引言：城市固體廢物(MSW)被認(rèn)為是可再生能源。在中國(guó)，城市生活垃圾的急劇增長(zhǎng)促使了垃圾焚燒發(fā)電廠的快速增長(zhǎng)。私人資本已經(jīng)通過(guò)公私合營(yíng)(PPP)安排進(jìn)入了WTE焚燒行業(yè)。由于建設(shè)成本高以及與此安排相關(guān)的長(zhǎng)期特許權(quán)期限，PPPWTE焚燒項(xiàng)目出現(xiàn)了一些失敗。本文的目的是調(diào)查中國(guó)PPPWTE焚燒項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)，并借鑒這些項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，研究管理這些風(fēng)險(xiǎn)的策略。具體的研究：(1)分析垃圾焚燒處理的實(shí)踐，相關(guān)立法和政策，以及PPPWTE焚燒項(xiàng)目在中國(guó)的發(fā)展情況。(2)通過(guò)對(duì)部分項(xiàng)目的訪談，調(diào)查和訪問(wèn)，確定了十大關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了詳細(xì)的分析。(3)我們從公共和私營(yíng)部門的角度為這些風(fēng)險(xiǎn)制定了應(yīng)對(duì)策略。  

中國(guó)的PPP垃圾焚燒項(xiàng)目  

(1)WTE焚燒廠的發(fā)展  

WTE焚燒被公認(rèn)為治理MSW的有效方法(世界銀行，2000)，并在許多國(guó)家得到廣泛應(yīng)用(Eckeetal。，2001)。例如，在日本，大約80%的城市生活垃圾經(jīng)過(guò)焚燒處理(Jung等，2004)，在丹麥，焚化成為正式規(guī)定的方法(Heron等，2007)。如果使用現(xiàn)代焚燒爐(Belevi和Moench，2000;維基百科，2011)，WTE焚燒廠可將原有的城市生活垃圾量減少90%甚至95%，并穩(wěn)定地產(chǎn)生動(dòng)力和熱量。  

中國(guó)已經(jīng)建成了一些WTE焚燒廠。根據(jù)中國(guó)的一個(gè)共同的地理分區(qū)，圖1顯示了五個(gè)地區(qū)。各地區(qū)的工廠數(shù)量和能力如下：到2010年，中國(guó)西北地區(qū)有四個(gè)，日處理能力3300噸，西南6個(gè)，處理能力6100噸/天，東北7個(gè)，處理能力4900噸/天，中部9個(gè)中國(guó)日處理能力7200噸，華東地區(qū)56處，日處理能力4.51萬(wàn)噸(不含港澳臺(tái)地區(qū))?？梢钥闯?，大部分的都位于華東沿海地區(qū)。  

Fig.1.DistributionoftheWTEincinerationplantsinChina  

(2)與中國(guó)WTE焚燒項(xiàng)目相關(guān)的立法和政策  

中國(guó)制定了一系列中央的立法和政策，以有效管理城市生活垃圾，促進(jìn)其作為能源的利用，保護(hù)環(huán)境。這些包括：  

1.城市固體廢物管理和污染防治技術(shù)政策(2000)。  

2.關(guān)于建立城市固體廢物收費(fèi)制度，推進(jìn)城市固體廢物管理工業(yè)化生產(chǎn)的通知(2002)。  

3.關(guān)于推進(jìn)城市污水工業(yè)化生產(chǎn)和固體廢物管理的意見(2002)。  

4.可再生能源法(2005年)。  

5.關(guān)于可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用的試行指南(2006年)。  

6.可再生能源發(fā)電管理指南(2006)。  

7.國(guó)家鼓勵(lì)資源綜合利用認(rèn)定和管理辦法(2006)。  

8.關(guān)于加強(qiáng)生物質(zhì)能源項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)估的通知(2006)。  

9.城市生活垃圾處理技術(shù)指南(2010)。  

10.關(guān)于完善城市生活垃圾焚燒發(fā)電價(jià)格政策的通知(2012)。  

(3)采用PPP模式對(duì)中國(guó)的WTE焚燒項(xiàng)目進(jìn)行開發(fā)  

WTE焚燒項(xiàng)目的開發(fā)需要大量資金，包括初期建設(shè)成本和運(yùn)行維護(hù)成本。這對(duì)中國(guó)各級(jí)政府來(lái)說(shuō)是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。因此，他們轉(zhuǎn)向私人資本，通過(guò)PPP方式發(fā)展WTE焚燒項(xiàng)目。截至2008年，世行的焚燒項(xiàng)目中有70%以上是通過(guò)PPP協(xié)議制定的。 

圖2顯示了中國(guó)PPPWTE焚燒項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)。PPPWTE焚燒項(xiàng)目的主要現(xiàn)金流入包括公共機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼和通過(guò)購(gòu)電協(xié)議(PPA)產(chǎn)生并銷售給電網(wǎng)的電力收入。一些立法和政策已經(jīng)通過(guò)，允許地方公共機(jī)構(gòu)向當(dāng)?shù)丶彝ナ杖±幚碣M(fèi)用，鼓勵(lì)私營(yíng)部門參與垃圾焚燒項(xiàng)目，為城市生活垃圾提供補(bǔ)貼。另外一些國(guó)家已經(jīng)通過(guò)改進(jìn)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的價(jià)格體系，并要求國(guó)家電網(wǎng)公司購(gòu)買用WTE焚燒生產(chǎn)的并網(wǎng)電力。  

Fig.2StructureofaPPPWTEincinerationprojectinChina.  

但是，現(xiàn)在這些立法和政策通常是多種多樣的，并沒(méi)有在地方層面上遵循(WangandTiong，2000)。因此，許多風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生了，如決策不善(Lietal，2005)，合同變更(Shenetal，2006)和公眾反對(duì)(Chanetal，2011)。  

實(shí)證分析  

(1)數(shù)據(jù)來(lái)源  

本研究的主要目的是確定我國(guó)WTE焚燒項(xiàng)目開發(fā)、經(jīng)營(yíng)和管理的主要風(fēng)險(xiǎn)，分析這些風(fēng)險(xiǎn)，為有效管理這些風(fēng)險(xiǎn)提供有益的策略。所以采用案例研究作為數(shù)據(jù)收集的主要方法。  

通過(guò)對(duì)2001年至2005年“中國(guó)”十五“期間WTE焚燒項(xiàng)目的搜集，確定了40多個(gè)PPPWTE焚燒項(xiàng)目。然后，根據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)選擇項(xiàng)目：(1)不論項(xiàng)目在哪個(gè)階段(建設(shè)，運(yùn)營(yíng)或轉(zhuǎn)讓)對(duì)項(xiàng)目造成嚴(yán)重后果，存在嚴(yán)重問(wèn)題;(2)項(xiàng)目在中國(guó)不同地區(qū)廣泛分布，在不同的條件下運(yùn)營(yíng);(3)項(xiàng)目參與者愿意提供與本研究相關(guān)的詳細(xì)信息。  

選擇了六個(gè)項(xiàng)目。它們是山東菏澤的A項(xiàng)目;B項(xiàng)目在江蘇吳江;C項(xiàng)目在河南興晉;重慶市同興D項(xiàng)目;E項(xiàng)目云南省五華市;和廣東南山F項(xiàng)目。所選項(xiàng)目的位置見圖3，這些項(xiàng)目的詳細(xì)信息見表1.由于保密的原因，這里沒(méi)有提供項(xiàng)目名稱  

(2)數(shù)據(jù)采集  

審查WTE焚燒項(xiàng)目的文件  

與來(lái)自簽約方和非簽約方的受訪者面談  

制定了兩個(gè)半結(jié)構(gòu)化問(wèn)卷，面對(duì)面地訪談了這些項(xiàng)目的主要利益相關(guān)者  

與締約方面談，與六個(gè)項(xiàng)目的簽約方共進(jìn)行訪談  

訪問(wèn)非締約方，采訪六個(gè)項(xiàng)目附近的居民。  

對(duì)項(xiàng)目訪問(wèn)和觀察，訪問(wèn)了六個(gè)項(xiàng)目中的四個(gè)項(xiàng)目，即項(xiàng)目A，D，E和F  

(3)數(shù)據(jù)處理和分析  

從如何有效管理PPPWTE焚燒項(xiàng)目涉及的主要風(fēng)險(xiǎn)角度，對(duì)采集到的各種數(shù)據(jù)進(jìn)行了深入分析。它包含三個(gè)步驟的系統(tǒng)分析過(guò)程，確定關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)，分析確定的主要風(fēng)險(xiǎn)，確定適當(dāng)?shù)年P(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。  

確定主要風(fēng)險(xiǎn)  

在重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別這一環(huán)節(jié)，總結(jié)了所選擇的WTE焚燒項(xiàng)目在開發(fā)，運(yùn)行和管理方面造成嚴(yán)重問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)事件。從這些事件中，確定主要風(fēng)險(xiǎn)。表2給出了關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的過(guò)程。  

通過(guò)對(duì)所遇到的6個(gè)項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析(表3)，共確定了10個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)，包括(1)政府決策風(fēng)險(xiǎn)，(2)政府信用風(fēng)險(xiǎn)，(3)法律和政策風(fēng)險(xiǎn)，(4)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，(5)合同變更風(fēng)險(xiǎn)，(6)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，(7)公共抵觸風(fēng)險(xiǎn)，(8)生活垃圾供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，(9)支付風(fēng)險(xiǎn)和(10)收入風(fēng)險(xiǎn)。  

分析主要風(fēng)險(xiǎn)  

關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略  

PPPWTE焚燒項(xiàng)目涉及的主要風(fēng)險(xiǎn)有一些內(nèi)在的相關(guān)性和外部原因。盡管可能出現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)，但主要風(fēng)險(xiǎn)一般集中在上述討論的十大類。這些風(fēng)險(xiǎn)之間有一些相關(guān)性。例如政府決策失誤，可能導(dǎo)致項(xiàng)目選址不當(dāng)，從而惡化周邊環(huán)境，引起當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈反對(duì)。這最終可能會(huì)帶來(lái)合同變更的風(fēng)險(xiǎn)。此外，當(dāng)生活垃圾供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，支付風(fēng)險(xiǎn)或技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，項(xiàng)目收入將發(fā)生變化。由于沒(méi)有政治或監(jiān)管保證來(lái)維持項(xiàng)目的運(yùn)作，項(xiàng)目可能會(huì)修改原始合同。  

表5提供了一些關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)策略。  

8.結(jié)論  

隨著經(jīng)濟(jì)活力的不斷提高和生活質(zhì)量的提高，城市固體廢物在中國(guó)的許多城市得到了極大的發(fā)展。焚燒是中國(guó)三大城市垃圾處理方法之一。隨著對(duì)采用可再生能源的認(rèn)識(shí)不斷提高，來(lái)自城市生活垃圾發(fā)電的支持越來(lái)越多。中國(guó)制定了一系列的立法和政策，以有效地管理城市生活垃圾，促進(jìn)其作為能源的來(lái)源，保護(hù)環(huán)境。因此，通過(guò)PPP的安排，已經(jīng)開發(fā)了大量的WTE電力項(xiàng)目，被視為吸引私人資金，提高公共工程和服務(wù)提供效率的有效手段。然而，由于各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，在中國(guó)的PPPWTE焚燒項(xiàng)目中出現(xiàn)了許多失敗。  

通過(guò)案例分析，確定了(1)政府決策風(fēng)險(xiǎn)，(2)政府信用風(fēng)險(xiǎn)，(3)法律和政策風(fēng)險(xiǎn)，(4)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，(5)合同變更風(fēng)險(xiǎn)，(6)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，(7)公眾反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，(8)生活垃圾供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，(9)支付風(fēng)險(xiǎn)，(10)收入風(fēng)險(xiǎn)。從公共部門和私營(yíng)部門的角度對(duì)每一個(gè)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)提供了一些應(yīng)對(duì)策略。相信這些策略將有助于未來(lái)PPPWTE焚燒項(xiàng)目的開發(fā)，運(yùn)營(yíng)和管理兩個(gè)部門，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理實(shí)踐，改善公共關(guān)系，更有效的項(xiàng)目運(yùn)作，更好的保護(hù)環(huán)境。  

Abstract  

Municipalsolidwaste(MSW)isregardedasarenewableenergysource.InChina,thesharpincreaseofMSWhasprecipitatedtherapidgrowthofwaste-to-energy(WTE)incinerationplants.PrivatecapitalhasbeengettingintotheWTEincinerationindustrythroughthepublic–privatepartnership(PPP)arrangement.Duetothelargeconstructioncostandthelongconcessionperiodcommonlyassociatedwiththisarrangement,anumberoffailureshaveemergedinPPPWTEincinerationprojects.TheaimofthispaperistoinvestigatethekeyrisksofPPPWTEincinerationprojectsinChinaandstudythestrategiesformanagingtheserisksbydrawingexperienceandlearninglessonsfromtheseprojects.First,weanalyzedtheMSWmanagementpractices,relevantlegislationsandpolicies,andthedevelopmentofPPPWTEincinerationprojectsinChina.Second,weidentifiedtenkeyrisksthroughinterviews,surveysandvisitstosomeedprojects,andprovideddetailedanalysisoftheserisks.Lastly,wedevelopedresponsestrategiesfortheserisksfromtheperspectivesofbothpublicandprivatesectors.

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