長江治理，并不是某一個地區(qū)的特定任務(wù)，而是需要流域上下綜合治理，所以從全流域治理角度出發(fā)的《長江保護(hù)法》出臺變得尤為關(guān)鍵。

巨海一邊靜，長江萬里清。從高山之巔匯聚而下的長江，一瀉千里注入世界最大的海洋之中，兩岸猿聲啼不住，沿路風(fēng)光無限，深邃、高遠(yuǎn)的氣質(zhì)薈萃著華夏人文。

長江是中華民族的母親河，養(yǎng)育著中華兒女，是中華民族發(fā)展的重要支撐。但作為文明的搖籃，本該受到保護(hù)的長江，在人類的發(fā)展進(jìn)程中生態(tài)自然一度受到創(chuàng)傷，長時間都沒有得到與之地位相匹配的保護(hù)。

水體污染、生態(tài)破壞、亂采泥沙，這些“病”讓長江不再年輕。

2021年3月1日起，我國首部有關(guān)流域保護(hù)的專門法律——《中華人民共和國長江保護(hù)法》（以下簡稱《長江保護(hù)法》）正式施行。

盡管近年來各部門、各地出臺保護(hù)長江的相關(guān)法規(guī)政策并不少，但要制定一部全面性、特殊性，關(guān)于長江全流域的系統(tǒng)性法律，仍然很重要。

經(jīng)濟(jì)職能、生態(tài)屏障

長江承載著重要的戰(zhàn)略功能

長江發(fā)源于青藏高原的唐古拉山，自西而東流經(jīng)青海、四川、西藏、云南、重慶、湖北、湖南、江西等11個省份（自治區(qū)、直轄市）注入東海，橫跨我國西南、華中和華東三大區(qū)。

其流域形成了長江三角洲城市群、長江中游城市群、成渝城市群等多個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市群。

2019年長江經(jīng)濟(jì)帶GDP 45.78萬億元，占全國GDP總量的46.2%。11個省市除上海市以外，GDP增幅均高于全國水平6.1%，其中貴州省和云南省的增長率達(dá)到8%以上。

 

長江流域內(nèi)的航運具有成本低、運輸能力大、占地少、能耗低等特點，擁有“黃金水道”之稱，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。

2010年長江貨運量15.02億噸，2019年增長至29.3億噸，占全國水運貨運量的比例一直在30%以上，位居全國第一。

除了經(jīng)濟(jì)職能，長江流域也是我國水資源配置的戰(zhàn)略水源地和實施能源戰(zhàn)略的主要基地，豐富的水資源和水能資源不僅為國家建設(shè)提供了重要支撐，也是調(diào)洪蓄洪的重要場所。

長江也是我國重要的生態(tài)屏障，物種資源豐富，珍稀瀕危植物占全國總數(shù)的39.7%，不僅有中華鱘、江豚、揚(yáng)子鱷等珍稀動物，還有銀杉、水杉、珙桐等珍稀植物，是我國珍稀瀕危野生動植物集中分布區(qū)域。

長江沒有得到與之地位相匹配的保護(hù)

2020年上半年起，長江流域遭遇了多起洪澇災(zāi)害，牽動著億萬國人的心。

在7月13日國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會上，水利部相關(guān)負(fù)責(zé)人稱全國共有433條河流發(fā)生超警以上洪水，其中109條河流發(fā)生超保洪水，33條河流發(fā)生超歷史洪水，長江發(fā)生1號洪水，洞庭湖、鄱陽湖和太湖水位仍處于超警狀態(tài)。

連日降水等導(dǎo)致洪水與內(nèi)澇，萬里澄澈的長江河流泛濫、水質(zhì)渾濁，這不禁讓人們開始反思，長江“病從何起”？

國家長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合研究中心副主任、中國環(huán)境科學(xué)研究院副院長宋永會表示，“20世紀(jì)七八十年代以來，長江流域建設(shè)用地明顯增加，岸線大規(guī)模開發(fā)，上游林地、草地等面積明顯減少，湖泊、濕地大幅度減少。”這是導(dǎo)致長江調(diào)洪蓄洪能力下降的重要原因。

流域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)破壞，不僅會導(dǎo)致洪水泛濫，生存在這里的珍稀動物也不能幸免于難。

長江曾是我國淡水魚類資源最豐富的流域，如今，白暨豚、鰣魚等長江特有魚類已宣告“功能性滅絕”。

一組數(shù)據(jù)顯示，上世紀(jì)90年代，長江流域江豚數(shù)量還有2700頭，到了2018年，整個長江流域江豚種群數(shù)量僅剩1000頭左右，越來越多長江魚類也正瀕臨滅絕境地。

 

竭澤而漁則無魚，如果再不保護(hù)生態(tài)環(huán)境，肆意捕撈，我們的子孫后代以后只能從教科書里看到這些魚類的身影了。

工業(yè)過度排放

長江水質(zhì)曾一度受到污染

水清石礧礧，沙白灘漫漫，從前的長江水很清，但在近代，長江因為其獨特的地理優(yōu)勢匯聚了大量的人口和工業(yè)企業(yè)，水資源不合理利用、工業(yè)過度排放，曾一度讓長江水質(zhì)產(chǎn)生嚴(yán)重污染。

縱觀近40年來長江水質(zhì)變化，1981年—2000 年長江干流總體水質(zhì)有所下降，直到2001年—2019 年才逐漸好轉(zhuǎn)，其主要污染指標(biāo)為高錳酸鉀、氨氮和磷，廢污水排放量的增加是導(dǎo)致長江干流水質(zhì)變差的重要原因之一。

 

據(jù)長江流域水資源保護(hù)局統(tǒng)計，20世紀(jì)70年代末，長江流域廢污水排放量尚不足100億噸，而到2006年，這一數(shù)據(jù)已經(jīng)超過300億噸,，相當(dāng)于每年一條黃河水量的污水被排入長江，且這一紀(jì)錄仍在不斷刷新。

國家環(huán)保部2006年的一項數(shù)據(jù)顯示，全國7555個化工石化建設(shè)項目中，81 %布設(shè)在江河水域、人口密集等環(huán)境敏感區(qū)域，45 %為重大風(fēng)險源。

對長江而言，沿岸約有40多萬家化工企業(yè)，此外還分布著五大鋼鐵 基地、七大煉油廠，以及上海、南京、儀征等石油化工基地。僅2006年排入長江的工業(yè)廢水排放量就達(dá)到208億噸，比2003年工業(yè)和生活污水排放總量還要高。

 

長江干流城市江段因為歷史發(fā)展問題，工業(yè)布局不合理、排污口和取水口犬牙交錯、污水排放得不到有效控制，導(dǎo)致城市江段近岸水域受污染，甚至形成數(shù)百米至數(shù)千米污染帶，城市生活飲用水源受到嚴(yán)重威脅，居民生活甚至都受到影響。

保護(hù)長江！刻不容緩！

一組組數(shù)據(jù)向我們揭示：長江真的“病了”，長江保護(hù)問題刻不容緩。

關(guān)于長江立法呼聲從上世紀(jì)90年代就已經(jīng)開始有了。1993年，水利部將長江法列入五年立法計劃并向全國人大常委會作了報告，并由長江水利委員會進(jìn)行起草論證。

2005年，長江流域十四省市政協(xié)召開長江水環(huán)境保護(hù)研討會，2006年全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會向國務(wù)院遞交《關(guān)于長江流域水污染防治立法的建議》。

自從黨的十八大以來，長江保護(hù)決策方面有了重大進(jìn)步，黨中央和國務(wù)院提出要將修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，提出“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”。

地方政府也積極響應(yīng)，長江經(jīng)濟(jì)帶上9省2市陸續(xù)出臺了長江大保護(hù)的相關(guān)政策。

 

除了建立法規(guī)政策，更關(guān)鍵的是日常治理，沿江產(chǎn)業(yè)管理，污水排放治理和生態(tài)修復(fù)。

嚴(yán)查違法排污，關(guān)停低質(zhì)低效的重化工園區(qū)，沿江區(qū)域建立生態(tài)帶，對老舊產(chǎn)業(yè)進(jìn)行更新升級；大力打造保護(hù)區(qū)，涵養(yǎng)水源，退耕還湖，對長江自然保護(hù)區(qū)和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)全面禁止生產(chǎn)性捕撈。

系列重拳出擊，長江的生態(tài)環(huán)境有了好轉(zhuǎn)。

 

截至2019年底，水質(zhì)優(yōu)良（Ⅰ—Ⅲ類）斷面比例同比上升4.2個百分點，達(dá)到91.7%，劣Ⅴ類斷面比例同比下降1.2個百分點，達(dá)到0.6%，長江保護(hù)修復(fù)攻堅戰(zhàn)效果初顯。

為什么還要出臺《長江保護(hù)法》？

已經(jīng)有這么多關(guān)于長江的法律法規(guī)了，為什么還要出臺《長江保護(hù)法》呢？

的確，在長江保護(hù)法未出臺之前，與長江有關(guān)的法律條文主要有《水法》、《水污染防治法》《水土保持法》和《防洪法》，再加上地方政策等共有30多部。

雖然這些法律初步建立起了長江污染防治、流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多項制度，但由于不是針對全流域的專門立法，所以整體法律規(guī)范并不系統(tǒng)。

長江流經(jīng)地區(qū)多，流域內(nèi)的利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，所以在治理方面，各部門、各地在履職過程中也難免會出現(xiàn)錯位、缺位、多面治水的局面。這就造成了各部門都依法履職，也依法打架。

位于嘉陵江上中游分界點的一些城市就面臨過這樣的困擾。據(jù)《中國人大》資料顯示，盡管這些城市堅持生態(tài)優(yōu)先、加緊防治，但仍飽受防不勝防的輸入型污染之痛，城區(qū)及沿江城鎮(zhèn)幾十萬人口飲用水安全頻頻受到威脅。

 

可以看出，2011年到2013年，長江經(jīng)濟(jì)帶 11個省市城市突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量一直處于加速上升趨勢，到2013年更是達(dá)到峰值459件。

2014年以后，隨著國家對環(huán)保的重視，出臺了一系列環(huán)境保護(hù)政策，突發(fā)環(huán)境事件數(shù)量開始逐漸減少，但每年仍然有近百件突發(fā)環(huán)境污染事件。

另一組數(shù)據(jù)同樣可以說明問題，2016年1月至2020年6月，長江流域各級人民法院共依法審理各類環(huán)境資源刑事案件80356件，民事案件287119件，行政案件122215件，公益訴訟案件4944件以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件91件。

生動的現(xiàn)實例子告訴我們，長江治理，并不是某一個地區(qū)的特定任務(wù)，而是需要流域上下綜合治理，所以從全流域治理角度出發(fā)的《長江保護(hù)法》出臺變得尤為關(guān)鍵。

標(biāo)流域治理“龍頭法”

給其他流域治理形成案例

《長江保護(hù)法》是我國第一部流域法，在面對長江治理獨特性打破各地分頭治理的局面上進(jìn)行了制度創(chuàng)新，建立了長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制下的分部門管理體制。

以國務(wù)院為核心構(gòu)建長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)了長江保護(hù)中的行政地域協(xié)調(diào)，打破了地域界限，也可以防止在治理過程中各部門間推諉。

當(dāng)然，《長江保護(hù)法》中有很多“禁止條款”：

禁止在長江干支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項目；

禁止在長江流域河湖管理范圍內(nèi)傾倒、填埋、堆放、棄置、處理固體廢物等；

嚴(yán)禁非法采砂；

嚴(yán)厲查處電魚、毒魚、炸魚等破壞漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境的捕撈行為……

同時，從2021年1月1日起，最嚴(yán)“禁漁令”也正式生效，長江干流、大型通江湖泊和重要支流正式開始為期十年的全面禁，11.1萬艘漁船、23.1萬漁民退捕上岸。

《長江保護(hù)法》也提到，在“人退魚進(jìn)”的歷史轉(zhuǎn)折中也要做好重點水域退捕漁民的補(bǔ)償、轉(zhuǎn)產(chǎn)和社會保障工作。雙管齊下，在保障人民生活的同時也努力為解瀕臨滅絕物種提供一個良性的生存環(huán)境。

《長江保護(hù)法》是一部從流域系統(tǒng)性、特殊性出發(fā)的法律，對長江生態(tài)保護(hù)有著重大意義，也為國內(nèi)其他流域治理提供了重要參考價值。

路漫漫其修遠(yuǎn)兮，長江生態(tài)恢復(fù)并非一朝一夕就可以完成，而是堅定不移地一步一個腳印踏踏實實去治理，解決一個又一個問題，《長江保護(hù)法》的施行加快了這個步伐。

相信在專屬法律的保護(hù)下，長江可以再次恢復(fù)水清貌美樣子。

參考資料：

【1】周譽(yù)東，《治理長江“頑疾”還需立法來“醫(yī)”》，《中國人大》，2020年第15期

【2】袁一雪、韓天琪，《長江禁漁會留住下一個“白鱘”嗎？》，《中國科學(xué)報》，2020/1/5

【3】陳善榮、何立環(huán)、林蘭鈺、方德昆、張鳳英，《近40年來長江干流水質(zhì)變化研究》，中國環(huán)境監(jiān)測總站，2020年5月第33卷第5期，100012

【4】王彬、殷培紅，《建立生態(tài)環(huán)境硬約束 推進(jìn)長江大保護(hù)》，封面報道，2018年08期

【5】譚倩、任春陽，《長江大保護(hù)，金山銀山之綠水篇》，國海證券，2020年 5月