中國生態(tài)環(huán)境保護領域的改革路線圖正逐漸清晰，但在環(huán)保部“從山頂管到海洋”的目標下，部門協調問題引發(fā)關注。

《第一財經日報》記者獨家獲悉，剛成立的環(huán)保部全面深化改革領導小組，已明確了生態(tài)環(huán)境保護領域改革的指導思想、目標模式、路線圖和時間表。

按照環(huán)保部的改革思路，最終將建立起“從再生產全過程著手，形成從山頂到海洋、從天上到地下的所有污染物嚴格監(jiān)管制度和一體化污染防治管理模式”。

這就涉及到“環(huán)保大部制”改革，以及近日各界熱議的國土部、林業(yè)局、海洋局、水利部、農業(yè)部等部門相關職能并入環(huán)保部的問題。

甚至有外媒報道稱，國土部可能被撤銷，其部分職能將并入環(huán)保部。國土部相關人士就此對《第一財經日報》表示，這純屬空穴來風；還有接近農業(yè)部的人士告訴本報，農業(yè)部相關職能是否并入環(huán)保部還不好說，估計要談判，可能要全面深化改革領導小組出面。

推進“環(huán)保大部制”

環(huán)保部全面深化改革領導小組組長、環(huán)保部部長周生賢日前在該小組第一次會議上表示，“10項生態(tài)環(huán)境保護領域改革”，將“分清輕重緩急，設定路線圖和時間表，分層次、有秩序、積極穩(wěn)妥地推進”。

按照環(huán)保改革路線圖，眼下，在生態(tài)環(huán)境保護管理體制改革的大框架下，環(huán)保部正在對兩大問題進行重點研究：一是建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度；二是獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。

根據最新的管理思路，“污染物由污染源產生，通過環(huán)境介質傳播和消納，必須將三者統(tǒng)籌考慮”。

在將來的統(tǒng)籌管理框架下，環(huán)保部門不僅要對工業(yè)點源、農業(yè)面源、交通移動源等全部污染源排放的所有污染物進行監(jiān)管，還要對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質，加強統(tǒng)一監(jiān)管。

為此，環(huán)保改革路線圖明確“實行獨立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管”，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，有效進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。

但目前，我國的環(huán)保職能各自為政：污染防治職能分散在海洋、漁政、公安、交通等部門；資源保護職能分散在礦產、林業(yè)、農業(yè)、水利等部門；綜合調控管理職能分散在發(fā)改委、財政、國土等部門。

“由于職能交叉，造成執(zhí)法主體和監(jiān)測力量分散，環(huán)保領域多頭執(zhí)法問題突出。”周生賢說。

2月10日，環(huán)保部官網刊發(fā)周生賢有關改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制的講話。記者注意到，在這篇講話中，周生賢談到了與目前環(huán)保部管理領域“毫不相干”的森林、濕地、海洋等重要生態(tài)系統(tǒng)的保護和修復問題，甚至用兩大段的篇幅談及“健全國有林區(qū)經營管理體制，推進集體林權制度改革”的問題。

盡管周生賢在任環(huán)保部部長之前，在國家林業(yè)局任職多年并擔任局長，但多年來，環(huán)保部幾乎從來不與林業(yè)沾邊。無獨有偶，周生賢在去年11月也曾公開談及國家海洋局職責范圍內的海洋生態(tài)系統(tǒng)保護問題，談及國家林業(yè)局職責范圍內的林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)保護和林權改革問題。

“周部長的用意尚不清楚，但有可能是往‘環(huán)保大部制’的角度考慮。”連日來，記者接觸的多名專家學者都有此猜測。

相關部委人士昨日也對記者表示，周生賢此番講話，應該是有深刻用意的。這或許意味著，有關“環(huán)保大部制”的改革方案已基本定型，并得到了高層的認同。

在十八屆三中全會上，中共中央總書記習近平就《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》向全會作說明時曾指出，“山水林田湖是一個生命共同體……用途管制和生態(tài)修復必須遵循自然規(guī)律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。”

習近平指出：“由一個部門負責領土范圍內所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復是十分必要的。”

尚需全盤協調

當前中國已進入環(huán)境高風險期，盡管形成了統(tǒng)籌管理共識，但卻仍面臨著眾多部門職能交叉、權責不清的現狀，部門協調問題仍舊突出。

“一條河幾個部門，水利部管水，我們管岸。他們上不了岸，我們下不了水。就像那首歌，‘妹妹坐船頭，哥哥在岸上走’。大家都在搶權，但一出事兒就先找環(huán)保。”環(huán)保部副部長潘岳此前表示，“我國要在環(huán)保上有所突破，上至國家戰(zhàn)略，下到現行體制，都必須進行調整。”

記者了解到，對于“環(huán)保大部制”，在學界贊成者居多。上海交通大學環(huán)境資源法研究所所長王曦就撰文表示，現行《環(huán)保法》第7條規(guī)定，國務院環(huán)境保護行政主管部門，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，它將環(huán)保部門定位為“對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”的部門，即通常所說的“統(tǒng)管”部門。然而，在環(huán)境管理實踐中，環(huán)保部門并未有效地行使統(tǒng)一監(jiān)管職能，“統(tǒng)管”之權形同虛設。相反，“分管部門職能越位和缺位現象比比皆是”。

在此背景下，各界對于國土部、林業(yè)局、水利部、海洋局、農業(yè)部等相關部門中與環(huán)境保護相關的職能，有可能并入環(huán)保部，實質推動“環(huán)保大部制”的消息給予了巨大關注。

日前有外媒報道稱，中國政府正考慮對各部委進行全面重組，可能撤銷國土資源部，將其部分職能并入環(huán)保部。

對于這一消息，國土部相關人士對記者表示，這種新聞空穴來風，稍微有些判斷力的人，都可以看出是不真實的消息。還有環(huán)保部官員對媒體表示，并未聽說其他部門拆分并入環(huán)保部的說法。

事實上，去年11月20日的國務院常務會議曾決定，將分散在多個部門的不動產登記職責整合由國土部承擔，后者將負責指導監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統(tǒng)一登記職責，基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統(tǒng)一”。這個凸顯部門必要性的決定發(fā)布至今不過3個月。

與此同時，有接近農業(yè)部的人士告訴本報記者，農業(yè)部中的環(huán)境保護相關職能是否并入環(huán)保部還不好說，“估計肯定有談判，要交鋒。如果職能劃過去，可能要全面深化改革領導小組出面。”

目前農業(yè)部承擔農業(yè)資源的環(huán)境保護工作，主要是管理農業(yè)面源污染防治工作、農產品產地重金屬污染防治工作等。目前這些職能由農業(yè)部科教司資源環(huán)境處負責。

其實早在1998年，農業(yè)部就將農村環(huán)境保護職能劃給當時的環(huán)�？偩郑舜螘駥⑵渌毮軇潥w環(huán)保部尚不得而知。

上述人士表示，之所以不同部門之間的職能劃并難，是因為這涉及到部門利益。“廟大廟小涉及到部門權力的大小，但最關鍵的是政府該干什么，不該干什么。”

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