湖南省從2005年啟動農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)以來，歷經(jīng)“十一五”“十二五”大規(guī)模飲水安全建設(shè)和“十三五”進(jìn)一步鞏固提升兩個階段，農(nóng)村飲水安全保障能力極大提升。隨著社會發(fā)展，農(nóng)村居民用水需求日益增長，供需矛盾和管理運營問題不斷顯現(xiàn)，中心調(diào)研組在深入水利廳、衛(wèi)生健康委等部門以及常德等市縣調(diào)研的基礎(chǔ)上，認(rèn)為以更高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)工程建設(shè)、改造和管理，保障長效運行，是農(nóng)村飲水安全工程化解供需矛盾、實現(xiàn)良性發(fā)展的主要途徑。

一、湖南省農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)概況

（一）大規(guī)模飲水安全建設(shè)階段

2005年，國家開始實施農(nóng)村飲水安全工程，截至2015年底，全省共投入171億元，其中中央108億元，省級24億元，其他39億元，建成各類工程2.67萬處，累計解決了3480萬農(nóng)村人口飲水不安全問題。

（二）鞏固提升階段

自2016年湖南省農(nóng)村安全飲水工程進(jìn)入鞏固提升階段，到2018年底，共完成投資124.1億元，興建工程10584處；鞏固提升農(nóng)村飲水安全人口1099.6萬人，其中建檔立卡貧困人口439.6萬人；農(nóng)村自來水普及率達(dá)到86.51%，比2016年提高9.9個百分點；農(nóng)村飲水工程水質(zhì)合格率67.11%，比2016年提高12個百分點。

二、農(nóng)村飲水安全工程進(jìn)一步鞏固提升需解決的主要問題

（一）后續(xù)鞏固提升任務(wù)重，資金籌集難

一是待鞏固提升人口還較多。按照《湖南省農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程“十三五”規(guī)劃》中要求的2020年水質(zhì)合格率達(dá)到78%，全省待鞏固提升人口為586萬人，若按照2020年全面建成小康社會的要求，水質(zhì)全面合格達(dá)標(biāo)，全省待鞏固提升人口1768萬人。

二是新建改造任務(wù)重、難度大。一方面是后期需新建工程難度增加。隨著農(nóng)村飲水安全工程的推進(jìn)，人口相對集中的平原、湖區(qū)已基本覆蓋，未覆蓋的大部分都是山丘區(qū)。由于山丘區(qū)地形復(fù)雜、高差變化大、人口分散等特點，主體工程選址難、水源選擇難、供水網(wǎng)絡(luò)長、加壓等設(shè)備需求多、網(wǎng)管鋪設(shè)難度大，因此工程建設(shè)難度和成本相對增加。另一方面是早期建成供水工程需改造量大。早期建成的供水工程大部分規(guī)模較小，目前全省小型分散、低標(biāo)準(zhǔn)的“單村單組”工程數(shù)量占比85%以上，這批工程提標(biāo)改造難度和資金需求較大。

三是地方政府籌資難，資金缺口較大。部分地方政府依靠國家和省級獎補資金的思想仍占主導(dǎo)，主動籌資積極性不足。“十三五”以前，國省獎補資金占工程使用資金80%左右，進(jìn)入鞏固提升階段以后，農(nóng)村安全飲水工程按貧困人口500元/人、非貧困人口120元/人標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補助，不足部分由縣級地方政府籌集，部分地方政府籌集資金的積極性不高，工作推動措施效果不明顯。有需求農(nóng)民人數(shù)增加，但國家和省級規(guī)劃人口有限。部分地區(qū)因農(nóng)民生活需求，工程整體推進(jìn)較快，人口計劃不足，如常德市鼎城區(qū)有10萬人未進(jìn)入國家規(guī)劃，但已實現(xiàn)了全區(qū)飲水安全全覆蓋，形成了約3800萬元的資金缺口。鞏固提升工程資金需求量大，但籌資難度加大。市縣需籌措的建設(shè)資金缺口較大，其中貧困縣“十三五”規(guī)劃解決人口需投資56.86億元，而實際需求是規(guī)劃人口的兩倍，國省補助資金落實15.51億元，這一缺口需要地方政府解決。但化解政府債務(wù)風(fēng)險背景下，銀行中長期貸款、PPP融資等難度加大，地方政府籌措資金難。

（二）供水保障能力還存在不足

一是水質(zhì)安全風(fēng)險大。根據(jù)近年來衛(wèi)生部門檢測結(jié)果，在放寬檢測指標(biāo)的情況下，全省農(nóng)村供水的水質(zhì)合格率仍然偏低，2018年農(nóng)村飲水安全工程水質(zhì)合格率為67.11%，與2020年目標(biāo)還有較大差距，主要原因包括以下幾個方面。水源保護(hù)地劃定滯后。縣級以上千噸萬人水源地劃定雖已完成，但是千人以上和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級千噸萬人水源保護(hù)地劃定滯后。水源水質(zhì)不穩(wěn)定。地下水水源方面，洞庭湖區(qū)域地下水普遍鐵錳超標(biāo)嚴(yán)重、部分氨氮超標(biāo)，加藥處理不及時易造成水質(zhì)不達(dá)標(biāo)；地表水水源大部分采用水庫水，部分水庫在枯水季節(jié)水質(zhì)惡化，但水廠在處理能力不足的情況下依然被迫供水。散小工程處理能力欠缺。部分水廠管理、工作人員普遍專業(yè)技能素質(zhì)低，消毒凈化處理操作不規(guī)范；部分水廠缺乏有效的消毒設(shè)備、凈水設(shè)施，20噸以下飲水工程基本沒有配備凈化設(shè)施。水質(zhì)檢測還存在不足。目前仍有部分千噸萬人規(guī)模以上水廠未按規(guī)定建立水質(zhì)化驗室，規(guī)模以下水廠自檢設(shè)備和人員更加缺乏；機構(gòu)檢測一般采取縣級水質(zhì)檢測機構(gòu)月巡檢、衛(wèi)生計生部門季抽檢的方式，難以對水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)形成保障。

二是水量難以保障。農(nóng)村安全飲水工程因為農(nóng)村居民用水高峰集中、水源地水量變化、工程設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)偏低等影響供水能力相對不足。水源地水量不穩(wěn)定。部分地下水水源隨著飲水工程運行，水位下降嚴(yán)重，嚴(yán)重影響供水能力，有些甚至不能保證正常供水。水庫和山丘區(qū)泉水作為水源受天氣影響較大，在旱季供水能力降低比較嚴(yán)重，部分小型水庫受降水量較少極端天氣的影響甚至斷水，如漢壽縣白家鋪集中供水廠，出現(xiàn)過連續(xù)128天沒有供飲用水的情況。供水設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和增壓能力偏低。目前我省早期農(nóng)村安全飲水工程大部分按照人均每天用水定額60-80升的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計，后提高到100升左右，但對比城市供水150升每人每天的標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，隨著農(nóng)村居民生活水平提高，用水量明顯增大，原有水量標(biāo)準(zhǔn)已不能滿足居民用水需要。部分水廠采取重力供水，未采取加壓措施，因地勢產(chǎn)生的供水不均現(xiàn)象嚴(yán)重。

（三）多數(shù)農(nóng)村安全飲水工程還難以實現(xiàn)良性運行

一是運營管理水平偏低。全省已建成的農(nóng)村安全飲水工程的運營形式有縣級水利部門管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、村組集體管理、承包管理、買斷經(jīng)營和自建自管等，其中非專業(yè)化經(jīng)營管理占90%以上，這些工程缺少懂業(yè)務(wù)的運行管理人員，多數(shù)從業(yè)人員未經(jīng)過正規(guī)培訓(xùn)，專業(yè)技術(shù)人員不足10%，專業(yè)技能差，管理水平偏低。

二是運行成本高，收益難以保障。我省農(nóng)村安全飲水工程普遍未實現(xiàn)盈利，水利廳2018年6月調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，我省貧困地區(qū)水廠僅2.4%實現(xiàn)了盈利。首先是電費成本高。我省農(nóng)村安全飲水工程用電執(zhí)行的是農(nóng)村居民生活電價，抽水電費成為運行成本中比較大的一項支出，調(diào)研中規(guī)模水廠電費成本占總成本比重20%左右，單村水廠在40%以上，二次能耗規(guī)模水廠35%以上。其次是收費難，收費成本高。農(nóng)村地區(qū)水表普遍采用機械表，水費收取方式以上門收取為主，水費回收率低，2018年全省約為60%。抄收費用在水廠成本中占比較大，如漢壽江東湖水廠2018年占比約14%。再次是維護(hù)費用高。目前大部分水廠的經(jīng)營狀態(tài)決定難以從水費中提取維修和養(yǎng)護(hù)費用，多數(shù)縣級財政未落實農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)資金，隨著設(shè)備老化，維護(hù)費用逐年增多，資金不足制約了工程的良性運行。

三是水廠超負(fù)荷運行和運行不足現(xiàn)象同時存在。一方面是工程效益未充分發(fā)揮。部分地區(qū)尤其是貧困地區(qū)由于大量農(nóng)村居民進(jìn)城務(wù)工，且農(nóng)村居民用水觀念尚未完全轉(zhuǎn)變，仍更愿意用自來水以外的其他方式取水，導(dǎo)致實際供水人口較設(shè)計值偏低。另一方面是水廠“小馬拉大車”現(xiàn)象嚴(yán)重。一些地區(qū)由于居民用水需求較高，原有水廠設(shè)計供水量已經(jīng)不能滿足需求，為保障供水，只能采取超負(fù)荷運行的方式，尤其節(jié)假日高峰期，這一現(xiàn)象更加普遍。

（四）管理力量薄弱，工程設(shè)施保護(hù)難

一是缺乏專業(yè)管理人員和管理機構(gòu)。雖然大部分縣建立了農(nóng)村供水工程管理機構(gòu)，但仍有少部分縣還未建立縣級農(nóng)村供水專管機構(gòu)，管理體制和營運機制尚未健全。有些縣設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水工程管理站，但由于受編制制約，工作人員一般只有2到3人，要實現(xiàn)對幾十個供水工程、幾十萬用戶的管理，難度非常大。

二是工程設(shè)施破壞現(xiàn)象時有發(fā)生。農(nóng)村供水點多線長面廣，管網(wǎng)覆蓋范圍大，工程保護(hù)難度大，且遭到破壞不易察覺�，F(xiàn)有管網(wǎng)大多沿公路、渠道埋設(shè)，在農(nóng)村建房、農(nóng)機作業(yè)、溝渠清淤等生產(chǎn)建設(shè)過程中易受到破壞。此外，鄉(xiāng)村公路“窄改寬”建設(shè)，沿線的供水管網(wǎng)損壞較多，還有部分管網(wǎng)因公路改寬被埋入路中，后期損壞后無法及時發(fā)現(xiàn)，且搶修難度大。干旱季節(jié)農(nóng)村群眾擅自破壞管網(wǎng)進(jìn)行灌溉、偷水養(yǎng)殖的事件屢禁不止，私接水管、改接水表等避交水費現(xiàn)象大量存在，且缺乏有效的法律手段進(jìn)行處理。

三、滿足群眾需求，實現(xiàn)湖南省農(nóng)村飲水安全工程可持續(xù)發(fā)展建議

（一）科學(xué)推進(jìn)飲水工程“三化”發(fā)展

堅持城鄉(xiāng)供水一體化大方向，以規(guī)模化供水為主體，管理專業(yè)化為主流，努力提升農(nóng)村供水發(fā)展再上新臺階。一是分類推進(jìn)規(guī)�；l(fā)展。對現(xiàn)有的大型地表水廠，重點進(jìn)行鞏固提升，提高水廠的供水能力和覆蓋面積；對中小型集中供水工程采取并網(wǎng)為主的方式進(jìn)行改造，對不具備并網(wǎng)條件的單村供水工程，進(jìn)行配套改造；充分利用城鎮(zhèn)自來水廠、現(xiàn)有規(guī)模較大農(nóng)村水廠的富余供水能力，延伸供水管網(wǎng)。二是創(chuàng)新運營模式。加快農(nóng)村供水基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，積極創(chuàng)新工程運行管理模式，落實專業(yè)化管理機構(gòu)，繼續(xù)推進(jìn)以縣為單位建立管理服務(wù)機構(gòu)，鼓勵建立供水戶協(xié)會、公私合營建立股份制公司以及政府購買服務(wù)等新的工程運行管理形式。三是分步推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化。優(yōu)先面積較小、當(dāng)前自來水覆蓋率偏低的縣（市、區(qū)），借鑒“武岡模式”，以“BOT+ROT”的PPP融資方式，推進(jìn)整縣市區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化；其他地區(qū)可采取城鎮(zhèn)自來水廠對農(nóng)村自來水廠供水的方式逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)供水一體化。四是提高設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)現(xiàn)有管網(wǎng)改造。按照城鄉(xiāng)一體要求，以城市人均日供水標(biāo)準(zhǔn)對現(xiàn)有農(nóng)村地區(qū)供水管網(wǎng)進(jìn)行逐步改造，對新建安全飲水工程按城市供水標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計。

（二）加強工程建設(shè)改造的資金支持力度

通過爭取國家資金、加強獎補支持、鼓勵融資等多種方式，保障鞏固提升工程資金需求，緩解基層資金壓力。一是積極爭取中央預(yù)算內(nèi)投資。對于已經(jīng)解決但沒有納入國家建設(shè)規(guī)劃的人口，積極爭取納入中央預(yù)算，或爭取以獎代補的方式進(jìn)行扶持；爭取提高貧困地區(qū)飲水安全工程的補助標(biāo)準(zhǔn)。二是調(diào)整獎補政策。建議以工程量作為獎補標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)；按照工程建設(shè)成本，適當(dāng)提高補助標(biāo)準(zhǔn)；按照有利于推進(jìn)“三化”的原則，將獎勵資金范圍擴大到推進(jìn)“三化”項目建設(shè)任務(wù)完成較好的縣市區(qū)。三是加大PPP模式支持力度。對農(nóng)村飲水安全工程PPP項目尤其是城鄉(xiāng)一體化項目在行政審批方面開辟綠色通道。鼓勵市縣政府采取“存量TOT+新建項目BOT”“BOT+ROT”等PPP模式推動本地區(qū)飲水安全工程建設(shè)。

（三）保障農(nóng)村飲水安全工程長效運行

實現(xiàn)長效運行，需要從農(nóng)村飲水安全工程市場和民生特性出發(fā)，使成本降低、運營科學(xué)，使經(jīng)營者能夠盈利。一是加強信息化建設(shè)。以縣為單位建立農(nóng)村飲水安全信息化管理體系，引入供水管網(wǎng)監(jiān)測系統(tǒng)、智能水表、在線水質(zhì)監(jiān)測設(shè)備等，分批次對農(nóng)村飲水安全工程進(jìn)行信息化改造，提升企業(yè)對水量、水質(zhì)實時監(jiān)測調(diào)整的能力和收費收取能力。二是降低工程用電電價。借鑒山西、重慶等地經(jīng)驗，加強物價部門與電力部門的協(xié)調(diào)，對農(nóng)村飲水安全工程電價按農(nóng)業(yè)排灌電價收取，根據(jù)取水方式采取不同標(biāo)準(zhǔn)。三是適當(dāng)進(jìn)行水價補貼。各級地方政府可利用財政預(yù)算、非稅收入、城市供水受益等渠道多方籌措資金，對水價達(dá)不到成本水平的工程給予必要的成本補貼，重點支持貧困地區(qū)，確保工程運行與合理收益。四是建立維修養(yǎng)護(hù)基金。建議省財政將農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)資金納入財政補助范圍，引導(dǎo)縣級政府以財政補貼和水費提留作為來源建立維修養(yǎng)護(hù)基金，對日常維修養(yǎng)護(hù)進(jìn)行支持。

（四）著力提升農(nóng)村飲用水水質(zhì)

一是加強飲用水水源地保護(hù)。加強水利部門和生態(tài)環(huán)境部門合作，加快完成千噸萬人和千人以上規(guī)模農(nóng)村供水工程水源水源保護(hù)區(qū)（范圍）的劃定工作。各職責(zé)部門和地方政府嚴(yán)格按照《湖南省飲用水水源保護(hù)條例》要求開展飲用水水源日常管理工作。二是提升水廠處理能力。推進(jìn)中小型水廠的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和改造，督促水廠完善凈化、加藥、消毒、檢測等水處理設(shè)施，對水廠負(fù)責(zé)人、凈水工和水質(zhì)檢驗工等關(guān)鍵崗位人員定期開展專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，做到特殊崗位持證上崗。三是完善農(nóng)村飲水水質(zhì)檢測、監(jiān)測體系。完善水廠自檢、市縣農(nóng)村飲水水質(zhì)檢測中心巡檢和各級衛(wèi)生部門監(jiān)測三位一體的水質(zhì)保障體系，建立農(nóng)村飲用水水質(zhì)檢測專項資金，用于提升水質(zhì)日常監(jiān)測能力和水廠自檢能力。

（五）提升農(nóng)村飲水安全工程管理和設(shè)施保護(hù)能力

一是提升管理力量。完善農(nóng)村飲水安全工程管理和水質(zhì)檢測與監(jiān)測機構(gòu)，聘用專業(yè)技術(shù)人員，并納入財政供養(yǎng)，增加基層管理力量，并逐步實現(xiàn)農(nóng)村供水管理專業(yè)化。二是建立和完善農(nóng)村飲水安全法律法規(guī)。建議盡快出臺《湖南省農(nóng)村供水條例》，從法律層面規(guī)范和保護(hù)農(nóng)村供水事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，明確農(nóng)村飲水安全的法律性質(zhì)、法律地位和法律責(zé)任，確保農(nóng)村飲水安全工作在水源安全、制水安全、供水安全、設(shè)備管網(wǎng)安全等方面有法可依，并理順管理體制，明確管理責(zé)任。三是減少農(nóng)村基建對工程設(shè)施的破壞。加強交通、水利、自然資源等部門的協(xié)調(diào)，促進(jìn)農(nóng)村飲水安全工程與其他工程對接和協(xié)調(diào)，在農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公路建設(shè)等建設(shè)中綜合考慮供水管網(wǎng)因素。

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