“目前大氣區(qū)域傳輸性污染越來越明顯，由于各地方的法規(guī)、排放標(biāo)準(zhǔn)和管理措施不一致，僅靠各地方進(jìn)行直接協(xié)商，不能從根本上解決協(xié)同管理問題”

在國家八部委共同推動(dòng)下，作為我國最重要產(chǎn)業(yè)集聚地和治霾重地之一，長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制進(jìn)展較為順暢，立法工作也在積極進(jìn)行中。

對(duì)于大氣污染治理，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治已經(jīng)成為當(dāng)下共識(shí)。新修訂的環(huán)境保護(hù)法首次對(duì)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作提出統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的防治要求。

然而，《瞭望》新聞周刊記者在長三角等地采訪了解到，盡管目前大氣聯(lián)防聯(lián)治多項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃已初步完成審議，但在具體操作層面仍面臨協(xié)作不暢、合力不足、行政干預(yù)過多、市場(chǎng)手段缺乏等諸多問題。

無論是治理水污染，還是治理大氣污染，聯(lián)防聯(lián)治最大的障礙仍是行政阻隔。盡管各地都理解協(xié)作的重要性和必要性，但由于缺乏統(tǒng)一機(jī)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)，長三角三省一市要想真正走到一起，步調(diào)一致地進(jìn)行霧霾防治，打破行政壁壘勢(shì)在必行。

聯(lián)防聯(lián)治的最大障礙

長三角已經(jīng)實(shí)施了大氣環(huán)境質(zhì)量評(píng)估會(huì)商制度。2012年11月16日，滬蘇浙長三角兩省一市宣布聯(lián)合試發(fā)布PM2.5監(jiān)測(cè)信息，并于2012年12月1日在全國率先統(tǒng)一發(fā)布，為環(huán)境空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)共享開了一個(gè)好頭。

今年1月7日，長三角三省一市防治協(xié)作機(jī)制正式運(yùn)行。今年4月，《長三角區(qū)域落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》(送審稿)在南京原則通過，這個(gè)實(shí)施細(xì)則在設(shè)立共同目標(biāo)的同時(shí)，明確了信息共享、預(yù)警預(yù)報(bào)、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、聯(lián)合執(zhí)法和科研合作等一系列內(nèi)容。

此前，我國所積累的大氣污染區(qū)域性聯(lián)防聯(lián)控治理經(jīng)驗(yàn)，主要來自北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)，為迎接盛會(huì)，當(dāng)?shù)卣椭苓叺貐^(qū)能夠統(tǒng)一步調(diào)，共同為治理大氣區(qū)域性污染付出努力。如上海世博會(huì)長三角區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)警聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)成功開展了區(qū)域數(shù)據(jù)共享、預(yù)報(bào)預(yù)警、聯(lián)合會(huì)商、預(yù)警聯(lián)動(dòng)等工作，是一次跨行政區(qū)解決區(qū)域性空氣污染問題的成功實(shí)踐。

“霧霾污染治理特別是二次反應(yīng)生成細(xì)微顆粒的過程較為復(fù)雜，決定了大氣管理必須走精細(xì)化道路，這跟水治理有著明顯區(qū)別。”江蘇省環(huán)保廳大氣辦相關(guān)負(fù)責(zé)人楊明認(rèn)為，以大型賽事等活動(dòng)為目標(biāo)的治理方式和措施，對(duì)于未來長期性、日常化的霧霾治理工作借鑒意義有限。

采訪中，上海、浙江和江蘇等地多位環(huán)保官員均認(rèn)為，加強(qiáng)立法引領(lǐng)，建立聯(lián)防聯(lián)控的長效機(jī)制，是當(dāng)前區(qū)域協(xié)作迫切需要解決的問題。

將于2015年1月1日正式實(shí)施的新環(huán)境保護(hù)法明確規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施。”長三角三省一市均將大氣污染防治條例列入2014年立法計(jì)劃。區(qū)域大氣污染防治協(xié)作立法論證工作于今年5月初啟動(dòng)。

上海市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任丁偉認(rèn)為，立法是區(qū)域聯(lián)合治霾的基石，也是引領(lǐng)協(xié)作的關(guān)鍵。已有協(xié)作機(jī)制為區(qū)域立法協(xié)作提供了很好的工作基礎(chǔ)，協(xié)作小組研討的多部規(guī)范性文件中有些內(nèi)容可上升為立法內(nèi)容。

然而，無論是治理水污染，還是治理大氣污染，聯(lián)防聯(lián)治最大的障礙仍是行政阻隔。本刊記者采訪了解到，盡管三省一市都理解協(xié)作的必要性，但由于缺乏統(tǒng)一機(jī)構(gòu)統(tǒng)領(lǐng)，三省一市要想真正走到一起，步調(diào)一致地進(jìn)行霧霾防治仍不容易。

區(qū)域與部門之間的行政壁壘

今年4月底，本刊記者在參加長三角區(qū)域有關(guān)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)會(huì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，除了匯報(bào)各自工作，三省一市相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)之間交流內(nèi)容大多只限于各自表態(tài)，而對(duì)于如何進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)治幾乎都是“零交流”。

參加會(huì)議的一位地級(jí)市環(huán)保局局長說：“區(qū)域協(xié)作面臨諸多問題，但在這個(gè)會(huì)上既沒人講問題，也沒人講困難，流于形式在所難免。”

“區(qū)域協(xié)作不能憑交情、感情，必須有量化的目標(biāo)、清晰的職責(zé)和完善的考核機(jī)制，要賦予區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治相應(yīng)的法律權(quán)力，否則起不到應(yīng)有的約束作用。”南京市人大常委會(huì)環(huán)資委主任韋昌明說。

部門之間的行政壁壘同樣不容忽視。制訂治理大氣污染計(jì)劃的基礎(chǔ)工作是完成污染源解析和污染清單的制作，這項(xiàng)工作需要大量環(huán)保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)建立分析模型，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行預(yù)警預(yù)報(bào)。然而，由于各地僅涉及大氣污染的觀測(cè)站點(diǎn)就分屬多個(gè)部門，不僅標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)未統(tǒng)一，且部門分割導(dǎo)致數(shù)據(jù)資源難以共享。

浙江省氣象局從2013年4月開始進(jìn)行全省氣象監(jiān)測(cè)設(shè)施普查。普查發(fā)現(xiàn)，多年來浙江省氣象、國土資源、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋與漁業(yè)、旅游、海事、測(cè)繪、通信、電力、鹽業(yè)、民航等部門和單位，根據(jù)各自事業(yè)發(fā)展需要，建設(shè)了各種類型的氣象臺(tái)站或自動(dòng)氣象監(jiān)測(cè)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。由于氣象監(jiān)測(cè)設(shè)施基本上都是依部門需求而建，標(biāo)準(zhǔn)不一、設(shè)備各異、數(shù)據(jù)紛雜，尚無法有效共享和集約使用。

目前，中國氣象局正在著手梳理、規(guī)范全國霧霾觀測(cè)站點(diǎn)，并要求各省統(tǒng)計(jì)分析標(biāo)準(zhǔn)和方法與國家氣候中心保持一致，盡量做到部門內(nèi)部一致。

系統(tǒng)自身標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一，部門之間更難協(xié)調(diào)。今年4月，江蘇省環(huán)保監(jiān)測(cè)中心與江蘇省氣象局達(dá)成了聯(lián)合會(huì)商機(jī)制，相關(guān)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)共享，科技人員互相參與項(xiàng)目研究。江蘇省氣象臺(tái)負(fù)責(zé)人坦言，目前交換的數(shù)據(jù)是環(huán)保系統(tǒng)72個(gè)國控點(diǎn)和氣象系統(tǒng)70個(gè)國家站的數(shù)據(jù)，省市布控站的數(shù)據(jù)由于誤差較大暫時(shí)無法實(shí)現(xiàn)共享。

“目前大氣區(qū)域傳輸性污染越來越明顯，由于各地方的法規(guī)、排放標(biāo)準(zhǔn)和管理措施不一致，僅靠各地方進(jìn)行直接協(xié)商，不能從根本上解決協(xié)同管理問題。必須從法律層面統(tǒng)一重點(diǎn)區(qū)域的控制措施、標(biāo)準(zhǔn)、罰則，才能落實(shí)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的要求。”浙江省環(huán)保廳污防處負(fù)責(zé)人認(rèn)為，應(yīng)該學(xué)習(xí)歐盟的做法，歐盟環(huán)保署制訂區(qū)域環(huán)境推薦性標(biāo)準(zhǔn)，要求各地出臺(tái)落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，區(qū)域內(nèi)各省市按照同一標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)大氣污染防治工作。同時(shí)，區(qū)域立法中除了強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任外，還應(yīng)加入懲戒力度和追責(zé)機(jī)制，避免使“立法”淪為“倡議”。

呼吁成立區(qū)域管理委員會(huì)

在今年全國兩會(huì)上，多位代表委員提議從體制機(jī)制上理順區(qū)域大氣污染治理工作。

全國人大代表、上海市環(huán)保局局長張全建議采取“區(qū)域管理委員會(huì)＋區(qū)域管理機(jī)構(gòu)”的模式，由國務(wù)院成立區(qū)域大氣污染防治管理委員會(huì)，委員由國家發(fā)改委、環(huán)境保護(hù)部、工信部等國家部委和相關(guān)省市人民政府相關(guān)負(fù)責(zé)人組成。管理委員會(huì)負(fù)責(zé)制定政策，對(duì)區(qū)域大氣管理的重大事項(xiàng)和政策做出決議和決定。具體的管理事務(wù)和環(huán)境質(zhì)量仍由地方人民政府負(fù)責(zé)。區(qū)域大氣污染防治管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)建立區(qū)域統(tǒng)一的大氣污染防治政策，協(xié)調(diào)解決跨省市行政區(qū)域大氣污染糾紛，組織審核和督察各地空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃制定和落實(shí)情況。

“打破行政壁壘，最有效的方式是成立區(qū)域管理委員會(huì)。”南京大學(xué)氣候與全球變化研究院院長助理、江蘇省氣候變化協(xié)同創(chuàng)新中心副主任丁愛軍表示，從美國跨界大氣環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)來看，設(shè)立一個(gè)跨行政區(qū)域的公共機(jī)構(gòu)非常必要。

據(jù)了解，美國的跨界大氣環(huán)境監(jiān)管通過設(shè)立一個(gè)跨行政區(qū)域的、獨(dú)立的、專門的公共機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)跨界范圍內(nèi)政府、企業(yè)和公眾的全面協(xié)調(diào)，且能夠參與政府的綜合決策和能源、交通、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局等方面的規(guī)劃。

中國環(huán)科院副院長柴發(fā)合說，目前我國已在全國范圍內(nèi)成立了六大區(qū)域環(huán)境督察中心，但在跨區(qū)域管理上職能不全。例如華東環(huán)境保護(hù)督察中心的法定職能是“承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作”，只有在環(huán)保事故發(fā)生后才能進(jìn)行協(xié)調(diào)，明顯力度不夠。建議依托區(qū)域督察中心升級(jí)為區(qū)域管理中心，對(duì)重點(diǎn)污染源的統(tǒng)一管理打破屬地概念，推進(jìn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并建立對(duì)污染源統(tǒng)一的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，從而提高治理效率和效果。

借力統(tǒng)一市場(chǎng)打破區(qū)域分割

除了以建立統(tǒng)一行政機(jī)構(gòu)的方式解決行政壁壘的問題，有關(guān)專家認(rèn)為，還應(yīng)當(dāng)借力統(tǒng)一市場(chǎng)打破區(qū)域分割，充分發(fā)揮市場(chǎng)激勵(lì)的作用。

本刊記者采訪了解到，目前長三角地區(qū)大氣污染治理從空氣質(zhì)量檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)、煤改清潔能源工程、老舊機(jī)動(dòng)車淘汰、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)到工業(yè)污染治理、揚(yáng)塵污染管理等，均由政府主導(dǎo)。行政手段推進(jìn)看似迅速，但財(cái)政投入巨大，效果難以評(píng)估。相對(duì)而言，市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用發(fā)揮仍然不足。

江蘇省氣象臺(tái)副臺(tái)長魏建蘇說，分析大氣污染排放源可以發(fā)現(xiàn)，相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)本地源要少一些，欠發(fā)達(dá)地區(qū)相對(duì)重一些。在江蘇省內(nèi)已經(jīng)可以通過蘇南扶持蘇北計(jì)劃等政策補(bǔ)償進(jìn)行調(diào)控，但跨省就很難協(xié)調(diào)。

上海環(huán)境能源交易所研發(fā)部部長陸冰清說，以碳交易來看，包括二氧化碳和溫室氣體，配額是國家分配到各個(gè)省份的，所以目前交易范圍局限在上海市本地企業(yè)，難以得到跨區(qū)域認(rèn)可和流通。各地試點(diǎn)相對(duì)封閉，存在標(biāo)準(zhǔn)不一、難以接軌等問題。

江蘇省宏觀經(jīng)濟(jì)研究院院長顧為東、陸冰清等人建議，首先，環(huán)保部門對(duì)企業(yè)排放要有嚴(yán)密的監(jiān)控。在此基礎(chǔ)上，亟需從三方面入手發(fā)揮市場(chǎng)激勵(lì)作用：

一是應(yīng)當(dāng)通過差別電價(jià)、懲罰性電價(jià)、環(huán)境稅等經(jīng)濟(jì)手段，營造治污者受益、超排者受損，公平競(jìng)爭的市場(chǎng)環(huán)境。

二是構(gòu)建區(qū)域大氣污染物排放交易市場(chǎng)，加快二氧化碳等大氣污染物排放核算、核查、配額核定等方面一體化研究，通過實(shí)現(xiàn)自由的跨區(qū)域交易，形成合理價(jià)格，讓排污交易起到應(yīng)有的減排作用。

三是加快跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建立統(tǒng)一調(diào)整相關(guān)方利益關(guān)系的體制機(jī)制，做到利益共享、責(zé)任共擔(dān)。

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