摘要：大氣污染防治工作是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要組成部分,并隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的主要大氣環(huán)境問(wèn)題的演變而不斷深化。幾十年來(lái)，我國(guó)在大氣污染控制和空氣質(zhì)量管理方面做了大量的工作并取得了顯著成效。本文在系統(tǒng)回顧我國(guó)大氣污染治理歷程基礎(chǔ)上，展望提出新時(shí)期推進(jìn)我國(guó)大氣污染治理創(chuàng)新思路。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，我國(guó)大氣污染治理隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展主要經(jīng)歷了消煙除塵構(gòu)建大氣環(huán)境容量理論(1972—1990年)、分區(qū)管控防治酸雨和二氧化硫污染(1991—2000年)、總量控制二氧化硫排放量見(jiàn)頂下降(2001—2010年)、攻堅(jiān)克難打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)(2011—2020年)四個(gè)階段。當(dāng)前，在習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)下，在綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展推動(dòng)下，在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換帶來(lái)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化的情況下，更先進(jìn)的大氣污染控制技術(shù)為大氣污染減排提供了更強(qiáng)大的動(dòng)力，生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)為空氣質(zhì)量的持續(xù)改善提供了堅(jiān)實(shí)保障。本文提出未來(lái)我國(guó)大氣污染治理創(chuàng)新思路:生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，進(jìn)一步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展;清潔高效，低碳少污，進(jìn)一步調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，提升清潔能源、新能源和可再生能源供給能力;問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)引領(lǐng)，弄清大氣污染來(lái)源成因，為科學(xué)治污提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ);清潔生產(chǎn)，全程控制，顯著減少污染物的產(chǎn)生量和排放量;屬地責(zé)任，聯(lián)防聯(lián)控，改善局地質(zhì)量，降低區(qū)域間相互影響;智慧監(jiān)控，數(shù)據(jù)歸真，強(qiáng)化污染源監(jiān)管。

1972年6月5日，世界上第一次國(guó)際環(huán)保會(huì)議——聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議在瑞典斯德哥爾摩舉行。這是世界各國(guó)政府代表團(tuán)及政府首腦、聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)和國(guó)際組織代表參加的共同討論當(dāng)代環(huán)境問(wèn)題，探討保護(hù)全球環(huán)境戰(zhàn)略的第一次國(guó)際會(huì)議。會(huì)議通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議宣言》(簡(jiǎn)稱《人類環(huán)境宣言》或《斯德哥爾摩宣言》)和《行動(dòng)計(jì)劃》，宣告了人類關(guān)于環(huán)境的傳統(tǒng)觀念的終結(jié)，達(dá)成了“只有一個(gè)地球”、人類與環(huán)境是不可分割的“共同體”的共識(shí)。我國(guó)組織代表團(tuán)參加了這次里程碑式的會(huì)議，也從此開(kāi)啟了我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)征程。大氣污染防治一直是我國(guó)環(huán)境保護(hù)的重要組成部分，并隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的主要大氣環(huán)境問(wèn)題的演變而不斷深化。幾十年來(lái)我國(guó)在大氣污染控制和空氣質(zhì)量管理方面做了大量的工作并取得了顯著成效。本文在系統(tǒng)回顧我國(guó)大氣污染治理歷程基礎(chǔ)上，展望提出新時(shí)期推進(jìn)我國(guó)大氣污染治理的創(chuàng)新思路。

1消煙除塵，構(gòu)建大氣環(huán)境容量理論(1972—1990年)

1973年我國(guó)召開(kāi)了第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，確定了“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”的環(huán)境保護(hù)“32字方針”，通過(guò)了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》。隨后國(guó)務(wù)院成立了原國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，(下設(shè)環(huán)境保護(hù)辦公室，后升級(jí)為原國(guó)家環(huán)境保護(hù)局)，為我國(guó)重大大氣污染問(wèn)題的調(diào)查和決策起到了重要的領(lǐng)導(dǎo)、支撐和推動(dòng)作用。

1978年第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)將“保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”寫(xiě)入《中華人民共和國(guó)憲法》，并于1979年頒布了第一部環(huán)境保護(hù)基本法——《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》。1987年9月5日第六屆全國(guó)人大第22次會(huì)議通過(guò)，1988年6月1日起施行我國(guó)首部《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》(簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》)，開(kāi)宗明義防治大氣污染的目的是保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展。要求各級(jí)政府必須將大氣環(huán)境保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，合理規(guī)劃工業(yè)布局，加強(qiáng)防治大氣污染的科學(xué)研究，采取防治大氣污染的措施，保護(hù)和改善大氣環(huán)境。各級(jí)政府環(huán)境保護(hù)部門對(duì)大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他相關(guān)管理部門根據(jù)各自的職責(zé)，對(duì)機(jī)動(dòng)車船污染大氣實(shí)施監(jiān)督管理。排污單位必須遵守國(guó)家有關(guān)規(guī)定，并采取防治污染的措施。單位和個(gè)人都有保護(hù)大氣環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染大氣環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。法律還規(guī)定了大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制定的原則，構(gòu)建了我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)督管理體系和重要制度，規(guī)定了相關(guān)方的法律責(zé)任。法律提出以防治煙塵污染為重點(diǎn)，提出在用鍋爐煙塵排放達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)；新建工業(yè)窯爐、新安裝的鍋爐煙塵排放不得超過(guò)規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)；城市應(yīng)統(tǒng)一解決熱源，發(fā)展集中供熱；改進(jìn)城市燃料結(jié)構(gòu)，發(fā)展城市煤氣，推廣成型煤的生產(chǎn)和使用；在人口集中地區(qū)存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰和石灰時(shí)，必須采取防燃、防塵措施防止污染大氣以及防治廢氣、粉塵和惡臭污染。這是我國(guó)大氣污染防治的第一部法律，對(duì)我國(guó)大氣污染防治納入法制化管理起到了奠基性和基礎(chǔ)性作用，也推動(dòng)了大氣污染防治技術(shù)的研究與開(kāi)發(fā)應(yīng)用。

1973年我國(guó)發(fā)布了第一個(gè)國(guó)家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)——《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)(GBJ4—1973)》，規(guī)定了工業(yè)廢氣中一些污染物的容許排放濃度和排放量。1982年發(fā)布了我國(guó)首個(gè)《大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(GB3095—1982)》，規(guī)定劃分三類環(huán)境空氣功能區(qū)，不同功能區(qū)針對(duì)不同的保護(hù)對(duì)象，執(zhí)行不同的大氣污染物標(biāo)準(zhǔn)濃度限值。此階段主要大氣環(huán)境問(wèn)題是煙粉塵污染。大氣污染防治的重點(diǎn)是消煙除塵，著力解決懸浮顆粒物污染和“黑龍與灰龍”。與此同時(shí)，城市環(huán)境空氣質(zhì)量問(wèn)題日益受到關(guān)注。在國(guó)家科技計(jì)劃的支持下，開(kāi)展了沈陽(yáng)地區(qū)、太原地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)大氣環(huán)境容量研究、蘭州西固光化學(xué)污染研究、天津工業(yè)煙氣污染研究以及華南和西南酸雨研究等項(xiàng)目。大氣環(huán)境容量研究創(chuàng)立了我國(guó)大氣環(huán)境容量的基礎(chǔ)理論和規(guī)劃方法；光化學(xué)污染研究奠定了我國(guó)光化學(xué)污染控制的基礎(chǔ)；重點(diǎn)地區(qū)的酸雨研究初步掌握了典型區(qū)域酸雨污染的態(tài)勢(shì)和成因；工業(yè)煙氣污染控制相關(guān)研究為我國(guó)消煙除塵提供了基本的技術(shù)支撐。太原市也率先開(kāi)展了基于大氣環(huán)境容量的總量控制標(biāo)準(zhǔn)研究，為我國(guó)基于環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的總量控制方法進(jìn)行了有益的探索。

以1978年中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院和中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站成立為標(biāo)志，我國(guó)環(huán)境科學(xué)研究和環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系開(kāi)始形成。

這階段大氣污染防治取得成效，全國(guó)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市空氣中總懸浮顆粒物(TSP)平均濃度從1986年的560微克/立方米下降到1990年的387微克/立方米，降低了30.9%。

2分區(qū)管控，防治酸雨和二氧化硫污染(1991—2000年)

1992年我國(guó)參加了在巴西里約熱內(nèi)盧召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議。會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約熱內(nèi)盧宣言》和《21世紀(jì)議程》，對(duì)各國(guó)保護(hù)環(huán)境與生態(tài)、謀求經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提出了更高要求。1994年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》，成為我國(guó)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的行動(dòng)綱領(lǐng)。

這一階段的大氣污染主要防治對(duì)象為二氧化硫和懸浮顆粒物�？諝馕廴镜姆秶沙鞘芯值匚廴鞠騾^(qū)域性污染發(fā)展，出現(xiàn)了大面積的酸雨污染，控制重點(diǎn)為燃煤鍋爐與工業(yè)排放。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，我國(guó)煤炭消費(fèi)量和機(jī)動(dòng)車保有量快速上升。1990年全國(guó)煤炭消耗量10.52億噸，到1995年煤炭消耗量增至12.8億噸，二氧化硫排放量達(dá)2370萬(wàn)噸，居世界首位。由于我國(guó)部分地區(qū)燃用高硫煤，燃煤設(shè)備未能采取脫硫措施，致使二氧化硫排放量不斷增加，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。在總懸浮顆粒物污染仍然居于高位的同時(shí)，部分城市二氧化硫污染十分嚴(yán)重，氮氧化物污染持續(xù)增加，酸雨污染面積不斷擴(kuò)大，長(zhǎng)江以南的廣大地區(qū)降水酸度迅速升高，酸雨面積高達(dá)300多萬(wàn)平方千米，使我國(guó)繼歐洲、北美之后成為世界第三大酸雨區(qū)。

酸雨影響作物生長(zhǎng)，腐蝕建筑材料，破壞生態(tài)系統(tǒng)，造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。科學(xué)界持續(xù)對(duì)我國(guó)酸雨態(tài)勢(shì)、影響和控制進(jìn)行深入研究，通過(guò)詳細(xì)監(jiān)測(cè)和調(diào)查，弄清了我國(guó)酸雨污染的范圍和硫酸型污染特征，證實(shí)了酸雨區(qū)域輸送行為，提出了酸雨控制國(guó)家方案。1990年12月，原國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)第19次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于控制酸雨發(fā)展的意見(jiàn)》；1992年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在貴州、廣東兩省和柳州、南寧、桂林、杭州、青島、重慶、長(zhǎng)沙、宜昌和宜賓九市開(kāi)展征收工業(yè)燃煤二氧化硫排污費(fèi)和酸雨綜合防治試點(diǎn)工作。1995年8月29日第八屆全國(guó)人大第十五次會(huì)議對(duì)《大氣污染防治法》進(jìn)行了第一次修訂，要求原環(huán)境保護(hù)部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，根據(jù)氣象、地形、土壤等自然條件，可以對(duì)已經(jīng)產(chǎn)生、可能產(chǎn)生酸雨的地區(qū)或者其他二氧化硫污染嚴(yán)重的地區(qū)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，劃定為酸雨控制區(qū)或者二氧化硫污染控制區(qū)(簡(jiǎn)稱“兩控區(qū)”)。1996年8月3日發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》，提出實(shí)施污染物排放總量控制，建立全國(guó)主要污染物排放總量指標(biāo)體系和定期公布制度。要求原國(guó)家環(huán)境保護(hù)局按照《大氣污染防治法》會(huì)同有關(guān)部門依法提出酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)的劃定意見(jiàn)和目標(biāo)要求，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。原國(guó)家環(huán)境保護(hù)局組織清華大學(xué)與中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院經(jīng)過(guò)深入研究提出了“兩控區(qū)”劃分方案，1998年1月12日獲國(guó)務(wù)院批復(fù)實(shí)施。“兩控區(qū)”總面積約為109萬(wàn)平方千米，占國(guó)土面積11.4%，涉及176個(gè)地市級(jí)單元。其中酸雨控制區(qū)面積約為80萬(wàn)平方千米，占國(guó)土面積8.4%，二氧化硫污染控制區(qū)面積約為29萬(wàn)平方千米，占國(guó)土面積3%。該批復(fù)提出了要通過(guò)燃煤含硫量限值、工業(yè)污染源二氧化硫達(dá)標(biāo)排放、實(shí)行二氧化硫排放總量控制和征收二氧化硫排污費(fèi)等措施使城市環(huán)境空氣二氧化硫濃度達(dá)到國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，酸雨控制區(qū)酸雨惡化的趨勢(shì)得到緩解。這是城市二氧化硫污染與區(qū)域酸雨污染聯(lián)合控制的樣本范例。

1996年我國(guó)出臺(tái)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)》落實(shí)“一控雙達(dá)標(biāo)”(即到2000年底，各省、自治區(qū)、直轄市要使本轄區(qū)主要污染物的排放量控制在國(guó)家規(guī)定的排放總量指標(biāo)內(nèi)，工業(yè)污染源要達(dá)到國(guó)家或地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，空氣和地面水按功能區(qū)達(dá)到國(guó)家規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn))。

在機(jī)動(dòng)車污染方面，1995年修訂的《大氣污染防治法》提出國(guó)家鼓勵(lì)、支持生產(chǎn)和使用高標(biāo)號(hào)的無(wú)鉛汽油，限制生產(chǎn)和使用含鉛汽油。逐步減少含鉛汽油的產(chǎn)量，直至停止含鉛汽油的生產(chǎn)和使用。

2000年4月29日第九屆全國(guó)人大第十五次會(huì)議對(duì)《大氣污染防治法》進(jìn)行了第二次修訂。這次修訂協(xié)調(diào)了大氣法與其他政策、法律之間的關(guān)系，提出地方各級(jí)人民政府對(duì)本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，應(yīng)制定規(guī)劃和采取措施，使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。要求向大氣排放污染物的濃度不得超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定對(duì)大氣污染物排放實(shí)施總量控制制度和排放許可制度，增加了防治機(jī)動(dòng)車船排放污染和相關(guān)國(guó)際條約履約的條款，擴(kuò)大了大氣污染物排污收費(fèi)的范圍。實(shí)行總量控制的區(qū)域從“兩控區(qū)”擴(kuò)展到大氣環(huán)境質(zhì)量尚未達(dá)標(biāo)的區(qū)域和“兩控區(qū)”。在繼續(xù)加大二氧化硫控制的基礎(chǔ)上，要求對(duì)燃料燃燒過(guò)程中產(chǎn)生的氮氧化物采取控制措施。規(guī)定在用機(jī)動(dòng)車不符合制造當(dāng)時(shí)的在用機(jī)動(dòng)車污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，不得上路行駛；同時(shí)對(duì)機(jī)動(dòng)車船的日常維修與保養(yǎng)、車船用燃料油、排氣污染檢測(cè)抽測(cè)等作出了原則規(guī)定。隨后原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局更新了《汽車排氣污染監(jiān)督管理辦法》，發(fā)布了《機(jī)動(dòng)車排放污染防治技術(shù)政策》，對(duì)汽車及其發(fā)動(dòng)機(jī)產(chǎn)品提出環(huán)保要求。

1996年對(duì)《大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行了第一次修訂，對(duì)總懸浮顆粒物等14種環(huán)保術(shù)語(yǔ)、環(huán)境質(zhì)量分區(qū)分級(jí)有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了修改，調(diào)整補(bǔ)充了污染物項(xiàng)目、取值時(shí)間、濃度限值和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)有效性等規(guī)定，將可吸入顆粒物(PM10)納入常規(guī)污染物，形成了TSP和PM10的雙顆粒物指標(biāo)共存狀態(tài)。

在“九五”期間，我國(guó)對(duì)主要污染物排放實(shí)施總量控制，并在全國(guó)16個(gè)城市開(kāi)展了大氣排污許可制度試點(diǎn)。結(jié)合國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，取締、關(guān)停了8.4萬(wàn)多家污染嚴(yán)重又沒(méi)有治理前景的“十五小”企業(yè)(指小造紙、小制革、小染料廠及土法煉焦、煉硫、煉砷、煉汞、煉鉛鋅、煉油、選金和農(nóng)藥、漂染、電鍍、石棉制品，放射性制品等小企業(yè))，淘汰了一批技術(shù)落后、浪費(fèi)資源、質(zhì)量低劣、污染環(huán)境和不符合安全生產(chǎn)條件的小煤礦、小鋼鐵、小水泥、小玻璃、小煉油、小火電等，對(duì)高硫煤實(shí)行限產(chǎn)，有效地削減了污染物排放總量。到2000年在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)8.3%的情況下，“九五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃基本完成，全國(guó)二氧化硫、煙塵、工業(yè)粉塵主要污染物的排放總量比“八五”末期分別下降了10%~15%。全國(guó)23萬(wàn)多家有污染的工業(yè)企業(yè)中90%以上的企業(yè)實(shí)現(xiàn)了主要污染物達(dá)標(biāo)排放。全國(guó)46個(gè)考核的環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市中，25個(gè)城市實(shí)現(xiàn)了大氣質(zhì)量按功能分區(qū)達(dá)標(biāo)。但主要污染物排放量仍然居于高位，全國(guó)二氧化硫排放量1995萬(wàn)噸，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于環(huán)境承載能力。常規(guī)污染物排放總量削減的任務(wù)還未完成，機(jī)動(dòng)車尾氣污染和有毒有害有機(jī)污染等問(wèn)題日漸突出。我國(guó)酸雨出現(xiàn)的區(qū)域與往年相比無(wú)明顯變化，基本維持了多年形成的格局，61.8%的南方城市出現(xiàn)酸雨，年均降水pH小于5.6的區(qū)域面積占國(guó)土面積的30%，主要分布在長(zhǎng)江以南、青藏高原以東的廣大地區(qū)及四川盆地。華中、華南、西南和華東仍是酸雨污染嚴(yán)重的區(qū)域。全國(guó)仍有70個(gè)城市二氧化硫年均濃度不滿足國(guó)家空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的要求。

北京市從1998年開(kāi)始以煤煙、機(jī)動(dòng)車排氣和揚(yáng)塵混合型污染控制為主，連續(xù)實(shí)施了五個(gè)階段的大氣污染防治措施，主要污染物濃度均有所下降。但由于全市煤炭年消耗量仍高達(dá)2710萬(wàn)噸，二氧化硫年排放量為22.4萬(wàn)噸，煙塵年排放量為10.0萬(wàn)噸，市區(qū)大氣中二氧化硫、二氧化氮和PM10濃度年日均值分別為71微克/立方米、71微克/立方米、162微克/立方米。

3總量控制，二氧化硫排放量見(jiàn)頂下降(2001—2010年)

面對(duì)嚴(yán)峻的大氣污染形勢(shì)，我國(guó)強(qiáng)化對(duì)大氣污染物排放總量的控制，科技部也布局了多項(xiàng)研究課題，分析大氣污染成因，開(kāi)發(fā)大氣污染控制技術(shù)，探索大氣污染控制的途徑。2008年北京奧運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量保障的系列研究和成功實(shí)踐說(shuō)明，解決我國(guó)區(qū)域性復(fù)合型大氣污染問(wèn)題必須多污染物協(xié)同減排、多部門多地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控。

2001年3月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》提出要加強(qiáng)大氣污染防治，實(shí)施“兩控區(qū)”和重點(diǎn)城市大氣污染控制工程，2005年“兩控區(qū)”二氧化硫排放量比2000年減少20%。2001年12月《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃》進(jìn)一步細(xì)化了總量控制目標(biāo)，即到2005年二氧化硫、塵(煙塵及工業(yè)粉塵)、化學(xué)需氧量、氨氮、工業(yè)固體廢物等主要污染物排放量比2000年減少10%；酸雨控制區(qū)和二氧化硫控制區(qū)二氧化硫排放量比2000年減少20%，降水酸度和酸雨發(fā)生頻率有所降低。

2002年10月國(guó)務(wù)院批復(fù)《兩控區(qū)酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計(jì)劃》，要求到2005年，“兩控區(qū)”內(nèi)二氧化硫排放量比2000年減少20%，控制在1053.2萬(wàn)噸以內(nèi)(其中酸雨控制區(qū)630.2萬(wàn)噸，二氧化硫污染控制區(qū)423.4萬(wàn)噸)，要形成356.8萬(wàn)噸/年的二氧化硫減排能力。酸雨污染程度有所減輕，硫沉降量有所減少，80%以上的城市空氣二氧化硫濃度年均值達(dá)到國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，其他城市環(huán)境空氣二氧化硫濃度明顯降低。“兩控區(qū)”計(jì)劃的特點(diǎn)是第一次將控制總量落實(shí)到各省級(jí)單位及其所屬的“兩控區(qū)”，明確了二氧化硫達(dá)標(biāo)的城市，并按二氧化硫削減任務(wù)安排了重點(diǎn)工程清單。提出依法對(duì)排放二氧化硫的單位按照二氧化硫排放總量征收排污費(fèi)，并逐步提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大收費(fèi)范圍，試行二氧化硫排放權(quán)交易制度，使其達(dá)到或超過(guò)二氧化硫污染治理成本，形成誰(shuí)污染誰(shuí)就要承擔(dān)相應(yīng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的公平機(jī)制。

燃煤電廠是二氧化硫排放的第一大行業(yè)。2002年全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量已達(dá)到35657萬(wàn)千瓦，其中，火電裝機(jī)容量為26554.67萬(wàn)千瓦，占總裝機(jī)的74.55%；火電發(fā)電量已達(dá)到13273.77億千瓦時(shí)，占總發(fā)電量的80.25%；火電行業(yè)二氧化硫排放達(dá)到665.8萬(wàn)噸。“兩控區(qū)”內(nèi)火電廠二氧化硫排放量占“兩控區(qū)”總排放量的59%。2003年修訂了火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了三個(gè)不同階段火電廠的二氧化硫、氮氧化物和煙塵的排放濃度。早在1973年我國(guó)頒布的第一個(gè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)(GBJ4—73)》就針對(duì)電站給出了7種不同高度排氣筒所對(duì)應(yīng)的二氧化硫和煙粉塵允許排放速率(kg/h)，允許排放量限值隨著煙囪增高而逐漸增大，所以刺激了電廠高煙囪和多煙囪的建設(shè)，沒(méi)有從根本上削減污染物排放量；1991年發(fā)布了第一個(gè)《燃煤電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(GB13223—91)》，二氧化硫允許排放量從定值發(fā)展到用P值法計(jì)算，排放標(biāo)準(zhǔn)較松且未實(shí)行濃度控制；在1996年發(fā)布《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(GB1322—1996)》中，標(biāo)準(zhǔn)限值未變，只是對(duì)1997年以后建設(shè)的火電廠要求二氧化硫排放實(shí)行總量與濃度雙重控制，使用低硫煤(燃煤含硫量小于1%)就可達(dá)標(biāo)；2003年再次對(duì)《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(GB13223—2003)》進(jìn)行修訂，分三個(gè)時(shí)段，特別是提出到2005年和2010年火電廠二氧化硫、煙塵、氮氧化物的濃度排放限值，有利于火電廠根據(jù)自身的情況采取相應(yīng)的控制措施。

國(guó)家“十五”期間雖然大氣污染防治工作取得一定進(jìn)展，但環(huán)境保護(hù)計(jì)劃指標(biāo)沒(méi)有全部實(shí)現(xiàn)。2005年全國(guó)二氧化硫排放量達(dá)到2549萬(wàn)噸，比2000年增加了27.8%，其中工業(yè)排放量增加了34.5%，“兩控區(qū)”增加了2.9%，46%的設(shè)區(qū)城市空氣質(zhì)量達(dá)不到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，一些大中城市灰霾天數(shù)有所增加，酸雨污染程度沒(méi)有減輕。發(fā)達(dá)國(guó)家上百年工業(yè)化過(guò)程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題，在我國(guó)已經(jīng)集中顯現(xiàn)。我國(guó)已進(jìn)入污染事故多發(fā)期和矛盾凸顯期。深層次的原因是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放，環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，體制不順、機(jī)制不活、投入不足、能力不強(qiáng)、有法不依、違法難究、執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力的現(xiàn)象比較普遍。從管控標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，特別是二氧化硫排放標(biāo)準(zhǔn)失之過(guò)寬，與產(chǎn)生量的增長(zhǎng)相比減排力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。相比較全國(guó)其他地區(qū)來(lái)說(shuō)，“兩控區(qū)”內(nèi)增加幅度小得多，說(shuō)明“兩控區(qū)”的污染防治取得了一定的成效。

2006年3月14日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出要以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)健康發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步。將二氧化硫排放量在2005年基礎(chǔ)上削減10%作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)之一。要求堅(jiān)持預(yù)防為主、綜合治理，強(qiáng)化從源頭防治污染，堅(jiān)決改變先污染后治理、邊治理邊污染的狀況。以解決影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是嚴(yán)重危害人民健康的突出問(wèn)題為重點(diǎn)，有效控制污染物排放，盡快改善重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)城市的環(huán)境質(zhì)量。加快現(xiàn)有燃煤電廠脫硫設(shè)施建設(shè)，新建燃煤電廠必須根據(jù)排放標(biāo)準(zhǔn)安裝脫硫裝置，推進(jìn)鋼鐵、有色、化工、建材等行業(yè)二氧化硫綜合治理。在大中城市及其近郊，嚴(yán)格控制新(擴(kuò))建除熱電聯(lián)產(chǎn)外的燃煤電廠，禁止新(擴(kuò))建鋼鐵、冶煉等高耗能企業(yè)。加大城市煙塵、粉塵、細(xì)顆粒物和汽車尾氣治理力度。2007年11月發(fā)布的《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十一五”規(guī)劃》進(jìn)一步將重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量好于Ⅱ級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的天數(shù)超過(guò)292天的比例提高5.6個(gè)百分點(diǎn)作為目標(biāo)。部署實(shí)施酸雨和二氧化硫污染防治規(guī)劃，以火電廠建設(shè)脫硫設(shè)施為重點(diǎn)，控制高架源的二氧化硫和氮氧化物排放，加快現(xiàn)役火電機(jī)組脫硫設(shè)施的建設(shè)，使現(xiàn)役火電機(jī)組投入運(yùn)行的脫硫裝機(jī)容量達(dá)到2.13億千瓦。新(擴(kuò))建燃煤電廠除國(guó)家規(guī)定的特低硫煤坑口電廠外，必須同步建設(shè)脫硫設(shè)施并預(yù)留脫硝場(chǎng)地。以113個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市和城市群地區(qū)的大氣污染綜合防治為重點(diǎn)，努力改善城市和區(qū)域空氣環(huán)境質(zhì)量。將可吸入顆粒物作為城市大氣污染防治的重點(diǎn)，加快城區(qū)工業(yè)污染源調(diào)整搬遷，集中整治低矮排放污染源，重視解決油煙污染。加強(qiáng)建筑施工及道路運(yùn)輸環(huán)境管理，有效抑制揚(yáng)塵。提高城市清潔能源比例和能源利用效率，大力開(kāi)展節(jié)能活動(dòng)。因地制宜地發(fā)展以熱定電的熱電聯(lián)產(chǎn)和集中供熱。在城區(qū)內(nèi)劃定高污染燃料禁燃區(qū)。同時(shí)統(tǒng)籌規(guī)劃長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等城市群地區(qū)的區(qū)域性大氣污染防治，有條件的城市要開(kāi)展氮氧化物、有機(jī)污染物等復(fù)合污染問(wèn)題以及灰霾天氣的研究，逐步開(kāi)展對(duì)臭氧和細(xì)顆粒物(PM2.5)等指標(biāo)的監(jiān)測(cè)，建立光化學(xué)煙霧污染預(yù)警系統(tǒng)。

2006年8月，國(guó)務(wù)院批復(fù)了《“十一五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃》，要求各地要將《“十一五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃》確定的主要污染物總量控制指標(biāo)納入本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃和年度計(jì)劃，分解落實(shí)到基層和重點(diǎn)排污單位。要制訂實(shí)施方案，落實(shí)工程措施和資金，嚴(yán)格實(shí)行排污許可證管理，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，加大對(duì)各種違法排污行為的監(jiān)督查處力度；同時(shí)，要切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，從源頭上減少污染，確�？偭靠刂颇繕�(biāo)的實(shí)現(xiàn)；國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門要根據(jù)各自的職能分工，加強(qiáng)對(duì)《“十一五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃》執(zhí)行的指導(dǎo)、支持和監(jiān)督。原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家發(fā)展改革委要每半年向社會(huì)公布各省(區(qū)、市)主要污染物的排放總量，并會(huì)同原國(guó)家監(jiān)察部對(duì)《“十一五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃》完成情況進(jìn)行年度檢查和考核，向國(guó)務(wù)院報(bào)告。計(jì)劃在確保實(shí)現(xiàn)全國(guó)總量控制目標(biāo)的前提下，綜合考慮各地環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境容量、排放基數(shù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和削減能力以及各污染防治專項(xiàng)規(guī)劃的要求，對(duì)東、中、西部地區(qū)實(shí)行區(qū)別對(duì)待，將總量減排指標(biāo)落實(shí)到省(自治區(qū)、直轄市)及其火電行業(yè)。

2007年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《節(jié)能減排綜合性工作方案》，把節(jié)能減排作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式的突破口和重要抓手，作為宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)。綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段，控制增量，調(diào)整存量；依靠科技，加大投入；健全法制，完善政策；落實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)管；加強(qiáng)宣傳，增強(qiáng)意識(shí)；突出重點(diǎn)，強(qiáng)力推進(jìn)。動(dòng)員全社會(huì)力量，扎實(shí)做好節(jié)能降耗和污染減排工作，確保實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排約束性指標(biāo)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。提出控制高耗能、高污染行業(yè)過(guò)快增長(zhǎng)，加大淘汰電力、鋼鐵、建材、電解鋁、鐵合金、電石、焦炭、煤炭、平板玻璃等行業(yè)落后產(chǎn)能的力度；完善促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策措施，修訂《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，鼓勵(lì)發(fā)展低能耗、低污染的先進(jìn)生產(chǎn)能力；完善促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策措施，適當(dāng)提高建設(shè)項(xiàng)目在土地、環(huán)保、節(jié)能、技術(shù)、安全等方面的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)；積極推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展可再生能源和加強(qiáng)資源調(diào)查評(píng)價(jià)、促進(jìn)服務(wù)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展等重大措施。方案要求發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任，建立健全節(jié)能減排責(zé)任制和問(wèn)責(zé)制，加強(qiáng)考核和監(jiān)督，將節(jié)能減排指標(biāo)完成情況納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)和企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績(jī)考核的重要內(nèi)容，實(shí)行“一票否決”。一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)，形成強(qiáng)有力的工作格局。

2007年11月國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《主要污染物總量減排統(tǒng)計(jì)辦法》《主要污染物總量減排監(jiān)測(cè)辦法》《主要污染物總量減排考核辦法》，進(jìn)一步細(xì)化了減排監(jiān)管體系。在管理層面上，以2008年原環(huán)境保護(hù)總局升格為原環(huán)境保護(hù)部為契機(jī)，設(shè)立污染物排放總量控制司，承擔(dān)落實(shí)國(guó)家減排目標(biāo)的責(zé)任，提出實(shí)施總量控制的污染物名稱、總量控制的數(shù)量及對(duì)各省(自治區(qū)、直轄市)和重點(diǎn)企業(yè)的控制指標(biāo)。監(jiān)督管理納入國(guó)家總量控制的主要污染物減排工作，建立和組織實(shí)施總量減排責(zé)任制考核制度等。在組織落實(shí)的基礎(chǔ)上，建立健全了污染物減排各項(xiàng)規(guī)章制度和六大督查中心，相繼出臺(tái)了《“十一五”主要污染物總量減排核查方法》《主要污染物總量減排核算細(xì)則》《主要污染物總量減排監(jiān)察系數(shù)核算辦法》等規(guī)范性文件，保障了減排工作責(zé)任明晰、組織嚴(yán)密、有章可循、公平公正、公開(kāi)透明，也探索出了一條“淡化基數(shù)、算清增量、核實(shí)減量”的方法體系。除此之外，燃煤機(jī)組脫硫電價(jià)政策也發(fā)揮了經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用。2007年5月國(guó)家發(fā)展改革委和原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局聯(lián)合制定了《燃煤發(fā)電機(jī)組脫硫電價(jià)及脫硫設(shè)施運(yùn)行管理辦法(試行)》，規(guī)定新(擴(kuò))建燃煤機(jī)組必須按照環(huán)保規(guī)定同步建設(shè)脫硫設(shè)施，其上網(wǎng)電量執(zhí)行國(guó)家發(fā)展改革委公布的燃煤機(jī)組脫硫標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。現(xiàn)有燃煤機(jī)組安裝脫硫設(shè)施后，其上網(wǎng)電量在現(xiàn)行上網(wǎng)電價(jià)基礎(chǔ)上每千瓦時(shí)加價(jià)1.5分錢。

2008年北京奧運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量保障促進(jìn)了北京市空氣質(zhì)量的快速改善，同時(shí)也是京津冀聯(lián)防聯(lián)控解決區(qū)域性大氣環(huán)境問(wèn)題的成功探索。從1998年起北京市大氣污染防治就被列為國(guó)家環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)治理工程。北京市先后實(shí)施了十二個(gè)階段近200項(xiàng)的控制大氣污染措施，大氣環(huán)境質(zhì)量有了較為明顯的改善。但由于“十五”期間北京市的城市人口增加174萬(wàn)，煤炭消耗量增加300多萬(wàn)噸，即達(dá)到3069萬(wàn)噸；機(jī)動(dòng)車保有量增加100萬(wàn)輛，建筑面積新增1.2億平方米，加之周邊區(qū)域的傳輸影響，冬季煤煙型污染和夏季氧化型污染問(wèn)題仍然十分突出。2005年北京市空氣污染指數(shù)二級(jí)和好于二級(jí)的天數(shù)234天，二氧化硫濃度比1998年下降了58%，略低于國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)限值，可吸入顆粒物年均濃度值超過(guò)國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)42%，夏季有57天臭氧超標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)“綠色奧運(yùn)”承諾尚有較大差距。黨中央、國(guó)務(wù)院非常關(guān)心北京奧運(yùn)籌辦工作，批準(zhǔn)成立了由北京市、原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局牽頭，天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東參與的2008年奧運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量保障工作協(xié)調(diào)小組。2006年12月，協(xié)調(diào)小組第一次會(huì)議形成了《北京2008年奧運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量保障工作方案》，并正式開(kāi)啟了保障工作。2007年8月北京對(duì)主要管控措施進(jìn)行了演練。2007年10月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《第29屆奧運(yùn)會(huì)北京空氣質(zhì)量保障措施》，主要以揚(yáng)塵污染、機(jī)動(dòng)車污染、工業(yè)污染、燃煤污染為控制對(duì)象，通過(guò)區(qū)域聯(lián)動(dòng)，在奧運(yùn)會(huì)前實(shí)施環(huán)境綜合治理，在奧運(yùn)會(huì)舉辦期間采取臨時(shí)污染減排措施。在北京市及周邊省區(qū)市共同努力下，奧運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量保障取得完滿成功，也成為大氣污染治理模式從城市單打獨(dú)斗到區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控方式轉(zhuǎn)變的里程碑。

“十一五”通過(guò)工程減排、結(jié)構(gòu)減排和管理減排全面發(fā)揮效益。全國(guó)火電脫硫機(jī)組裝機(jī)容量達(dá)到5.78億千瓦，占全部火電機(jī)組的82.6%；安裝煙氣脫硫設(shè)施鋼鐵燒結(jié)機(jī)170臺(tái)，占燒結(jié)機(jī)臺(tái)數(shù)的15.6%；關(guān)停小火電機(jī)組7219萬(wàn)千瓦，提前一年半完成5000萬(wàn)千瓦的任務(wù)；鋼鐵、水泥、焦化等高耗能高排放行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能超額完成；火電行業(yè)30萬(wàn)千瓦以上大機(jī)組比例提升23%，火電供電煤耗下降8.5%；脫硫機(jī)組投運(yùn)率達(dá)到96%以上。到2010年，全國(guó)二氧化硫排放量相比2005年下降了14.29%，超額完成了“十一五”的約束性指標(biāo)，特別是全國(guó)二氧化硫排放量從2006年開(kāi)始步入單調(diào)下降態(tài)勢(shì)。城市空氣質(zhì)量也顯著改善。北京市空氣質(zhì)量二級(jí)和好于二級(jí)天數(shù)達(dá)到286天，占全年總天數(shù)的78.4%。二氧化硫濃度為32微克/立方米，創(chuàng)了12年新低。二氧化氮年均濃度值為57微克/立方米，達(dá)到當(dāng)時(shí)國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，PM10年均濃度值為121微克/立方米，超過(guò)國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)21%，問(wèn)題仍較為突出。

2010年5月，在多名院士和專家的建議下，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了原環(huán)境保護(hù)部等9個(gè)部門《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》，認(rèn)識(shí)到我國(guó)一些地區(qū)酸雨、灰霾和光化學(xué)煙霧等區(qū)域性大氣污染問(wèn)題日益突出，嚴(yán)重威脅群眾健康，影響環(huán)境安全。解決區(qū)域大氣污染問(wèn)題，必須盡早采取區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施�！蛾P(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以改善空氣質(zhì)量為目的，以增強(qiáng)區(qū)域環(huán)境保護(hù)合力為主線，以全面削減大氣污染物排放為手段，建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評(píng)估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，扎實(shí)做好大氣污染防治工作。《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的工作目標(biāo)為:到2015年，建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，形成區(qū)域大氣環(huán)境管理的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策體系，主要大氣污染物排放總量顯著下降，重點(diǎn)企業(yè)全面達(dá)標(biāo)排放，重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)所有城市空氣質(zhì)量達(dá)到或好于國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，酸雨、灰霾和光化學(xué)煙霧污染明顯減少，區(qū)域空氣質(zhì)量大幅改善。確保2010年上海世博會(huì)和廣州亞運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量良好。

4攻堅(jiān)克難，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)(2011—2020年)

2012年2月經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議，新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(GB3095—2012)》開(kāi)始實(shí)施。新標(biāo)準(zhǔn)增加了PM2.5和臭氧8小時(shí)指標(biāo)，PM2.5標(biāo)準(zhǔn)限制與世界衛(wèi)生組織《環(huán)境空氣質(zhì)量導(dǎo)則》第一階段目標(biāo)值一致。2013年，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域及直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市共74個(gè)城市率先按新標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)。監(jiān)測(cè)結(jié)果表明，74個(gè)城市PM2.5年均濃度72微克/立方米，達(dá)標(biāo)城市比例僅為4.1%；京津冀區(qū)域13個(gè)城市PM2.5平均濃度為106微克/立方米，沒(méi)有城市達(dá)標(biāo)，北京市PM2.5年均濃度為89.5微克/立方米；長(zhǎng)三角區(qū)域25個(gè)城市PM2.5平均濃度為67微克/立方米，僅舟山達(dá)標(biāo)，上海市PM2.5年均濃度為62微克/立方米；珠三角區(qū)域9個(gè)城市平均PM2.5平均濃度為47微克/立方米，全部超標(biāo)，廣州市PM2.5年均濃度為53微克/立方米。更嚴(yán)重的是2013年1月在京津冀連續(xù)出現(xiàn)了5次重污染過(guò)程，月初最重的一次京津冀區(qū)域PM2.5濃度日均值達(dá)到460微克/立方米。嚴(yán)重的大氣污染受到社會(huì)各界的高度關(guān)注。

以習(xí)近平同志為核心的黨中央十分重視大氣污染治理。大氣環(huán)境保護(hù)事關(guān)人民群眾根本利益，事關(guān)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，事關(guān)全面建成小康社會(huì)，事關(guān)實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)。為了解決以PM2.5污染為特征的區(qū)域性突出大氣環(huán)境問(wèn)題，2013年9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(簡(jiǎn)稱“大氣十條”)。“大氣十條”以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以保障人民群眾身體健康為出發(fā)點(diǎn)，計(jì)劃經(jīng)過(guò)五年努力，全國(guó)空氣質(zhì)量總體改善，重污染天氣較大幅度減少；京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)。具體要求到2017年，全國(guó)地級(jí)及以上城市PM10濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高；京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域PM2.5濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市PM2.5年均濃度控制在60微克/立方米左右。為了實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，“大氣十條”提出加大綜合治理力度，減少多污染物排放；調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；加快企業(yè)技術(shù)改造，提高科技創(chuàng)新能力；加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，增加清潔能源供應(yīng)；嚴(yán)格節(jié)能環(huán)保準(zhǔn)入，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局；發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策；健全法律法規(guī)體系，嚴(yán)格依法監(jiān)督管理；建立監(jiān)測(cè)預(yù)警應(yīng)急體系，妥善應(yīng)對(duì)重污染天氣；明確政府、企業(yè)和社會(huì)的責(zé)任，動(dòng)員全民參與環(huán)境保護(hù)等十大措施。

“大氣十條”是2013—2017年間我國(guó)大氣污染防治的綱領(lǐng)性文件。習(xí)近平總書(shū)記2014年2月25日在考察北京市工作時(shí)指出，“加大大氣污染治理力度，應(yīng)對(duì)霧霾污染、改善空氣質(zhì)量的首要任務(wù)是控制PM2.5，要從壓減燃煤、嚴(yán)格控車、調(diào)整產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)化管理、聯(lián)防聯(lián)控、依法治理等方面采取重大舉措”。這更為我國(guó)大氣污染防治指明了方向。“大氣十條”創(chuàng)造了我國(guó)大氣污染防治的奇跡。動(dòng)員社會(huì)力量之廣、治理力度之強(qiáng)、空氣質(zhì)量改善幅度之大前所未有。到2017年，累計(jì)淘汰落后和化解過(guò)剩煉鋼產(chǎn)能2億多噸、煤炭產(chǎn)能5億噸、水泥(含粉末站)產(chǎn)能2.5億噸、玻璃1.13億重量箱、煤電機(jī)組2500萬(wàn)千瓦，2017年地條鋼產(chǎn)能1.4億噸全部清零，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化；全面針對(duì)“散亂污”企業(yè)及集群，實(shí)行拉網(wǎng)式排查和清單式、臺(tái)賬式、網(wǎng)格化管理，分類實(shí)施關(guān)停取締、整合搬遷、整改提升等措施，清理整治涉氣“散亂污”企業(yè)6.2萬(wàn)家；煤炭占一次能源消費(fèi)比例下降了8.5個(gè)百分點(diǎn)，減少了3億多噸煤炭；萬(wàn)元GDP能耗累計(jì)下降20.7%，非化石能源占全國(guó)能源生產(chǎn)總量的17.6%，比2012年提高了6.4個(gè)百分點(diǎn)，累計(jì)淘汰城市建成區(qū)10蒸噸以下燃煤小鍋爐20余萬(wàn)臺(tái)；落實(shí)清潔取暖價(jià)格政策，在12個(gè)城市開(kāi)展首批北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)，通過(guò)以氣代煤、以電代煤削減散煤消耗約1000萬(wàn)噸，能源結(jié)構(gòu)和使用方式持續(xù)優(yōu)化；通過(guò)完善工業(yè)企業(yè)大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)地區(qū)實(shí)行嚴(yán)于排放標(biāo)準(zhǔn)的特別排放限值、電力行業(yè)超低排放改造、重點(diǎn)污染源安裝在線監(jiān)測(cè)裝置等措施強(qiáng)化工業(yè)污染防治，累計(jì)完成燃煤電廠超低排放改造7億千瓦；重點(diǎn)地區(qū)實(shí)施“公改鐵”，天津、河北、山東環(huán)渤海港口煤炭集疏港全部改為鐵路運(yùn)輸，碼頭改岸電，實(shí)施船舶排放控制區(qū)，全國(guó)實(shí)施國(guó)Ⅴ機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)和油品標(biāo)準(zhǔn)，黃標(biāo)車淘汰基本完成，新能源汽車?yán)塾?jì)推廣超過(guò)180萬(wàn)輛，從交通結(jié)構(gòu)調(diào)整和機(jī)動(dòng)車污染防治兩方面推進(jìn)交通污染防治；開(kāi)展京津冀及周邊地區(qū)秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)，實(shí)施工業(yè)企業(yè)采暖季錯(cuò)峰生產(chǎn)和重污染應(yīng)急管控，著力解決重點(diǎn)時(shí)段重污染問(wèn)題。2017年9月啟動(dòng)大氣重污染成因與治理攻關(guān)項(xiàng)目。“大氣十條”的實(shí)施使環(huán)境空氣質(zhì)量顯著改善。2017年，全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市PM10平均濃度比2013年下降22.7%，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角區(qū)域PM2.5平均濃度比2013年分別下降39.6%、34.3%、27.7%，北京市PM2.5平均濃度從2013年的89.5微克/立方米降至58微克/立方米，超額完成了“大氣十條”提出的階段性目標(biāo)，有力推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)、能源和交通運(yùn)輸?shù)戎攸c(diǎn)領(lǐng)域結(jié)構(gòu)優(yōu)化，大氣污染防治的新機(jī)制基本形成，創(chuàng)造了大氣污染防治的中國(guó)模式。

2015年8月29日十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過(guò)修訂后的《大氣污染防治法》(2016年1月1日實(shí)施)。新修訂的大氣法有機(jī)銜接《環(huán)境保護(hù)法》，適應(yīng)區(qū)域性復(fù)合型大氣污染防治的需要，將“大氣十條”實(shí)施以來(lái)行之有效的措施法制化，以改善環(huán)境空氣質(zhì)量為核心，明確了政府、監(jiān)管者、排污者和公眾的大氣污染防治責(zé)任與義務(wù)，特別是各級(jí)人民政府目標(biāo)責(zé)任制及其考核評(píng)價(jià)制度、重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治、重污染天氣應(yīng)對(duì)等新內(nèi)容，為大氣污染防治提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。將排放總量控制和排污許可由“兩控區(qū)”擴(kuò)展到全國(guó)，明確了總量指標(biāo)分配、排污許可證發(fā)放的原則和程序，規(guī)定對(duì)超總量和未完成達(dá)標(biāo)任務(wù)的地區(qū)實(shí)行區(qū)域限批，并約談主要負(fù)責(zé)人。要求排污者達(dá)標(biāo)排放和按(許可)證排放，杜絕自行排放監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作假。明確國(guó)家采取措施逐步降低煤炭消費(fèi)比重，細(xì)化對(duì)多種污染物的協(xié)同控制措施，強(qiáng)化對(duì)新生產(chǎn)機(jī)動(dòng)車、在用機(jī)動(dòng)車、油品質(zhì)量環(huán)保達(dá)標(biāo)的監(jiān)督管理。此外，還加強(qiáng)了建筑施工、物料運(yùn)輸?shù)确矫娴膿P(yáng)塵污染防治措施。與2000年版的大氣法相比，違法處罰力度大幅度提高。

2016年3月發(fā)布《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，對(duì)大氣污染防治提出4項(xiàng)約束性指標(biāo)，即到2020年全國(guó)地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)達(dá)到80%以上，相比2015年P(guān)M2.5未達(dá)標(biāo)的地級(jí)及以上城市濃度下降18%，全國(guó)二氧化硫和氮氧化物排放量削減15%，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善。

2018年6月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》，要求編制實(shí)施打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃，以京津冀及周邊、長(zhǎng)三角、汾渭平原等重點(diǎn)區(qū)域?yàn)橹鲬?zhàn)場(chǎng)，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、用地結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和重污染天氣應(yīng)對(duì)，進(jìn)一步明顯降低PM2.5濃度，明顯減少重污染天數(shù)，明顯改善大氣環(huán)境質(zhì)量，明顯增強(qiáng)人民的藍(lán)天幸福感。

2018年7月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》。《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署和全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)要求，要求經(jīng)過(guò)3年努力，到2020年，二氧化硫、氮氧化物排放總量分別比2015年下降15%以上；PM2.5未達(dá)標(biāo)地級(jí)及以上城市濃度比2015年下降18%以上，地級(jí)及以上城市空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比率達(dá)到80%，重度及以上污染天數(shù)比率比2015年下降25%以上�！洞蜈A藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》提出了六方面措施，分解落實(shí)到國(guó)家相關(guān)部門，并明確量化指標(biāo)和完成時(shí)限。一是調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，嚴(yán)控“兩高”行業(yè)產(chǎn)能，強(qiáng)化“散亂污”企業(yè)綜合整治，深化工業(yè)污染治理，大力培育綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)。二是加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，構(gòu)建清潔低碳高效能源體系。有效推進(jìn)北方地區(qū)清潔取暖，重點(diǎn)區(qū)域繼續(xù)實(shí)施煤炭消費(fèi)總量控制，開(kāi)展燃煤鍋爐綜合整治，提高能源利用效率，加快發(fā)展清潔能源和新能源。三是積極調(diào)整運(yùn)輸結(jié)構(gòu)，發(fā)展綠色交通體系。大幅提升鐵路貨運(yùn)比例，加快車船結(jié)構(gòu)升級(jí)，加快油品質(zhì)量升級(jí)，強(qiáng)化移動(dòng)源污染防治。四是優(yōu)化調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，推進(jìn)面源污染治理。實(shí)施防風(fēng)固沙綠化工程，推進(jìn)露天礦山綜合整治，加強(qiáng)揚(yáng)塵綜合治理，加強(qiáng)秸稈綜合利用和氨排放控制。五是實(shí)施重大專項(xiàng)行動(dòng)，大幅降低污染物排放。開(kāi)展重點(diǎn)區(qū)域秋冬季攻堅(jiān)行動(dòng)，打好柴油貨車污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，開(kāi)展工業(yè)爐窯治理專項(xiàng)行動(dòng)，實(shí)施揮發(fā)性有機(jī)物專項(xiàng)整治。六是強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，有效應(yīng)對(duì)重污染天氣。建立完善區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)重污染天氣應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，夯實(shí)應(yīng)急減排措施。

與此同時(shí)，從2017年開(kāi)始，原環(huán)境保護(hù)部已連續(xù)發(fā)布了京津冀及周邊、長(zhǎng)三角和汾渭平原三個(gè)秋冬季(10月到次年3月)大氣污染綜合治理攻堅(jiān)方案，以秋冬季PM2.5下降和重污染天數(shù)減少為目標(biāo)，長(zhǎng)效措施、季節(jié)性錯(cuò)峰和重污染天氣應(yīng)對(duì)相結(jié)合，強(qiáng)化監(jiān)督、幫扶和量化問(wèn)責(zé)，著力改善秋冬季環(huán)境空氣質(zhì)量，千方百計(jì)降低重污染程度和天數(shù)。他們創(chuàng)建的排查、交辦、核查、約談、專項(xiàng)督察“五步法”工作模式被寫(xiě)入中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中

2017年3月，李克強(qiáng)總理在“兩會(huì)”期間明確提出設(shè)立專項(xiàng)資金，組織相關(guān)學(xué)科優(yōu)秀科學(xué)家，針對(duì)霧霾形成機(jī)理與治理開(kāi)展集中攻關(guān)。2017年4月26日，國(guó)務(wù)院第170次常務(wù)會(huì)議決定，由原環(huán)境保護(hù)部牽頭，科技、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生健康、氣象、中科院和高校等多部門和單位協(xié)作，針對(duì)京津冀及周邊地區(qū)秋冬季大氣重污染成因和來(lái)源、重點(diǎn)行業(yè)和污染物排放管控技術(shù)、大氣污染綜合決策支撐、大氣污染對(duì)人群的健康影響及公眾健康防護(hù)等難題開(kāi)展攻堅(jiān)，實(shí)現(xiàn)重大突破，推動(dòng)區(qū)域空氣質(zhì)量持續(xù)改善。生態(tài)環(huán)境部牽頭成立了多部門協(xié)作的大氣攻關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組，以“1+X”模式組建國(guó)家大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心，聚集200多家科研院所和單位協(xié)同攻關(guān)，建設(shè)國(guó)內(nèi)最大的綜合立體觀測(cè)網(wǎng)和數(shù)據(jù)采集與共享平臺(tái)，摸清了京津冀及周邊地區(qū)秋冬季大氣重污染成因和來(lái)源，建立了區(qū)域高時(shí)空分辨率動(dòng)態(tài)排放清單，查明了區(qū)域重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域大氣污染防治存在的問(wèn)題，提出了區(qū)域空氣質(zhì)量持續(xù)改善的時(shí)間表與路線圖。同時(shí)，建立“一市一策”跟蹤研究機(jī)制，對(duì)“2+26”每個(gè)城市進(jìn)行科技幫扶，解決了地方政府在大氣污染防治方面“有想法，沒(méi)辦法”的難題，實(shí)現(xiàn)了科學(xué)研究與業(yè)務(wù)化應(yīng)用高度融合，全面支撐了“大氣十條”的收官、藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，推動(dòng)了國(guó)家和區(qū)域科學(xué)決策和精準(zhǔn)治污，為其他地區(qū)大氣污染治理提供了引領(lǐng)和示范。

經(jīng)過(guò)兩年多努力，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)取得重要的階段性進(jìn)展，全國(guó)和重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境進(jìn)一步改善，重污染天數(shù)持續(xù)下降。

5展望未來(lái)，久久為功才能藍(lán)天永駐

黨的十九大提出分階段的生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)，要求到2020年要堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，特別是要打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，使全面建成小康社會(huì)得到人民認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)；2020—2035年生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)；2035—2050年生態(tài)文明將全面提升。

要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，有機(jī)遇也有挑戰(zhàn)。最大的機(jī)遇是習(xí)近平生態(tài)文明思想深入人心，綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主流。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換帶來(lái)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化，更先進(jìn)的大氣污染控制技術(shù)為污染減排提供了更強(qiáng)大的動(dòng)力，生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)為空氣質(zhì)量的持續(xù)改善提供了堅(jiān)實(shí)的保障。2013年以來(lái)，通過(guò)執(zhí)行《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》和連續(xù)三個(gè)重點(diǎn)地區(qū)秋冬季大氣污染綜合治理攻監(jiān)方案，開(kāi)展京津冀及周邊大氣重污染成因和治理等科技支撐項(xiàng)目，弄清了大氣重污染的成因和來(lái)源，大氣污染綜合防治的思路和方向已經(jīng)明確，環(huán)境空氣質(zhì)量管理體系和技術(shù)體系已經(jīng)日趨完善，綜合防治方向從國(guó)家向地方延伸。

挑戰(zhàn)是現(xiàn)實(shí)的，也是長(zhǎng)遠(yuǎn)的。雖然大氣污染防治取得顯著進(jìn)展，但以PM2.5為主的大氣污染形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻。2019年全國(guó)337個(gè)地級(jí)及以上城市PM2.5平均濃度為36微克/立方米，京津冀及周邊“2+26”城市、長(zhǎng)三角、汾渭平原PM2.5平均濃度分別為57微克/立方米、41微克/立方米和55微克/立方米，均超過(guò)國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。2018—2019年秋冬季京津冀周邊“2+26”城市PM2.5濃度同比反彈，重污染還時(shí)有發(fā)生。即使我們能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)PM2.5達(dá)標(biāo)，但我國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)限值執(zhí)行的是世界衛(wèi)生組織第一階段目標(biāo)值，與發(fā)達(dá)國(guó)家執(zhí)行并達(dá)到的第二階段和第三階段目標(biāo)值還相差甚遠(yuǎn)。除此之外，近些年強(qiáng)化的污染防治已經(jīng)將能做和相對(duì)好做的措施都幾乎用到了極致，未來(lái)污染減排和空氣質(zhì)量改善的難度增大，邊際成本也會(huì)越來(lái)越高。

值得關(guān)注的是近些年在我國(guó)PM2.5污染水平持續(xù)降低的同時(shí)，臭氧污染問(wèn)題凸顯，污染天數(shù)增加，成為實(shí)現(xiàn)優(yōu)良天數(shù)約束性指標(biāo)的重要障礙。分析表明，近三年以來(lái)我國(guó)地級(jí)及以上城市臭氧達(dá)標(biāo)城市數(shù)明顯減少，超標(biāo)城市數(shù)量增加，尤其是2019年達(dá)標(biāo)城市數(shù)量劇減，超標(biāo)城市數(shù)量劇增，其中大于215微克/立方米的城市個(gè)數(shù)高達(dá)18個(gè)。

PM2.5和臭氧都是復(fù)合型大氣污染物。PM2.5由一次顆粒物和二次顆粒物組成。一次顆粒物包含煙塵、粉塵、機(jī)動(dòng)車、尾氣塵和揚(yáng)塵；二次顆粒物來(lái)源于排放的二氧化硫、氮氧化物、氨和揮發(fā)性有機(jī)物在大氣中經(jīng)過(guò)復(fù)雜的化學(xué)轉(zhuǎn)化所形成的顆粒物。臭氧幾乎沒(méi)有人為排放，它是排放的氮氧化物和揮發(fā)性有機(jī)物在陽(yáng)光和熱的作用下產(chǎn)生光化學(xué)反應(yīng)所生成的二次污染物。解決以PM2.5和臭氧為代表的區(qū)域性復(fù)合型大氣污染，必須強(qiáng)化屬地責(zé)任、實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控，多種污染物協(xié)同減排、精準(zhǔn)控制。

5.1生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，進(jìn)一步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)表征發(fā)展質(zhì)量，直接影響大氣污染物的產(chǎn)生量。我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在持續(xù)優(yōu)化中，第一、二、三產(chǎn)業(yè)比例已經(jīng)從2010年的10.2∶46.8∶43調(diào)整到2018年的7.1∶39∶53.9，第三產(chǎn)業(yè)占比明顯增加，第二產(chǎn)業(yè)占比明顯減低。與世界大部分國(guó)家相比，我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)在GDP中所占比重仍然偏低，第二產(chǎn)業(yè)占比偏高。在第二產(chǎn)業(yè)中，高消耗、高污染行業(yè)產(chǎn)能大、產(chǎn)量高。雖然通過(guò)淘汰落后產(chǎn)能，化解過(guò)剩產(chǎn)能，總的產(chǎn)能規(guī)模有所下降，但產(chǎn)量一直處于高位。2018年，我國(guó)粗鋼產(chǎn)能10.6億噸，產(chǎn)量9.28億噸；水泥產(chǎn)能2.34億噸，產(chǎn)量21.8億噸；平板玻璃產(chǎn)能16.7億重量箱，產(chǎn)量9.23億重量箱。這些主要高耗能、高污染行業(yè)的產(chǎn)量都居世界第一。

黨的十九大提出要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)從高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。習(xí)近平總書(shū)記2019年“兩會(huì)”期間參加內(nèi)蒙古自治區(qū)代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要“保持加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力，探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”。這是未來(lái)我們謀劃發(fā)展，調(diào)整結(jié)構(gòu)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一的基本遵循。

5.2清潔高效，低碳少污，進(jìn)一步調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，提升清潔能源、新能源和可再生能源供給能力

我國(guó)是世界能源生產(chǎn)第一大國(guó)，基本形成了煤、油、氣、可再生能源多輪驅(qū)動(dòng)的能源生產(chǎn)體系，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中充分發(fā)揮了堅(jiān)實(shí)有力的基礎(chǔ)性保障作用。我國(guó)能源稟賦的特點(diǎn)是富煤少油缺氣。2018年，能源生產(chǎn)總量達(dá)37.7億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中原煤產(chǎn)量36.8億噸，原油產(chǎn)量1.9億噸，天然氣產(chǎn)量1602.7億立方米，發(fā)電量71117.7億千瓦小時(shí)。能源消費(fèi)總量46.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，人均3332千克標(biāo)準(zhǔn)煤。

生產(chǎn)結(jié)構(gòu)逐步向清潔化轉(zhuǎn)變。受我國(guó)能源資源稟賦“多煤少油缺氣”特點(diǎn)影響，2018年原煤占比下降到最低，為69.3%；原油占比7.2%；天然氣、一次電力及其他能源等清潔能源占比5.5%，一次電力及其他能源占比18.0%。

消費(fèi)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化改善。受資源稟賦特點(diǎn)影響，煤炭占我國(guó)能源消費(fèi)總量比重始終保持第一，但總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，由1953年的94.4%下降到2018年最低的59.0%；石油占比在波動(dòng)中提高，由1953年最低的3.8%提高到2018年的18.9%；天然氣、一次電力及其他能源等清潔能源占比總體持續(xù)提高，天然氣由1957年最低的0.1%提高到2018年最高的7.8%，一次電力及其他能源由1953年的1.8%提高到2018年最高的14.3%。

5.3問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)引領(lǐng)，弄清大氣污染來(lái)源成因，為科學(xué)治污提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)與科學(xué)研究的緊密結(jié)合。我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)主要服務(wù)于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)和目標(biāo)考核。通過(guò)實(shí)行“誰(shuí)考核，誰(shuí)監(jiān)測(cè)”和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)第三方運(yùn)營(yíng)，破解了利益相關(guān)帶來(lái)的數(shù)據(jù)作假問(wèn)題，保障了空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的質(zhì)量。但是長(zhǎng)期以來(lái)監(jiān)測(cè)和科研相互脫節(jié)的問(wèn)題沒(méi)有得到徹底解決，導(dǎo)致一方面監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)資源得不到充分利用，另一方面相關(guān)科研工作不得不重復(fù)搭建監(jiān)測(cè)平臺(tái)。建議國(guó)家統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和科研兩方面的需求，從城市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、從局地到區(qū)域，完善生態(tài)環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)，構(gòu)建以空氣質(zhì)量常規(guī)指標(biāo)監(jiān)測(cè)網(wǎng)、有毒有害大氣污染物監(jiān)測(cè)網(wǎng)、PM2.5組分監(jiān)測(cè)網(wǎng)、臭氧監(jiān)測(cè)網(wǎng)、溫室氣體監(jiān)測(cè)網(wǎng)為基礎(chǔ)，納入衛(wèi)星遙感、地基遙感、低空探測(cè)、航空和走航觀測(cè)等先進(jìn)手段，并實(shí)現(xiàn)與氣象部門相關(guān)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)共享，構(gòu)建全要素、天地空一體化的大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)平臺(tái)，為環(huán)境空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)與定量考核、全球氣候變化應(yīng)對(duì)、研究大氣環(huán)境演變和大氣污染來(lái)源與成因，提供高質(zhì)量、連續(xù)性、多要素的數(shù)據(jù)集，并作為公共產(chǎn)品向社會(huì)開(kāi)放。

發(fā)展適用我國(guó)特點(diǎn)的環(huán)境空氣質(zhì)量模型�？諝赓|(zhì)量模型定量描述大氣污染物排放、氣象過(guò)程、化學(xué)反應(yīng)和環(huán)境質(zhì)量之間的關(guān)系，是科學(xué)決策的基本工具。我國(guó)科學(xué)家雖然在致力于我國(guó)空氣質(zhì)量模型的研發(fā)，但實(shí)際應(yīng)用中最多的還是美國(guó)主導(dǎo)的CMAQ空氣質(zhì)量模型。大量模擬研究結(jié)果表明，該模型雖然能比較好地再現(xiàn)大氣污染變化趨勢(shì)，但對(duì)于重污染的模擬能力較差，而不管是空氣質(zhì)量管理還是重污染天氣應(yīng)對(duì)，都需要精準(zhǔn)地認(rèn)識(shí)排放、氣象和空氣質(zhì)量之間的關(guān)系。建議國(guó)家組織生態(tài)環(huán)境、氣象和相關(guān)科研單位與高等院校組建專門團(tuán)隊(duì)聯(lián)合攻關(guān)，基于超級(jí)計(jì)算系統(tǒng)研發(fā)我國(guó)的空氣質(zhì)量模型，提升國(guó)外模型對(duì)我國(guó)高濃度污染模擬的適應(yīng)性。

以大氣環(huán)境容量確定污染物排放最大允許排放量。20世紀(jì)80年代我國(guó)就建立了大氣環(huán)境容量的概念和城市主要污染物環(huán)境容量的算法。但我國(guó)目前大氣污染的特點(diǎn)是以PM2.5和臭氧為代表的區(qū)域性、復(fù)合型污染，傳統(tǒng)的環(huán)境容量算法已不完全適應(yīng)。近些年我國(guó)學(xué)者在此領(lǐng)域進(jìn)行了一些有益的嘗試，但仍沒(méi)有形成帶有法規(guī)性質(zhì)的復(fù)合型大氣環(huán)境容量算法和模型。大氣環(huán)境容量取決于大氣自凈能力，又和大氣污染排放及其空間結(jié)構(gòu)密切相關(guān)�？茖W(xué)定量確定大氣環(huán)境容量，不僅可以以最小的減排成本實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善，也能對(duì)我國(guó)重要產(chǎn)業(yè)的合理布局提供科學(xué)基礎(chǔ)。

5.4清潔生產(chǎn)，全程控制，顯著減少污染物的產(chǎn)生量和排放量

清潔生產(chǎn)可以大幅降低污染物的產(chǎn)生量，全過(guò)程控制可以顯著減少污染物的排放量。低硫低灰高品位煤炭和原料、水性或低揮發(fā)性涂料的使用以及低耗高效生產(chǎn)工藝的采用，都可以顯著降低污染物的產(chǎn)生量，降低末端治理的壓力。不斷改進(jìn)的污染控制最佳實(shí)用技術(shù)會(huì)不斷地提升污染減排的效率。發(fā)展針對(duì)不同行業(yè)的多污染物系統(tǒng)性一體化控制技術(shù)體系，實(shí)現(xiàn)源頭、過(guò)程和末端治理相結(jié)合的全過(guò)程控制，有助于降低單位產(chǎn)品污染物排放量和單位污染減排的成本。

5.5屬地責(zé)任，聯(lián)防聯(lián)控，改善局地質(zhì)量，降低區(qū)域間相互影響

2016年實(shí)施的新《大氣污染防治法》強(qiáng)調(diào)地方人民政府對(duì)轄區(qū)的環(huán)境空氣質(zhì)量負(fù)責(zé)，同時(shí)也提出要通過(guò)聯(lián)防聯(lián)控實(shí)施區(qū)域污染防治。“大氣十條”將京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角劃為重點(diǎn)區(qū)域，《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》將京津冀及周邊、長(zhǎng)三角和汾渭平原劃為重點(diǎn)區(qū)域�？紤]到近些年我國(guó)大氣污染的空間分布變化和區(qū)域間相互影響的研究，建議適當(dāng)擴(kuò)大重點(diǎn)區(qū)域的范圍，將京津冀及周邊與汾渭平原所在省份全部納入PM2.5污染重點(diǎn)控制區(qū)，將京津冀及周邊和長(zhǎng)三角所在省份全部納入臭氧污染重點(diǎn)控制區(qū)，以避免碎片化地解決PM2.5和臭氧區(qū)域污染問(wèn)題。

5.6智慧監(jiān)控，數(shù)據(jù)歸真，強(qiáng)化污染源監(jiān)管

經(jīng)過(guò)幾年持續(xù)不斷的努力，我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系日趨完善，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)能夠真實(shí)反映空氣質(zhì)量狀況及其變化趨勢(shì)，但污染源排放監(jiān)測(cè)仍有很大的改善空間�！洞髿馕廴痉乐畏ā芬笾攸c(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)安裝、使用大氣污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，并對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。但由于缺乏必要的監(jiān)管手段和有效的質(zhì)控體系，自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的穩(wěn)定性及其數(shù)據(jù)連續(xù)性和準(zhǔn)確性難以保障�？諝赓|(zhì)量與污染物排放量直接相關(guān)。結(jié)合排污許可制度的實(shí)施，在環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)歸真的同時(shí)推進(jìn)排放監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的歸真勢(shì)在必行。

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