水，涉及到減輕貧困、糧食安全、能源生產和環(huán)境保護等許多重要問題。隨著社會經濟的飛速發(fā)展，水問題越來越突出，已經成為世界各國政府和學者廣泛關注的問題。目前，不論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，不論是缺水國家，還是水資源比較豐富的國家，都在進行水問題的研究。尤其是一些聯(lián)合國機構和國際性組織，也都從不同角度關心和關注著全球水資源問題。我國是世界上最大的發(fā)展中國家，人口最多、人均水資源占有量少，水問題比較突出。本文擬就中國面臨的主要水問題和解決這些問題的根本出路進行研究，提出切實可行的措施，供決策部門參考。

主要水問題

我國水問題很多，但總的說來是水的可持續(xù)利用問題。主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)水資源供需矛盾突出，洪、澇和旱災頻繁，水污染嚴重與水環(huán)境惡化。

（一）水資源供需矛盾問題

我國多年平均水資源量約為28000億m[3]，位居世界第6位。但由于我國人口眾多，人均占有水資源量不足2300m[3]，僅列世界的第110 位，屬于13個嚴重貧水國家之一。按照國際經驗，一個國家用水量超過其水資源的20％，就很可能發(fā)生水資源危機。我國1997年總用水量為5566億m[3]，占水資源總量的20％。實際上，由于我國水資源時空分布不均的自然地理特征，北方地區(qū)的水資源利用率遠遠超過了20％（見表1），其中海河流域通過減少多年調節(jié)水庫庫容、超采地下水包括超采難以恢復的深層地下水、外流域引水（引黃）、擠占環(huán)境用水等措施，使水資源利用率最高，達204％， 遠遠超過了海河流域的水資源合理利用閾值，使海河流域的河流基本上處于常年斷流的狀況，地下水累計超采量達400億m[3]，地下水埋深已從60年代2～3m下降到10～20m， 地下水漏斗區(qū)則超過30m，并且以每年1～3m的速度下降，水危機早已經出現(xiàn)，并且逐年加劇。

由于人口持續(xù)增長和經濟高速發(fā)展，工農業(yè)和人民生活用水將持續(xù)增加，使水資源供求矛盾更趨激化。其主要表現(xiàn)在：①供求總量不平衡，需水量增長速度超過供水量的增長速度，供水狀況趨于惡化；②北方地區(qū)和沿海工業(yè)發(fā)達地區(qū)等地域性水資源供求矛盾日趨惡化，嚴重制約社會經濟的發(fā)展；③巨大的人口壓力對發(fā)展耕地灌溉提出更加緊迫的要求，而工業(yè)城市將是用水量增加的主要部門，用水量劇增，將對農業(yè)灌溉用水構成嚴重的威脅，城鄉(xiāng)用水矛盾更加尖銳。目前在全國660 多座城市中，供水不足的約300個，其中嚴重缺水的約占1／3， 主要集中在華北。我國每年因供水不足造成的工業(yè)損失以千億元計。因城市和工業(yè)用水量的增加，使本來就不敷農用的水源更加緊張。因此，城市水資源的供需矛盾將會更加尖銳。農業(yè)要滿足16億人口的糧食需求，灌溉用水的需求也必須滿足。城鄉(xiāng)之間用水矛盾將更加突出。

表1　1997年流域用水量對比分析（單位：億m[3]）
流域　　　　水資源量　　用水量　　利用率　　當年利用率*
內陸河　　　1311.26　　　506.2　　　39%　　　　 38%
長江　　　　9274.22　　1737.12　　　19%　　　　 18%
東南諸河　　 2433.26　　 290.97　　　12%　　　　 10%
遼河　　　　 184.37　　 160.73　　　87%　　　　 72%
全國　　　 27854.76　　5566.03　　　20%　　　　 19%
西南諸河　　 5356.14　　　85.86　　　 2%　　　　　2%
松花江　　　 842.09　　 364.58　　　43%　　　　 39%
海河　　　　 212.06　　 432.83　　 204%　　　　158%
珠江　　　　6478.18　　 834.09　　　13%　　　　 13%
淮河　　　　 625.29　　 656.92　　 105%　　　　 79%
黃河　　　　 481.5　　　402.56　　　84%　　　　 82%
 
資料來源：《中國水資源公報》（1997年）

*指扣除外流域調水和水庫蓄變量后的水資源利用率

華北海河流域是我國水資源利用程度最高的地區(qū)（見表1）， 農業(yè)用水占總用水量的70％以上，仍然采用傳統(tǒng)的用水方式，浪費很大。

在我國，一方面供水量不足，另一方面，用水效率低下，屬粗放型用水，這大大加劇了全國性的水資源供需矛盾。據(jù)統(tǒng)計，目前農業(yè)灌溉缺水300億m[3]，工業(yè)、城市缺水約58億m[3]， 并不同程度地影響了城市居民的正常生活。而我國農業(yè)渠灌區(qū)水的利用率僅0.4～0.5％，農田灌溉水量超過作物需水量1／3甚至1倍以上。

由于生產設備陳舊，生產工藝落后，工業(yè)結構中新興技術產業(yè)比重小，加上管理水平低，工業(yè)和城市生活用水浪費仍很嚴重。絕大多數(shù)地區(qū)工業(yè)單位產品耗水率高于先進國家的數(shù)倍甚至十余倍，水的重復利用率也低得多。

（二）洪澇旱災頻繁發(fā)生問題

中國的主要洪澇旱災發(fā)生在七大江河流域，這一地區(qū)占全國國土面積的44.5％，人口占88％，耕地面積占83％，河川徑流量占58％，工農業(yè)總產值約占全國的80％以上，流域的中下游地區(qū)是我國社會經濟最發(fā)達的區(qū)域。但由于下游人口密集，人水爭地，是我國最易遭受洪澇災害的地區(qū)。隨著人口與經濟的進一步發(fā)展，災害威脅將有增無減，發(fā)生更為頻繁。以湖南為例，1991年以來洪災不斷，1994～1996年連續(xù)三年發(fā)生洪澇災害，而且有增無減。1994年、1995年、1996年，連續(xù)三年經濟損失幾乎以每年200億元的速度增長，三年共損失1200億元左右。

旱災，尤其是持續(xù)性大旱可以引起嚴重的水資源不足，甚至導致全國性或地區(qū)性的供水危機。全國年平均旱災面積2.93億畝，成災面積1.01億畝，在范圍上比洪澇災害的影響還大。降水的明顯減少， 加之河水調配沒有統(tǒng)一規(guī)劃，90年代以來導致黃河下游連續(xù)發(fā)生斷流。1997年斷流日數(shù)達226天，斷流河長最大達到700公里左右。這一問題引起了國內外的廣泛關注。

根據(jù)近代氣候變化的分析與預測，未來暴雨洪澇災害的發(fā)生頻率可能會出現(xiàn)不斷增加與加劇的趨勢。對于北方降水的減少或旱災的發(fā)生頻率雖然還不能作出較肯定的預測，但隨著全球變暖和我國北方氣溫升高的變化趨勢，水資源可能還會呈下降趨勢。因而加強氣候與水文預測，根本治理七大江河，將是我國21世紀水資源問題解決的出路之一，也直接關系到社會的安定和經濟的可持續(xù)發(fā)展。

（三）水污染與水環(huán)境問題

供水水源受到嚴重污染既造成環(huán)境，也是供水不足的重要原因。1997年，全國廢污水排放總量為584億噸，其中工業(yè)廢水占68％， 生活污水占32％。而且約1／3以上的工業(yè)廢水和90％以上的生活污水未經處理排入河湖，水污染呈進一步惡化的趨勢。最為嚴重的是遼河、淮河和海河，其次是太湖水系和黃河流域。全國90％以上的城市水環(huán)境惡化，城市附近的河流或河段多已成為排污水溝，直接影響農用水源，污染農產品。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速興起，使水質污染向廣大城市郊區(qū)和農村迅速蔓延。水污染不僅破壞環(huán)境，同時也破壞水資源，造成無好水可用而缺水，即污染型缺水。

過度的地表水開發(fā)利用對生態(tài)、環(huán)境破壞也很明顯。例如，河流上游大量興建蓄水工程，層層攔截利用地表水，致使河流下游及平原地區(qū)地表徑流減少，北方許多地區(qū)的河道只在豐水年的汛期起著泄洪作用，常年處于干涸狀態(tài)，變成了污水溝，在華北地區(qū)出現(xiàn)了“有河則干，有水則污”的現(xiàn)象。因此，在水資源的合理利用規(guī)劃中，必須考慮和預留一部分水資源作為生態(tài)環(huán)境用水，而不能采取“吃光喝盡”的政策，以利于維持生態(tài)、環(huán)境的良性循環(huán)。全國各主要城市地下水超采和嚴重超采現(xiàn)象十分普遍，不僅使地下水位大幅度下降，水質變壞，還導致地面下沉與沿海地帶的海水入侵等環(huán)境問題。

另外，水土流失也是造成水環(huán)境惡化的一個因素。我國現(xiàn)有各類水土流失面積367萬km[2]，每年平均土壤流失量在50億噸以上，造成土地資源和生態(tài)環(huán)境的破壞，同時導致江河的河道泄洪能力減小，水庫和引水渠的效益難以發(fā)揮。森林植被遭到破壞，造成枯水期水量銳減和汛期洪水加劇。水源污染與水環(huán)境惡化增加了地區(qū)間的社會沖突和社會不安定因素，將成為今后一個亟待解決的重大問題。

除了以上所述的三個主要問題外，水資源管理不足，特別是以往重建輕管傾向，也是造成水問題的主要原因，存在著水價過低，不敷供水成本，工程老化，“多龍”治水缺乏統(tǒng)一管理等一系列的問題。

解決水問題的出路

解決我國地區(qū)性缺水問題的戰(zhàn)略性對策，需在水資源可持續(xù)利用的前提下，因地制宜地建立起全國各地的節(jié)水型的城市與工農業(yè)系統(tǒng)；增加國民經濟中水源工程建設與供水設施的投資比例；進一步控制洪水，預防干旱，提高水資源的利用效率；控制和治理水污染，發(fā)揮工程管理內涵的作用；考慮21世紀人口與國民經濟發(fā)展的需要，依據(jù)水資源狀況，調整產業(yè)結構與農業(yè)生產布局；統(tǒng)一制定各地區(qū)水資源的供需平衡，根據(jù)地區(qū)水資源余缺，在統(tǒng)一協(xié)調區(qū)域用水的基礎上，搞好以南水北調為主體的全國跨區(qū)域調水總體布局，分期逐步實現(xiàn)我國水資源的合理調配，強化對水資源開發(fā)利用的管理，最終解決我國城鄉(xiāng)缺水的問題，實現(xiàn)全國水資源的合理利用與水資源供需平衡，和水資源開發(fā)與生態(tài)、環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。

（一）節(jié)水與保護水資源作為基本國策

水的高效利用是水資源合理利用的核心，實現(xiàn)以節(jié)水為本的水資源合理利用、應是國家對水資源開發(fā)利用的基本國策。

1.實現(xiàn)需水量的零增長，促進負增長作為方向

40多年來，我國水利建設在蓄、引、提與防洪工程建設上取得了顯著的成績，對促進工、農業(yè)生產和城市發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用。然而，我國北方許多干旱地區(qū)的水資源開發(fā)已經接近或超過了水資源承載力極限。如華北平原地下水超采，有些地區(qū)利用率超過150—200％，進而造成地下水漏斗和沿海的海水入侵危害。其原因除水資源不足外，也與需水量盲目增長而缺乏控制有關。參照國外的經驗，控制需水增長，是值得借鑒的。實際上，我國一些大城市在無新的開源條件下也出現(xiàn)了用水量的減少。例如北京市推行節(jié)水，在1995年省水6066萬m[3]，其中自來水比前一年省水1556萬m[3]，少引河水3400萬m[3]，自備井少采680 萬m[3]，遠、近郊縣節(jié)水428萬m[3]，而當年的經濟增長率卻大于10％。

2.節(jié)水挖潛應作為水資源可持續(xù)利用的重要措施

目前，節(jié)水挖潛還遠遠未被真正重視，而且在認識上往往與開源的關系混淆不清。以色列是極其缺水之國，全國人均水量很低，只相當我國的1／7多。但是由于厲行節(jié)水，城市人均供水量達到236升／人.日，是我國（177升／人.日）的1.33倍。農作物用水的效率比我國高2—3倍。我國廣大灌溉系統(tǒng)的水利用效率平均只有0.4左右，即水的浪費與損失占居大半。我國工業(yè)用水循環(huán)率平均也只有50％左右。城市供水管道的漏水量可達到供水量的20％，加之生活用水的種種浪費，更使城市供水的效率低下。水的利用率不高，不僅浪費新鮮水，而且增加廢水排放，污染環(huán)境，破壞水源。由于我國水浪費的普遍存在，這就使厲行節(jié)水，保護水源，發(fā)揮水資源高效利用的潛力十分必要，節(jié)水挖潛是可持續(xù)用水的重要措施。

（二）保護水源、控制污染與改善環(huán)境

從可持續(xù)發(fā)展的角度看，保護現(xiàn)有的清潔水源不受污染，對已經污染的水域進行治理，實現(xiàn)污水資源化，均具有深刻的意義。采用以防為主的方針，分別在各個流域上游，包括山區(qū)與平原，建立清潔水源保護區(qū)。在山區(qū)水源區(qū)應與水土保持工作相結合，在平原則應嚴格控制污水排放。為此，需要確定水源保護區(qū)的功能與加強其法律地位。對大型供水水源工程亦應劃入水源保護區(qū)。結合以供定需保持水量，維護水質，為下一世紀供水的可持續(xù)性，形成一個全國性水源保護區(qū)系統(tǒng)。

為了保證我國社會經濟持續(xù)發(fā)展，下世紀必須把保護水質、防治水污染放在重要地位。應大力宣傳保護水質的重大意義，不斷提高公眾尤其是各級決策層對水質保護的認識，強化水質管理機構的職能，實行水污染防治管理目標責任制，制定相應的水質保護法律和條例。同時根據(jù)各地區(qū)不同自然條件和水源條件，選定防治措施和制定排污標準、發(fā)放許可證。對現(xiàn)有的污水排放不僅要依法進行管制，分別對點源與面源污染制定防治措施，改污水濃度控制為總量控制。
在城市發(fā)展規(guī)劃中，應規(guī)定合理的污水處理率和回用率，積極開展污水處理和資源化工作，并加強研究適合我國國情的污水處理技術和設備，加速水環(huán)保產業(yè)的進程。大力發(fā)展污水資源化應是今后的長期方針，這不僅有利于環(huán)保，而且可以補充日益緊缺的水資源。對于大、中城市應加快大型污水深度處理廠的建設；對中、小城市則應以污水處理廠和氧化塘、氧化物相結合處理。以色列已實現(xiàn)污水再生回收的水質達到二級水標準，可實現(xiàn)安全的農業(yè)灌溉利用，應作為我國的借鑒。以實現(xiàn)我國水資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。

（三）采用工程措施與生態(tài)建設結合防治水害

七大江河中、下游的防洪是一個帶有共同性的問題，關系到社會的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。1996年7～8月大汛，黃河花園口站流量為7700m[3]／s，但水位已超過歷史上最高的1958年（流量22300m[3]／s）。其原因是由于人口的增加和經濟發(fā)展與河道爭地，在一些已被確定為分洪、泄洪區(qū)的地區(qū)進行建設，一旦發(fā)生洪水，立即成為災區(qū)。水庫淤積和湖泊圍墾也造成了蓄洪、調洪能力的降低。因此，目前的各河道防洪標準亟待提高，應達到防御近50年來出現(xiàn)過的洪峰流量的標準。為此，要加強堤防的建設與維護，清除河道內的人為障礙物，徹底解決人水爭地（圍墾湖、河）的問題。同時，加強洪澇預報，以防為主，防治并重。

七大河口的治理應以流域為對象，成為具有整體性，綜合性與關聯(lián)性的長期性任務。流域治理與開發(fā)，首先要研究自然條件以及自然與社會經濟之間的內在聯(lián)系，一個流域內任何自然條件和生態(tài)環(huán)境的改變，均會對社會經濟發(fā)展產生深刻的影響，反之亦然。國際以流域為單元進行資源開發(fā)和社會經濟發(fā)展綜合規(guī)劃，經驗表明是十分有效的。

流域治理與開發(fā)，應充分注意其中某個主要因素的變化及對整個流域治理與開發(fā)的影響和制約作用。如黃河流域的綜合治理與開發(fā)，如何處理好水沙關系，這是帶有決定性的因素。但應同時考慮流域治理與開發(fā)的綜合性問題，主要是流域開發(fā)的防洪、發(fā)電、灌溉、航運和供水、生態(tài)、環(huán)境的綜合效益問題；還應考慮流域治理與開發(fā)的關聯(lián)性問題，主要是一個流域治理、開發(fā)與相鄰流域或與全國的生態(tài)、環(huán)境、資源開發(fā)利用和社會經濟發(fā)展的相互關系；又要考慮流域治理開發(fā)的長期性問題�，F(xiàn)在往往只注意流域內某種資源或某個區(qū)域的開發(fā)，而忽視了對整個流域的影響問題。如在黃河上游只側重水電資源開發(fā)，而忽視了水電資源開發(fā)后對下流泥沙淤積的影響；在黃河三角洲地區(qū)只重視土地資源和油氣資源的開發(fā)，忽視了這些資源開發(fā)將會對黃河下游河段產生什么樣的影響。

（四）加強南水北調的工作與發(fā)展多途徑的開源

1.關于南水北調

中國水資源時、空分布極其不均，南方水多地少，北方水少地多。通過對水資源的調配，縮小地區(qū)上水分布差異，是帶有長遠性的一種戰(zhàn)略。最為宏大的是走西線從雅魯藏布江開始的調水設想，工程的規(guī)�？涨埃馁Y巨大，非近期可以實施。南水北調東線與中線已有較多的研究，相對易于實施，但均屬遠距離調水，兩線因水線的長度都超過1000公里，由于跨多個省區(qū)，調水規(guī)模大小尚有待對水量輸出與調入的余缺的深入分析，此外，工程的費用問題也有待解決，在目前日益尖銳的供水矛盾中，除考慮調水外，還應該開拓其他可用的水資源。

開源的內源包括增加調蓄和提高水資源利用率，挖掘現(xiàn)有水利工程供水能力，調配以及擴大新的水源等方面。在節(jié)水的基礎上開源，這是一項基本原則。

2.控制洪水，增加水源調蓄

40余年來，我國修建很多調蓄水庫，由于受氣象水文預報水平及原來制定的汛期水位的限制，水庫汛前“有水不能蓄”、汛后“要蓄又無水”，存在調蓄利用率低的狀況。進一步修建各種蓄水工程，增加調蓄水量，是增加可供水量的重要途徑。但由于廣大北方地區(qū)和南方丘陵山區(qū)開發(fā)條件好的壩址所剩不多，余下的相當一部分屬于庫區(qū)人口稠密，搬遷任務艱巨之類。西南廣大山區(qū)雖有大量條件好的待建壩址，但那里耕地少，水利工程興建的主要任務是發(fā)電和防洪。因此，對已建的大中型水庫增加其汛期與豐水年來水的調蓄量，進行科學合理的水庫調度，十分重要。

3.增加河道基流及地下水的合理利用

據(jù)統(tǒng)計，我國江河引水工程年供水量2995億m[3]，北方不少河流枯水季節(jié)已斷流，但南方許多河流因缺乏提引水工程，河道基流未充分利用，一些河流還有棄水。如喀斯特地區(qū)，地下暗河水源豐富，而地表缺水。我國地下水開采量已達529億m[3]，占可開采量（1885.77億m[3]）的28.1％，雖然北方許多地區(qū)地下水已嚴重超采，但在黃河以南及沿黃兩岸地下水位高，潛水上升蒸發(fā)量很大，這是沿黃灌區(qū)一個比較普遍的問題。當?shù)厮Y源的合理利用應以井渠結合、井灌為主，騰出引黃的地表水運送到北部更缺水的地區(qū)。

4.已建水利工程的維修整治和配套

我國50和60年代興建的大批水利工程，受當時各種條件的限制，加之年久失修，工程老化，出現(xiàn)大量的“病、險”工程，由于資金不足，已建的工程許多不配套，大批工程建成后不能很好發(fā)揮效益，供水能力呈明顯衰退的趨勢。

5.發(fā)展集雨、海水及微咸水利用

水資源可以分為兩類：一是集中型的水資源，其特征是來水強度集中，諸如江河之水與容易補給和富集的淺層潛水；二是分散型的水資源，其特征是來水強度弱，分布范圍廣，這就是常見的降水資源。前者已成為向城市、工業(yè)與農田灌溉供水的主要來源，后者則可為分散性用水提供水源，包括我國廣大西北缺少地表水的地區(qū)和缺乏集中型水源的所有地區(qū)，這些地區(qū)約有1億多人口飲水困難，亟待解決。甘肅省“121”雨水集流工程已獲得巨大成效，使當?shù)孛撠氈赂�。城市區(qū)將雨水集蓄用于衛(wèi)生、消防、備用水源以及環(huán)境綠化、回灌地下水、水面景觀用水等方面；農村修建保水梯田、發(fā)展徑流農業(yè)與雨養(yǎng)農業(yè)等，都是利用雨水解決缺水的一種途徑。

我國沿海城市尤其是特區(qū)的水資源供需矛盾突出。從城市缺水的數(shù)量來看，缺水量最多的地區(qū)不是處于“三北”地區(qū)，而是在東南濕潤多雨地區(qū)的沿海城市，其缺水量幾乎占全國嚴重缺水總量的一半。因此，發(fā)展海水利用具有重要的意義，特別是用水量大的工業(yè)冷卻水。在這方面，山東青島市已有成功的經驗。我國海岸線長約18000km，隨著技術的進步，海水的淡化利用也會有很大的開拓前景。

微咸水的利用也有不小潛力。微咸水經過適當處理也是一種有用的農業(yè)水源，其合理利用是農業(yè)節(jié)水中有待探索的新路子。華北平原2～5克／升的微咸水就有58億多m[3]。因此，本區(qū)應注重發(fā)展利用微咸水、咸水的灌溉技術，深層淡水只能在特別干旱的年份用于保苗等關鍵性抗旱灌溉。

（五）加強水資源的統(tǒng)一管理

對水資源實行按流域或地區(qū)的統(tǒng)一管理，是解決缺水問題的有效途徑。過去我國從中央到地方的水資源管理都把地表水、地下水的管理人為地分割開來，將水利工程建設與供水機構分割開來，供水與污水控制分割開來。在國家一級的部門中，總共有17個部門在管水，這種管理體制是造成水污染、水浪費、不能合理利用的重要原因。應采取法律的、經濟的和行政的手段對水資源進行統(tǒng)一的強化管理，首先應建立有權威的流域統(tǒng)一管理機構；其次，在市場經濟條件下，將開發(fā)利用水資源納入有計劃的商品經濟范疇，將供水作為商品來合理計價收費。農業(yè)用水水費價格過低，應適當調整，只有提高水費，才能抑制用水的浪費，還可利用水費的價格指導用水的方向。

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