【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見》提出“加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管制度建設(shè)，強(qiáng)化統(tǒng)一監(jiān)管”。近年來(lái)，我國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管取得積極進(jìn)展，但也存在一些問(wèn)題。如何切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管，為子孫后代留下山清水秀的生態(tài)空間？中國(guó)環(huán)境報(bào)記者專訪中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副院長(zhǎng)、生態(tài)與資源法治研究中心主任于文軒。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：目前來(lái)看，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)一監(jiān)管有哪些法律政策依據(jù)和制度保障？

于文軒：2023年召開的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要在生態(tài)保護(hù)修復(fù)上強(qiáng)化統(tǒng)一監(jiān)管，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管制度建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)狀況監(jiān)測(cè)評(píng)估，開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)成效評(píng)估，強(qiáng)化自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線督察執(zhí)法。

在立法層面，新修訂的環(huán)境保護(hù)法規(guī)定，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。在其他生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法，特別是黨的十八大以來(lái)頒布的生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法中，也都有落實(shí)生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)一監(jiān)管的規(guī)定。

在政策層面，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》明確要求，“加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)督評(píng)估”，“強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)監(jiān)管”�！吨泄仓醒� 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)的意見》再次明確“嚴(yán)格對(duì)所有者、開發(fā)者乃至監(jiān)管者的監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處各類生態(tài)破壞事件，堅(jiān)決杜絕生態(tài)修復(fù)中的形式主義。”這些要求為生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)一監(jiān)管提供了重要的政策依據(jù)。

生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作具有系統(tǒng)性、整體性、全局性特征，目前的一些制度和措施發(fā)揮了重要的作用。例如，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是監(jiān)督生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作有效開展的重要保障，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作中存在的問(wèn)題，督促行政機(jī)關(guān)依法積極履職，提高生態(tài)保護(hù)修復(fù)的成效。另外，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、生態(tài)狀況評(píng)估、生態(tài)保護(hù)修復(fù)成效評(píng)估、監(jiān)督執(zhí)法檢查、生態(tài)破壞事件調(diào)查處理等制度和措施，也是生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作順利開展的制度保障。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：此前，生態(tài)環(huán)境部表示，發(fā)現(xiàn)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)重點(diǎn)問(wèn)題5000多個(gè)，5個(gè)生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管試點(diǎn)省份生態(tài)破壞問(wèn)題79個(gè)。這些問(wèn)題都有哪些類型？出現(xiàn)這些問(wèn)題的主要原因是什么？

于文軒：自2017年以來(lái)，生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合多部門共同開展“綠盾行動(dòng)”，對(duì)自然保護(hù)地實(shí)施強(qiáng)化監(jiān)督，取得顯著成效，但同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了不少問(wèn)題。總結(jié)起來(lái)，這些問(wèn)題主要包括違規(guī)建設(shè)、非法開發(fā)利用資源、非法排污等情況。

違規(guī)建設(shè)，主要是指違反相關(guān)法律規(guī)定，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)開展開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。近年來(lái)，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)建設(shè)的現(xiàn)象屢禁不止，比如震驚全國(guó)的秦嶺違建別墅事件。

非法開發(fā)利用資源，主要是指違反相關(guān)法律規(guī)定，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)實(shí)施礦產(chǎn)、森林、漁業(yè)等資源的開發(fā)利用活動(dòng)，造成嚴(yán)重的生態(tài)破壞。近年來(lái)，我國(guó)發(fā)生不少在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)非法開采的刑事案件。例如，在大熊貓國(guó)家公園內(nèi)盜采礦產(chǎn)資源，并進(jìn)行碎石、砍樹、硬化路面等施工作業(yè)，嚴(yán)重破壞核心保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境；違反自然保護(hù)區(qū)管理法規(guī)，進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)實(shí)施盜采水晶石的行為，造成了自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)環(huán)境資源嚴(yán)重?fù)p毀的后果。

非法排污，主要是指違反相關(guān)法律規(guī)定，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)非法排放污染物。在實(shí)踐中，在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)非法排污的行為時(shí)有發(fā)生。例如，陜西龍門煤化工有限責(zé)任公司在黃河濕地省級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的黃河韓城龍門段干流河道內(nèi)長(zhǎng)期非法傾倒、堆積采礦廢石、建筑垃圾、礦渣等固體廢物，距黃河濕地省級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)邊界最近處僅300余米，嚴(yán)重破壞自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境，并威脅黃河水質(zhì)。

之所以存在這些問(wèn)題，主要原因包括三個(gè)方面。一是在管理體制方面，生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善，部門職責(zé)存在交叉或空白，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和信息共享機(jī)制尚不完善。二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)利用矛盾未能得到很好的解決。一些地區(qū)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意識(shí)不強(qiáng)，未能將生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念有機(jī)地融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之中，未能妥善協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。三是生態(tài)保護(hù)修復(fù)形式主義依然存在，一些地方以修復(fù)之名行生態(tài)破壞之實(shí)，或是在生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作中重人工修復(fù)、輕自然恢復(fù)，重前期建設(shè)、輕后期管護(hù)，嚴(yán)重影響生態(tài)保護(hù)修復(fù)效果。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)決杜絕生態(tài)修復(fù)中的形式主義，決不允許打著生態(tài)建設(shè)的旗號(hào)干破壞生態(tài)的事情”。您認(rèn)為當(dāng)前生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作中存在哪些形式主義？

于文軒：通過(guò)第三輪第一批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察集中通報(bào)的典型案例可見，當(dāng)前生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作存在的履職不力、整改不到位甚至弄虛作假等問(wèn)題，嚴(yán)重影響生態(tài)保護(hù)修復(fù)的工作成效。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的首要責(zé)任主體是政府。地方政府如果未能依法履行生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，在監(jiān)督管理過(guò)程中存在疏漏甚至有意為之的不作為，就會(huì)導(dǎo)致環(huán)境公共利益受到損害。甘肅省白銀市一些縣區(qū)違規(guī)開采礦產(chǎn)，毀壞林地，生態(tài)保護(hù)修復(fù)不到位，但地方政府在涉事主體停止生產(chǎn)后未組織和監(jiān)督其開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作。根據(jù)黃河保護(hù)法規(guī)定，黃河流域縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)礦山的監(jiān)督管理，督促采礦權(quán)人履行礦山污染防治和生態(tài)修復(fù)責(zé)任，并因地制宜采取消除地質(zhì)災(zāi)害隱患、土地復(fù)墾、恢復(fù)植被、防治污染等措施，組織開展歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)工作。然而，地方政府違反規(guī)定，存在懶政、怠政情形，對(duì)地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)造成不利影響。

整改不到位也是困擾生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作的一個(gè)突出問(wèn)題。青海省海北州一些地方在礦山生態(tài)環(huán)境綜合整治中，歷史遺留采坑、渣山治理不到位，治理修復(fù)問(wèn)題突出。根據(jù)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定，開采礦產(chǎn)資源造成礦山地質(zhì)環(huán)境破壞的，由采礦權(quán)人負(fù)責(zé)治理恢復(fù)，治理恢復(fù)費(fèi)用列入生產(chǎn)成本。遺憾的是，整改方案和目標(biāo)未能嚴(yán)格落實(shí)，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的生態(tài)保護(hù)修復(fù)效果。

以弄虛作假手段掩蓋違法違紀(jì)行為，也是影響生態(tài)保護(hù)修復(fù)有效開展的一個(gè)重要原因。河南省三門峽城鄉(xiāng)示范區(qū)以河道生態(tài)保護(hù)修復(fù)之名，違規(guī)占用耕地挖湖造景。根據(jù)2020年9月印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》，禁止以河流、濕地、湖泊治理為名，擅自占用耕地及永久基本農(nóng)田挖田造湖、挖湖造景。地方政府卻借生態(tài)保護(hù)修復(fù)之名，行非法開發(fā)建設(shè)之實(shí)，違規(guī)占用耕地，違反相關(guān)法律和政策，是典型的弄虛作假行為。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：2018年召開的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)強(qiáng)調(diào)，“生態(tài)環(huán)境部門要履行好職責(zé)，統(tǒng)一政策規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)制定，統(tǒng)一監(jiān)測(cè)評(píng)估，統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法，統(tǒng)一督察問(wèn)責(zé)。”如何把“四統(tǒng)一”融入生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)一監(jiān)管工作中？

于文軒：在生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)一監(jiān)管工作中融入“四統(tǒng)一”要求，可主要從兩個(gè)方面入手。

一方面，應(yīng)注重生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)一監(jiān)管工作各個(gè)環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，以全局的視角統(tǒng)籌規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)測(cè)評(píng)估、監(jiān)督執(zhí)法、督察問(wèn)責(zé)。在規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的制定環(huán)節(jié)，應(yīng)充分考慮生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等實(shí)際情況，科學(xué)地制定相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。在監(jiān)測(cè)評(píng)估環(huán)節(jié)，應(yīng)嚴(yán)格遵守法律規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，為監(jiān)督執(zhí)法和督察問(wèn)責(zé)提供客觀依據(jù)。監(jiān)督執(zhí)法應(yīng)以監(jiān)測(cè)評(píng)估為依據(jù)，實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)法、科學(xué)執(zhí)法。督察問(wèn)責(zé)應(yīng)依法開展，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)通報(bào)整改，推動(dòng)法律規(guī)范的有效實(shí)施，提高生態(tài)保護(hù)修復(fù)成效。

另一方面，應(yīng)特別注意落實(shí)主體責(zé)任。將“四統(tǒng)一”要求融入生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)一監(jiān)管工作，有利于提高監(jiān)管效率，更好地保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，相關(guān)主體應(yīng)秉持起高度的責(zé)任意識(shí)，承擔(dān)與其職權(quán)相匹配的責(zé)任。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：針對(duì)當(dāng)前存在的問(wèn)題，如何以加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)一監(jiān)管為突破口，提升生態(tài)系統(tǒng)多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性？

于文軒：我認(rèn)為可著重從幾個(gè)方面入手，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)一監(jiān)管。

一是健全生態(tài)保護(hù)修復(fù)政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。目前，我國(guó)在生物多樣性保護(hù)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的規(guī)范體系不健全，自然保護(hù)地立法的效力層級(jí)較低，致使實(shí)踐中生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)管工作缺乏明確、有力的法律依據(jù)，影響監(jiān)管效果。為此，應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)自然保護(hù)地、生物多樣性保護(hù)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生物安全等領(lǐng)域的立法，完善生態(tài)保護(hù)監(jiān)管方面的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。

二是完善生態(tài)保護(hù)修復(fù)評(píng)估體系�！蛾P(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)監(jiān)管工作的意見》要求加快完善生態(tài)保護(hù)修復(fù)評(píng)估體系，開展全國(guó)生態(tài)狀況、重點(diǎn)區(qū)域流域、生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地和縣域重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)評(píng)估，從而建立多層次評(píng)估體系。同時(shí)，還應(yīng)建立科學(xué)合理的生態(tài)保護(hù)修復(fù)監(jiān)測(cè)評(píng)估指標(biāo)體系，從而為生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作成效評(píng)估提供依據(jù)。

三是加強(qiáng)部門和區(qū)域協(xié)作。由于生態(tài)系統(tǒng)的整體性、生態(tài)治理的綜合性等特征，生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作往往需要協(xié)調(diào)多個(gè)部門、多個(gè)地區(qū)協(xié)同行動(dòng)。為此，應(yīng)以政策或立法的形式明確生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作中的跨部門協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)部門之間的溝通協(xié)作；同時(shí)，促進(jìn)有關(guān)部門之間在生態(tài)保護(hù)修復(fù)方面的信息共享，提高監(jiān)管效率和監(jiān)管水平。

四是加強(qiáng)對(duì)所有者、開發(fā)者和監(jiān)管者的監(jiān)督。對(duì)這三者進(jìn)行獨(dú)立有效的監(jiān)督，是確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作順利開展的重要手段，也是履行生態(tài)保護(hù)修復(fù)統(tǒng)一外部監(jiān)管職責(zé)、提升監(jiān)管能力的重要措施。

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