“眉毛胡子一把抓”的環(huán)境管理模式將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。

環(huán)保部3日宣布，根據(jù)中央有關(guān)部門(mén)的批復(fù)，決定設(shè)置水、大氣、土壤三個(gè)環(huán)境管理司。當(dāng)日上午，環(huán)保部舉行了三個(gè)司的成立儀式，并任命了相關(guān)負(fù)責(zé)人。

中國(guó)行政體制改革研究會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王滿傳告訴記者，盡管在大部制改革的背景之下，總體趨勢(shì)是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，但為了適應(yīng)外部環(huán)境變化和工作需求，有必要適時(shí)作出相應(yīng)調(diào)整。

本報(bào)記者從環(huán)保部了解到，“水氣土”三個(gè)環(huán)境管理司成立后，“各司其職”的格局將形成。這意味著，中國(guó)的環(huán)境管理向系統(tǒng)化、科學(xué)化、精細(xì)化邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。

“對(duì)癥下藥”三大戰(zhàn)役

據(jù)環(huán)保部介紹，去年2月，中央有關(guān)部門(mén)批復(fù)同意環(huán)保部機(jī)構(gòu)編制作部分調(diào)整，不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司，設(shè)置水、大氣、土壤三個(gè)環(huán)境管理司。

王滿傳對(duì)記者分析稱，新設(shè)“水氣土”三個(gè)環(huán)境管理司，有利于加強(qiáng)力量，“對(duì)癥下藥”，整合有限資源;其次，從機(jī)構(gòu)名稱的變化看，環(huán)境政策正在從污染物控制轉(zhuǎn)向更加注重改善環(huán)境質(zhì)量和提升綜合治理能力。

王滿傳還對(duì)記者表示，一般而言，部委機(jī)構(gòu)調(diào)整后，省一級(jí)單位會(huì)隨之調(diào)整對(duì)口單位。但是到了地方的市縣一級(jí)，由于各地實(shí)際情況的不同，安排可能會(huì)更具靈活性。

國(guó)務(wù)院2013年9月頒布的大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃(下稱“氣十條”)明確要求，完善國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制。去年頒布的水污染防治行動(dòng)計(jì)劃(下稱“水十條”)也要求，“切實(shí)加強(qiáng)水環(huán)境管理”，“強(qiáng)化環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理”。

在今年1月11日召開(kāi)的2016年全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上，環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧就稱：“我部機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境監(jiān)察體制改革方案得到中央編辦批復(fù)。正在研究起草部機(jī)關(guān)‘三定’修訂草案和環(huán)境監(jiān)察體制設(shè)置。”

對(duì)于水、大氣、土壤三個(gè)環(huán)境管理司如今終于宣告成立，環(huán)保部表示，這是貫徹落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)以改善環(huán)境質(zhì)量為核心各項(xiàng)工作有效開(kāi)展的重要舉措。

有環(huán)保專家表示，“水氣土”三個(gè)環(huán)境管理司的成立，是環(huán)保部機(jī)構(gòu)改革走出的堅(jiān)實(shí)一步，有利于更好統(tǒng)領(lǐng)和加大環(huán)境治理力度，精細(xì)化打好“水氣土”污染防治“三大戰(zhàn)役”。

陳吉寧曾表示，“十三五”時(shí)期，環(huán)保工作要以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，堅(jiān)決打好大氣、水、土壤“三大戰(zhàn)役”，不斷提高環(huán)境管理的系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、市場(chǎng)化和信息化水平，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

為何撤下污防、污控司?

除了設(shè)置水、大氣、土壤三個(gè)環(huán)境管理司以外，環(huán)保部還將不再保留污染防治司、污染物排放總量控制司。

王滿傳告訴本報(bào)記者，從原來(lái)兩個(gè)司的機(jī)構(gòu)設(shè)置看，容易造成職能的交叉。

本報(bào)記者查閱環(huán)保部原來(lái)的機(jī)構(gòu)設(shè)置發(fā)現(xiàn)，污染物排放總量控制司下設(shè)水污染物總量控制處、大氣污染物總量控制處;而污染防治司又下設(shè)大氣與噪聲污染防治處、飲用水水源地環(huán)境保護(hù)處、重點(diǎn)流域水污染防治處。兩個(gè)司的職能確有重疊。

記者更進(jìn)一步了解到，不再保留污染防治司和污染物排放總量控制司，體現(xiàn)了陳吉寧的管理理念。

之前的環(huán)保部污染防治司主要負(fù)責(zé)環(huán)境污染防治的監(jiān)督管理和環(huán)境形勢(shì)分析研究。水體、大氣、城區(qū)土地、噪聲、光、惡臭、固體廢物、化學(xué)品、機(jī)動(dòng)車(chē)的污染等樣樣管，還涉及海洋污染防治，被認(rèn)為“既不專也不精”。

而污染物排放總量控制司主要承擔(dān)落實(shí)國(guó)家減排目標(biāo)的責(zé)任。除了負(fù)責(zé)擬訂主要污染物排放總量控制、排污許可證和環(huán)境統(tǒng)計(jì)政策、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、制度和規(guī)范，并監(jiān)督實(shí)施，還要組織測(cè)算并確定重點(diǎn)區(qū)域、流域、海域的環(huán)境容量。但陳吉寧表示：“總量控制的辦法，涵蓋的污染物種類、污染源范圍以及削減的力度均不足以支撐環(huán)境質(zhì)量的全面改善。”

根據(jù)環(huán)保部今年確定的思路，未來(lái)環(huán)境管理在質(zhì)量與總量的把握上，應(yīng)體現(xiàn)這樣的原則：質(zhì)量改善是剛性要求的紅線，絕對(duì)不能觸碰;總量減排是硬性要求的底線，是最基本的要求。總量減排考核必須服從質(zhì)量改善考核。質(zhì)量改善和總量減排任務(wù)均未完成，將嚴(yán)格依法問(wèn)責(zé);質(zhì)量改善了而總量未完成，將尊重地方的協(xié)同減排，從國(guó)家總量指標(biāo)進(jìn)行調(diào)劑，嚴(yán)格執(zhí)行考核辦法。

不少學(xué)者分析稱，中國(guó)的環(huán)境政策正在由污染控制型政策逐步轉(zhuǎn)向以環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控為目標(biāo)。

自2013年以來(lái)，政府相繼發(fā)布“氣十條”、“水十條”。“土十條”(土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃)也將于今年頒布。這些國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃，正是順應(yīng)了從總量控制到質(zhì)量控制的趨勢(shì)和表現(xiàn)。此次環(huán)保部機(jī)構(gòu)編制調(diào)整亦不例外。

環(huán)保監(jiān)測(cè)執(zhí)法將實(shí)行垂直管理

環(huán)保部“水氣土”三個(gè)環(huán)境管理司成立后，“各司其職”的格局將形成。隨著土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃今年落地，三個(gè)司履職也都有了自己的“利劍”。

按照這一思路，環(huán)保部新的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)還會(huì)出現(xiàn)，比如“垂管辦”。本報(bào)記者獲悉，這一機(jī)構(gòu)也是根據(jù)中央部署而設(shè)立的協(xié)調(diào)全國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的垂直管理部門(mén)。十八屆五中全會(huì)明確提出，“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理”。

目前，環(huán)保執(zhí)法難最大的障礙在于行政管理體制。根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)，地方環(huán)保部門(mén)接受上級(jí)環(huán)保部門(mén)和當(dāng)?shù)卣碾p重領(lǐng)導(dǎo)。盡管地方環(huán)保部門(mén)在業(yè)務(wù)上聽(tīng)命于上級(jí)環(huán)保部門(mén)，但在預(yù)算和人事上受當(dāng)?shù)卣目刂啤?/p>

環(huán)保部行政體制與人事司副司長(zhǎng)任勇表示，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理是環(huán)保管理體制的重大創(chuàng)新。垂直管理改革也是一件非常復(fù)雜的事，牽一發(fā)而動(dòng)全身，不只是機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系的調(diào)整，也將涉及地方政府層級(jí)間事權(quán)、政府相關(guān)工作部門(mén)間職能、環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部職責(zé)運(yùn)行關(guān)系等的調(diào)整，還需要對(duì)環(huán)境治理基礎(chǔ)制度進(jìn)行改革完善。

根據(jù)環(huán)保部制定的時(shí)間表，今年要做好省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理過(guò)渡期工作，下發(fā)相關(guān)通知，研究制定試點(diǎn)方案并開(kāi)展試點(diǎn)，對(duì)試點(diǎn)省份在能力建設(shè)等方面給予支持，爭(zhēng)取2~3年左右完成改革任務(wù)。

而對(duì)于“水氣土”三個(gè)環(huán)境管理司和其他機(jī)構(gòu)何時(shí)才能到位并發(fā)揮作用的問(wèn)題，環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人3日表示，“由于機(jī)構(gòu)調(diào)整涉及面廣，內(nèi)部職能、運(yùn)行機(jī)制的建立和人員配備完全到位尚需要一個(gè)過(guò)程”。待整個(gè)工作完成后，將對(duì)外發(fā)布。

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