近年來(lái)，走綠色道路成為我國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略，因此，防治與治理空氣、水、土方面相關(guān)法律制度及標(biāo)準(zhǔn)都需要逐步完善，但相較于前兩者，土壤污染防治方面立法稍顯滯后，因此，盡早立法土壤污染防治的呼聲不斷。而不久之前湖北首開(kāi)先河，《湖北省土壤污染防治條例》啟動(dòng)實(shí)施，這似乎預(yù)示著全國(guó)性的土壤污染防治立法不再是“只聞其聲”。  

為更詳盡了解土壤污染防治立法的必要性、相關(guān)建議和湖北省的示范性作用，中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者專(zhuān)訪(fǎng)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所法律與治理研究室副主任吳平。  

亟須推進(jìn)全國(guó)性立法  

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：雖然我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了“土十條”，但是土壤污染防治立法還缺失，亟須立法的必要性有哪些?  

吳平：土壤污染防治工作具有非常強(qiáng)烈的迫切性。相對(duì)于大氣和水污染，土壤污染成因更為復(fù)雜，結(jié)果更為隱蔽，治理難度更大，因此更需要盡快予以有效防治。  

根據(jù)環(huán)保部、國(guó)土部2014年發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》，全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，輕度及以上污染點(diǎn)位比例接近5%，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂(yōu)，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問(wèn)題突出。不容樂(lè)觀(guān)的土壤污染情況對(duì)應(yīng)的卻是防治法律制度建設(shè)的明顯滯后，分類(lèi)、治理標(biāo)準(zhǔn)體系均不完善，導(dǎo)致土壤環(huán)境保護(hù)工作缺乏依據(jù)和指導(dǎo)。  

并且無(wú)論是土壤污染的預(yù)防、治理、追責(zé)，或是群眾保護(hù)意識(shí)的提高，都有賴(lài)于健全的法律，依法防治土壤污染迫在眉睫。  

現(xiàn)行立法難以從根本上對(duì)土壤污染起到有力的遏制和有效的治理。盡管新環(huán)保法規(guī)定加強(qiáng)土壤保護(hù)，但基于其環(huán)境基本法的定位、規(guī)定都較為原則，難以為土壤污染防治提供具體指導(dǎo)。  

而“土十條”雖然為土壤環(huán)境保護(hù)工作提供了清晰的路線(xiàn)圖及頂層設(shè)計(jì)，但畢竟屬于規(guī)范性文件，強(qiáng)制約束力不足，需要立法予以保障。  

此外，雖然各地相繼出臺(tái)了土壤污染防治的文件，部分地方甚至開(kāi)始立法先行先試，但土壤污染防治工作具有全局性，加之地方文件法律效力較低，穩(wěn)定性及連貫性較差，不可能從根本上遏制全國(guó)土壤污染嚴(yán)重的勢(shì)頭。只有全國(guó)性立法的推進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)土壤環(huán)境的強(qiáng)有力保障和持續(xù)性防治。  

立法還須有標(biāo)準(zhǔn)配合  

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：土壤立法保護(hù)需要相匹配的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)嗎?為什么?  

吳平：土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上用量化指標(biāo)來(lái)體現(xiàn)土壤環(huán)境質(zhì)量的界限。  

一方面，土壤保護(hù)法治具有極強(qiáng)的科學(xué)技術(shù)性，土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定既是衡量土壤質(zhì)量的主要依據(jù)，也是確定土壤是否被污染的根據(jù)，更是土壤環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的重要尺度，還是科學(xué)管理土壤的技術(shù)基礎(chǔ)，能夠有效考核土壤污染防治的效果，在土壤保護(hù)立法中占據(jù)不可替代的地位。如果沒(méi)有土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，土壤法治將難以具體依循。  

另一方面，土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在整個(gè)土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系中處于核心地位，不僅是其他土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù)及前提，也對(duì)相當(dāng)一部分環(huán)境行政許可有前提性的影響。因此，土壤立法，乃至整個(gè)環(huán)境法治要得到有效推進(jìn)，必須確立與之相匹配的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。  

各地立法可因地制宜  

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：通常中國(guó)在立法上有下位法要嚴(yán)于上位法的慣例，地方標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。但是我國(guó)有些土壤環(huán)境背景值的重金屬含量很高，并非土壤環(huán)境污染所致，因此有觀(guān)點(diǎn)建議土壤立法制定要打破慣常思維，否則難以開(kāi)展和執(zhí)行。也就是說(shuō)，對(duì)于土壤和地域含重金屬的地方，土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不一定要嚴(yán)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，地方立法不一定要嚴(yán)于上位法律。這個(gè)建議是否合理?  

吳平：這類(lèi)觀(guān)點(diǎn)的本意是希望在立法中考慮到不同地區(qū)的具體情況，將非人為的土壤質(zhì)量下降排除在土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)之外，其初衷是好的，但提法不準(zhǔn)確，建議也欠妥。  

首先，這一說(shuō)法并不準(zhǔn)確。下位法可以在遵循上位法規(guī)定的前提下根據(jù)各地具體情況作出細(xì)化規(guī)定。上位法的強(qiáng)制性規(guī)范是不能夠放松或違反的。  

根據(jù)《立法法》的規(guī)定，地方性法規(guī)主要可以概括為三種類(lèi)型：實(shí)施性立法、自主性立法及先行先試。實(shí)施性立法指細(xì)化國(guó)家立法，自主性立法指針對(duì)地方性事務(wù)立法，先行先試指在中央缺乏立法時(shí)地方可以先制定地方法規(guī)。不管屬于何種類(lèi)型，除自治條例和單行條例在不違反中央立法基本原則的情況下可以作出變通規(guī)定，地方性法規(guī)都不得違反中央立法的規(guī)定。  

具體到土壤污染防治立法領(lǐng)域，因現(xiàn)階段國(guó)家層面的土壤保護(hù)立法仍未頒布，地方立法主體自然可以在不違背法律、行政法規(guī)的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地具體情況，制定地方性法規(guī)，如《湖北省土壤污染防治條例》的頒布。  

因此，一旦國(guó)家立法出臺(tái)，地方立法必須根據(jù)《土壤污染防治法》進(jìn)行修改，遵循上位法。若單純從土壤學(xué)角度提出立法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)不同地區(qū)的土壤情況，不利于法律有序性、整體性及強(qiáng)制性的實(shí)現(xiàn)。  

其次，要實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)反映地區(qū)差異的目的，可以修訂現(xiàn)行土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)不同的土壤環(huán)境背景值開(kāi)展對(duì)應(yīng)的土壤環(huán)境評(píng)價(jià)及管理。  

現(xiàn)行土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)于1996年開(kāi)始實(shí)施，距今已經(jīng)過(guò)21年，在土壤污染情況發(fā)生巨大變化的情況下，現(xiàn)行土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在適用范圍、項(xiàng)目指標(biāo)等方面都難以有效反映現(xiàn)今土壤問(wèn)題的復(fù)雜性和差異性，不能充分體現(xiàn)預(yù)防優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控等當(dāng)代土壤環(huán)境保護(hù)工作的特點(diǎn)。  

尤其是現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)對(duì)“七五”土壤環(huán)境背景調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)土壤環(huán)境背景值采取一刀切的做法，并未充分考慮各地不同情況，致使土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)在各地并未取得很好的實(shí)踐效果。  

實(shí)際上，土壤環(huán)境質(zhì)量安全與否與土地利用類(lèi)型密切相關(guān)，并不是對(duì)應(yīng)唯一的標(biāo)準(zhǔn)值。因此，加快推進(jìn)新的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)，不僅需要擴(kuò)大適用范圍及項(xiàng)目指標(biāo)，更需要針對(duì)不同污染水平、不同土地類(lèi)型，分類(lèi)分層次確定相應(yīng)的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)依據(jù)不同的土壤環(huán)境背景值開(kāi)展土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)與管理，使地區(qū)差異能得到體現(xiàn)，便于各地根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定地方土地環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。  

湖北首先立法可以提供先行經(jīng)驗(yàn)  

中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：湖北首開(kāi)先河實(shí)施土壤污染防治立法，對(duì)于以后全國(guó)立法起到的作用有哪些?  

吳平：《湖北省土壤污染防治條例》是我國(guó)首個(gè)土壤污染防治的地方性法規(guī)，不僅是踐行綠色發(fā)展理念的具體體現(xiàn)，也為其他地方立法提供了先行經(jīng)驗(yàn)，其中的優(yōu)秀制度更能夠?yàn)閲?guó)家立法積累重要經(jīng)驗(yàn)。  

該條例在立法理念、政府責(zé)任、特定用途土壤保護(hù)、信息公開(kāi)和公眾參與、法律責(zé)任等多方面存在亮點(diǎn)可為全國(guó)性立法借鑒。  

首先，預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控的立法理念，通過(guò)多樣化的制度得到體現(xiàn)：要求制定土壤污染高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)名錄，實(shí)行重點(diǎn)行業(yè)清潔生產(chǎn)評(píng)價(jià)審核制度，針對(duì)不同土壤污染源，規(guī)定相應(yīng)的預(yù)防措施。  

其次，實(shí)行“行政首長(zhǎng)責(zé)任制”和“終身追究制”，開(kāi)展土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀普查，厘清了政府及其相關(guān)部門(mén)的責(zé)任，改變了“多頭治土”的局面。  

再次，設(shè)專(zhuān)章重點(diǎn)在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地以及人居建設(shè)用地的特殊土壤環(huán)境方面加強(qiáng)保護(hù)，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地及建設(shè)用地實(shí)行分級(jí)管理。且強(qiáng)調(diào)了信息公開(kāi)和公眾參與，建立土壤環(huán)境信息發(fā)布制度，實(shí)行土壤污染防治的舉報(bào)和獎(jiǎng)勵(lì)制度，支持土壤環(huán)境公益訴訟和維權(quán)行為。  

最后，從嚴(yán)處罰，設(shè)立按日連續(xù)處罰及建立誠(chéng)信檔案等制度。

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