《清潔空氣法》?當(dāng)前聯(lián)防聯(lián)治之難，難在哪里?遏制空氣污染，不管是《大氣污染防治法》還是新《環(huán)境保護法》都只是從法律的角度來說，要想從根本上達到治理，應(yīng)如何應(yīng)對?《大氣污染防治法》與新《環(huán)境保護法》將如何共同發(fā)力來治理大氣污染?針對這些問題，本期圓桌論壇邀請到了國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長、研究員常紀(jì)文、國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所資源政策研究室副主任、副研究員張亮、中共中央黨校報刊社編輯、法學(xué)博士、英國倫敦大學(xué)訪問學(xué)者石偉、全國低碳經(jīng)濟媒體聯(lián)盟常務(wù)副理事長程鈺雄對這些問題進行解讀。

4個亮點值得關(guān)注

中國經(jīng)濟時報：我國早在1987年就制定了《大氣污染防治法》，1995年、2000年分別對這部法律作了修訂。1987年的法律條文為41條，經(jīng)過兩次修訂，2000年時增至66條�！洞髿馕廴痉乐畏ā肪嗌洗涡抻喴延�14年。2014年12月26日，十二屆全國人大常委會第十二次會議舉行分組會，對《大氣污染防治法修訂草案》進行審議�！洞髿馕廴痉乐畏ㄐ抻啿莅浮酚心男┝咙c值得我們關(guān)注?

常紀(jì)文：我認(rèn)為《大氣污染防治法修訂草案》有以下4個亮點值得關(guān)注：

第一，《大氣污染防治法修訂草案》與2015年1月1日實施的新《環(huán)境保護法》相輔相成，共同應(yīng)對大氣污染。

第二，《大氣污染防治法修訂草案》提高了處罰的標(biāo)準(zhǔn)�！洞髿馕廴痉乐畏ㄐ抻啿莅浮啡∠�2000年修訂版中對造成大氣污染“最高不超過50萬元”的封頂。

《大氣污染防治法修訂草案》規(guī)定：造成大氣污染事故的,對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處上一年度從本企業(yè)事業(yè)單位取得收入50%以下的罰款。對造成一般或者較大大氣污染事故的,按照污染事故造成直接損失的1倍以上3倍以下計算罰款;對造成重大或者特大大氣污染事故的,按造成直接損失的3倍以上5倍以下計罰。

另外，對受到罰款處罰后仍拒不改正的，將實行按日計罰的原則。在《大氣污染防治法修訂草案》中，被納入“按日計罰”的行為包括：超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)排放大氣污染物，或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標(biāo)排放的;未依法取得排污許可證或者未按照排污許可證的規(guī)定排放的;通過逃避監(jiān)管的方式向大氣排放污染物的;建筑施工過程中未采取有效措施防止揚塵污染的。

第三，《大氣污染防治法修訂草案》規(guī)定實行聯(lián)防聯(lián)控制度�！洞髿馕廴痉乐畏ㄐ抻啿莅浮分性O(shè)立了重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治專章,規(guī)定了由國家建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作,對大氣污染防治工作實施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),明確協(xié)同控制目標(biāo)。

第四，科學(xué)設(shè)置監(jiān)測地點。這主要是防止有些地方的環(huán)保部門為了環(huán)保數(shù)據(jù)質(zhì)量高，選擇環(huán)境較好的地方設(shè)置監(jiān)測點。

石偉：這次《大氣污染防治法修訂草案》，可以說是著眼于當(dāng)前實際，積極回應(yīng)社會和群眾的關(guān)切，抓住了當(dāng)前大氣污染防治中的重點、難點問題，在強化政府責(zé)任、排放總量控制和排污許可、重點領(lǐng)域和區(qū)域污染防控以及重污染天氣預(yù)警和應(yīng)對等方面，提出了許多有針對性的舉措，在今后一段時間內(nèi)將對我國大氣污染防治起到重要的規(guī)范作用。比如《大氣污染防治法修訂草案》中明確了“促進科技成果轉(zhuǎn)化,發(fā)揮科學(xué)技術(shù)在大氣污染防治中的支撐作用”,就是表明要打破治理霧霾的科技藩籬,促進信息共享和成果轉(zhuǎn)化,讓科技在治霾中發(fā)揮更大、更好的作用。

另外，《大氣污染防治法修訂草案》還規(guī)定了國家實行大氣環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度。縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將大氣環(huán)保目標(biāo)任務(wù)完成情況納入考核內(nèi)容,作為對負(fù)責(zé)人考核評價的重要依據(jù)。對超過國家重點大氣污染排放總量控制指標(biāo)或者未完成目標(biāo)的地區(qū),省級以上政府環(huán)保主管部門應(yīng)當(dāng)會同監(jiān)察等部門約談當(dāng)?shù)卣饕?fù)責(zé)人。

但是，我也注意到，《大氣污染防治法修訂草案》中仍有一些條款值得再慎重考量。比如第45條規(guī)定“縣級以上地方人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況，劃定低排放控制區(qū)，并向社會公告。禁止高污染車輛駛?cè)氲团欧趴刂茀^(qū)。”我認(rèn)為，關(guān)于授權(quán)地方限制機動車通行的條款，需要更明確限制通行的條件。

《大氣污染防治法》和新《環(huán)境保護法》應(yīng)注意相互銜接

中國經(jīng)濟時報：2014年12月26日，十二屆全國人大常委會第十二次會議舉行分組會，對《大氣污染防治法修訂草案》進行審議。碰巧的是，號稱最嚴(yán)的新《環(huán)境保護法》已經(jīng)于2015年1月1日正式生效實施。當(dāng)前有一種觀點認(rèn)為《大氣污染防治法》不能不如新《環(huán)境保護法》，應(yīng)如何看待這個觀點?

石偉：新《環(huán)境保護法》確實在環(huán)保治理力度上較以往加強了許多。從法律體系上來看，《大氣污染防治法》相對于新《環(huán)境保護法》，屬于特殊法。兩者要注意相互銜接，尤其是《大氣污染防治法》指定時間在后，規(guī)范內(nèi)容較細(xì)致，要承接新《環(huán)境保護法》規(guī)定較為原則的內(nèi)容，從而使其更加細(xì)化、更加可操作。

沒有必要照搬國外的法律名稱

中國經(jīng)濟時報：當(dāng)前，社會上有一種聲音認(rèn)為為了和國際接軌，《大氣污染防治法》應(yīng)該更名為《清潔空氣法》，兩位專家認(rèn)為更名是出于一種什么樣的需求?有無必要?

常紀(jì)文：這種說法主要是和美國接軌。美國有《清潔空氣法》，《清潔空氣法》規(guī)定非常精細(xì)，要求標(biāo)準(zhǔn)高，而我國的《大氣污染防治法》與之相比要求還是要低一些。我認(rèn)為，二者只是要求高低而已。

石偉：美國制定《清潔空氣法》有其特定的時空背景。據(jù)了解，早在1851年，芝加哥和辛辛那提市就開始了進行保護空氣質(zhì)量的立法嘗試。就聯(lián)邦層次的立法而言，美國從1955年的《空氣污染控制法》到1963年的《清潔空氣法》和1967年的《空氣質(zhì)量控制法》，再到1970年的《清潔空氣法》以及后來的1977年修正案、1990年修正案等多次修正而逐步完善，建立起來了一個完整的法律規(guī)范體系。經(jīng)過半個世紀(jì)的不斷修改完善，美國的《清潔空氣法》確立了一系列行之有效的原則。

中國《大氣污染防治法》是基于中國的發(fā)展實際和國情狀況修訂的。與國際接軌是原因之一，但不是全部。中國有自己的立法規(guī)劃，也有自己的立法需要。推動修訂《大氣污染防治法》最重要的原因是人民群眾的切身利益和國家長遠(yuǎn)發(fā)展的需要。至于法律的名稱，主要是根據(jù)中國的立法習(xí)慣而產(chǎn)生的，沒有必要一味模仿國外，更沒有必要照搬國外的法律名稱。

聯(lián)防聯(lián)治歸根到底還是難在利益

中國經(jīng)濟時報：當(dāng)前，一些地方干部在談及當(dāng)?shù)乜諝馕廴痉乐螘r滔滔不絕，而談及與周邊地區(qū)聯(lián)合防治時卻積極性不高。聯(lián)防聯(lián)治之難，難在哪里?

張亮：推進聯(lián)防聯(lián)治是必然趨勢，國家也在積極推動空氣污染的聯(lián)防聯(lián)治，出臺了一些重要的舉措，目前各地也在加緊推進中。但確實在實際推進過程中，也遇到一些問題，影響著區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治機制的建立。

首先，由于各個地區(qū)的發(fā)展階段不同，發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)就有所差異，后發(fā)展地區(qū)推進經(jīng)濟發(fā)展的愿望就更為強烈一些。

其次，后發(fā)展地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)水平相對落后，在實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)控制方面，就會存在極大的困難。

另外，污染信息的區(qū)域間共享問題也是一個重要的阻礙。目前區(qū)域間的環(huán)境信息溝通極為不順暢，這就使得區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治缺乏足夠的數(shù)據(jù)信息做為支撐。

常紀(jì)文：我認(rèn)為，聯(lián)防聯(lián)治之難，歸根到底還是難在利益問題。比如北京市要求河北省減排，那河北省肯定不同意，因為這會影響河北省的經(jīng)濟發(fā)展。而如果有這樣一個機構(gòu)，這個機構(gòu)能夠統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一調(diào)控、統(tǒng)一監(jiān)督，那么讓你減排，你不愿意也得執(zhí)行，否則便是違反法律。所以從一定程度上來說，《大氣污染防治法》就是解決這個問題的。

盡可能多地使用新能源和清潔能源

中國經(jīng)濟時報：我們知道，大氣污染是由許多因素造成的，單從能源角度來說，就我國當(dāng)前而言，可采取哪些措施來治理大氣污染?

張亮：單就能源來看，也涉及多個方面和領(lǐng)域�？傮w來看，主要目標(biāo)還是提倡如何使能源清潔化的問題，如能源結(jié)構(gòu)的清潔化，嚴(yán)格控制減少煤炭等化石能源的使用比重，大力推廣天然氣、太陽能、生物質(zhì)能等清潔能源的使用。另外，在大氣污染中，汽車尾氣也是一個重要的環(huán)節(jié)，為了減少尾氣排放對空氣質(zhì)量的影響，如可以提升油品品質(zhì)、推廣燃?xì)饣螂妱悠嚨刃履茉雌嚨氖褂玫取?/p>

程鈺雄：大氣污染是由多方面因素形成的，單從能源角度來說就是減少化石能源使用，盡可能多地使用新能源和清潔能源。此次《大氣污染防治法修訂草案》就提出，國家鼓勵和支持大氣污染防治的科學(xué)技術(shù)研究，推廣先進適用的大氣污染防治技術(shù)和裝備，促進科技成果轉(zhuǎn)化，發(fā)揮科學(xué)技術(shù)在大氣污染防治中的支撐作用;鼓勵和支持開發(fā)、利用清潔能源。

目前，我國新能源發(fā)展已經(jīng)達到了一定的規(guī)模，如太陽能光熱、太陽能光伏、風(fēng)能、地?zé)崮�、生物質(zhì)能等，需要國家和地方政府系統(tǒng)地規(guī)劃和應(yīng)用新能源，在這方面，歐洲的德國、丹麥等很多國家的做法不錯，可以參考。

推動各級領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀

中國經(jīng)濟時報：近幾年，國家及各部委投入大量資金和人力、物力，開展大氣污染防治研究等工作，但大氣污染是越來越嚴(yán)重。遏制空氣污染，不管是《大氣污染防治法》還是新《環(huán)境保護法》都只是從法律的角度來說，要想從根本上達到治理，應(yīng)如何加以應(yīng)對?

張亮：對于空氣污染治理，單一的措施無法從根本上解決問題，需要采取綜合措施來加以應(yīng)對。其中，毫無疑問，最重要的應(yīng)該是對污染物排放進行管理，怎樣減少污染物排放是最為根本的舉措。當(dāng)然減少污染物排放有很多具體的做法，如優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、嚴(yán)格控制高耗能、高排放項目;推進能源結(jié)構(gòu)的清潔化;大力推廣清潔生產(chǎn)技術(shù)，推進清潔生產(chǎn)改造等。同時，倡導(dǎo)低碳生活方式，如盡量乘坐公共交通工具等。

另外，還要提高污染排放的標(biāo)準(zhǔn)，對于超標(biāo)排放，加大處罰力度，實行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。

最后，還得加大考核力度，將空氣污染防治，列入到政府考核的指標(biāo)中，提升政府參與污染防治的積極性。

石偉：我認(rèn)為，除了法律上設(shè)定“生態(tài)保護紅線”以外，很重要的一點是領(lǐng)導(dǎo)干部要轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，算長遠(yuǎn)賬，樹立“功成不必在我”的信念。相配套的就是，完善領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核機制，通過政績考核這個“指揮棒”帶動地方提高大氣質(zhì)量的積極性。著力從制度層面加以糾正以地區(qū)經(jīng)濟生產(chǎn)總值及增長率論英雄的導(dǎo)向，對限制開發(fā)區(qū)域不再考核地區(qū)生產(chǎn)總值。

在領(lǐng)導(dǎo)干部考評中，要看經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)等全面工作和實際成效，推動領(lǐng)導(dǎo)干部更加注重發(fā)展質(zhì)量。通過全面科學(xué)考核評價領(lǐng)導(dǎo)干部，推動各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確政績觀，推動實現(xiàn)包括大氣污染防治在內(nèi)的經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

太陽能光熱產(chǎn)業(yè)應(yīng)發(fā)揮重要作用

中國經(jīng)濟時報：太陽能作為一種清潔能源，應(yīng)大力開發(fā)利用。當(dāng)前我國太陽能光熱產(chǎn)業(yè)處于一個什么樣的水平?

程鈺雄：就太陽能光熱而言，我國太陽能光熱產(chǎn)業(yè)是具有自主知識產(chǎn)權(quán)的世界第一生產(chǎn)和應(yīng)用大國。據(jù)中國太陽能熱利用產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟統(tǒng)計，2014年我國太陽能熱水器產(chǎn)品銷售量為5240萬平方米(36680MWth)。2013年保有量達到3.75億平方米(262290MWth)，2014年保有量達到4.14億平方米(289520MWth)，提前完成了“十二五”發(fā)展目標(biāo)。

太陽能光熱科技方面，我國20世紀(jì)九十年代初自主研發(fā)生產(chǎn)的全玻璃真空管及太陽能集熱器技術(shù)繼續(xù)處于國際領(lǐng)先水平;平板集熱器技術(shù)又有了大幅度提升，其中板芯膜層達到國際先進水平。

此外，太陽能低溫?zé)崴杉夹g(shù)、分體雙回路承壓太陽能熱水系統(tǒng)技術(shù)、太陽能工程遠(yuǎn)程控制技術(shù)、太陽能與輔助能源互補技術(shù)、太陽能集熱中高溫技術(shù)、主被動結(jié)合式太陽房和采暖技術(shù)、太陽能干燥技術(shù)、太陽能溫室技術(shù)、太陽能空調(diào)技術(shù)、太陽能鍋爐技術(shù)、太陽能蓄熱技術(shù)、太陽能熱發(fā)電技術(shù)等都獲得不同程度的進步，全行業(yè)專利數(shù)量大幅度增加。我國太陽能熱利用技術(shù)結(jié)構(gòu)已從提供生活熱水拓展到采暖、烘干、蒸汽、制冷等諸多領(lǐng)域。這預(yù)示著我國正在從太陽能熱利用制造大國向強國邁進。

繼家用太陽能熱水系統(tǒng)，太陽能與建筑結(jié)合熱水工程之后，太陽能干燥、太陽能溫室、太陽能采暖、太陽能空調(diào)等太陽能工農(nóng)業(yè)應(yīng)用領(lǐng)域示范和推廣項目不斷涌現(xiàn)，北京市平谷區(qū)等處建立了太陽能采暖鄉(xiāng)村示范點;遼寧省大連市、山東省、北京市等建成了14處太陽能空調(diào)示范點;江蘇省、浙江省建成太陽能為紡織印染行業(yè)提供熱水項目;山東省建設(shè)了7處鍋爐改造示范項目;江蘇省、云南省也建設(shè)了太陽能蒸汽示范項目;云南省、新疆維吾爾自治區(qū)等建設(shè)了多處太陽能干燥示范項目，僅2014年一年，干燥項目應(yīng)用就迅速獲得推廣，累計集熱面積已達400多萬平方米。

構(gòu)建大氣治理的法律保障和政策環(huán)境

中國經(jīng)濟時報：我國應(yīng)如何借鑒歐美發(fā)達國家的經(jīng)驗，通過長遠(yuǎn)系統(tǒng)地規(guī)劃新能源來應(yīng)對大氣污染?

程鈺雄：雖然我國在太陽能光熱技術(shù)和產(chǎn)品應(yīng)用上取得了一定的成績，但還處于粗放式的應(yīng)用階段，還沒有達到像歐洲的德國、丹麥等發(fā)達國家和地區(qū)的應(yīng)用水平。在丹麥，國家對新能源的應(yīng)用有系統(tǒng)的法律法規(guī)保障體系，太陽能熱水器產(chǎn)品不是單獨安放在屋頂或陽臺上，而是以太陽能、水源熱泵、生物質(zhì)能、風(fēng)能等多能源互補應(yīng)用，建成分布式能源站，為百姓生活提供熱水、采暖，為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供熱力熱源，在避免大量使用化石能源的同時，對減排和大氣污染也起到了很好的控制作用。

因此，我國應(yīng)借鑒歐美發(fā)達國家的經(jīng)驗，長遠(yuǎn)系統(tǒng)地規(guī)劃新能源的應(yīng)用方案，構(gòu)建大氣治理的法律保障和政策環(huán)境，逐步減少化石能源的使用量，讓青山、藍(lán)天、碧水對國人來說不再是夢想。

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