【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】“一些地方對(duì)‘生態(tài)環(huán)境損害賠償金’與‘生態(tài)環(huán)境損害賠償資金’不加區(qū)分，統(tǒng)一納入‘非稅收入’管理，導(dǎo)致司法裁判資金無法對(duì)應(yīng)個(gè)案裁判事項(xiàng)使用；有的地方只管生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的裁判資金，不管公益訴訟資金，導(dǎo)致司法裁判資金‘無家可歸’；有的地方將資金全部納入預(yù)算管理，導(dǎo)致下級(jí)政府或部門為了獲得生態(tài)修復(fù)資金‘編項(xiàng)目’。”

今年全國兩會(huì)期間，全國人大常委、環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)副主任委員，農(nóng)工黨中央副主席呂忠梅帶來建議，為更好發(fā)揮生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的作用，必須管好用好與生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)的資金。

呂忠梅建議，要準(zhǔn)確界定生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)資金的性質(zhì)，進(jìn)一步健全生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)資金的規(guī)范體系，在國家財(cái)政資金統(tǒng)一管理的前提下，確保其充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境“醫(yī)保金”的功能作用。

■“賠償金”不是“賠償資金”？

中國環(huán)境報(bào)：生態(tài)環(huán)境損害賠償金伴隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立而產(chǎn)生。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)資金的監(jiān)管使用遇到了哪些問題？

呂忠梅：建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，落實(shí)“損害擔(dān)責(zé)”原則，是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，以最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重大舉措。這一制度從試點(diǎn)到正式建立，在促進(jìn)各級(jí)人民政府積極履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)方面，發(fā)揮了積極作用。僅2023年一年，全國生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)就辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件1.47萬件；各級(jí)人民法院也審理了一批生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件。

從目前情況看，由于對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度存在不同理解，相關(guān)政策與法律出現(xiàn)了沖突，最明顯的表現(xiàn)是混淆“生態(tài)環(huán)境損害賠償金”“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金”的性質(zhì)與使用，導(dǎo)致實(shí)踐中的一些問題。

在法律上，《民法典》第1234條和第1235條將以金錢給付方式承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任，統(tǒng)稱為“生態(tài)環(huán)境損害賠償金”，涉及環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件。

在政策上，財(cái)政部等部門發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法（試行）》（財(cái)資環(huán)〔2020〕6號(hào)）（以下簡稱《辦法》），將按照《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》確定的“造成損害的賠償義務(wù)人主動(dòng)繳納或者按照磋商達(dá)成的賠償協(xié)議、法院生效判決繳納的資金”稱為“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金”。因《辦法》僅涉及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件，不能涵蓋環(huán)境公益訴訟案件，使得“生態(tài)環(huán)境損害賠償金”的范圍大于“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金”，兩者并非同一概念。

在實(shí)踐中，由于理解和實(shí)施存在問題，導(dǎo)致相關(guān)資金的管理方式、使用方式、使用標(biāo)準(zhǔn)等方面存在問題。尤其是目前《辦法》多為原則性規(guī)定，一些地方制定的相關(guān)管理規(guī)定對(duì)“生態(tài)環(huán)境損害賠償金”與“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金”不加區(qū)分，統(tǒng)一納入“非稅收入”管理，導(dǎo)致司法裁判資金無法對(duì)應(yīng)個(gè)案裁判事項(xiàng)使用，案件執(zhí)行困難，出現(xiàn)司法“白條”；有的地方只管生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的裁判資金，不管公益訴訟資金，導(dǎo)致司法裁判資金“無家可歸”；有的地方全部納入預(yù)算管理，導(dǎo)致下級(jí)政府或部門為了獲得生態(tài)修復(fù)資金“編項(xiàng)目”，要么“南轅北轍”，要么“只管要不管用”，資金使用效率和效能不佳；有的地方已經(jīng)形成社會(huì)第三方管理模式，將生態(tài)環(huán)境損害賠償金交由社會(huì)組織加以管理，實(shí)踐中也使得這筆數(shù)額不菲的資金游離于現(xiàn)行監(jiān)管體制之外。

此外，由于對(duì)“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金”的使用缺乏具體實(shí)施和操作辦法，預(yù)算管理的復(fù)雜程序難以滿足生態(tài)環(huán)境修復(fù)的實(shí)際需要，也不符合生態(tài)文明體制改革要求的第三方參與生態(tài)環(huán)境修復(fù)新模式，不利于形成全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和全行業(yè)內(nèi)的統(tǒng)一實(shí)施和監(jiān)管格局。

■建議根據(jù)不同繳納形式，實(shí)行資金分類管理

中國環(huán)境報(bào)：如何解決生態(tài)環(huán)境損害賠償資金使用效率和效能不佳問題？

呂忠梅：實(shí)踐中出現(xiàn)問題的根源在于對(duì)“生態(tài)環(huán)境損害賠償金”與“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金”性質(zhì)的認(rèn)知不清，導(dǎo)致法律適用不準(zhǔn)確、資金管理使用不精準(zhǔn)。因此，必須“正本清源”。

實(shí)際上，現(xiàn)有的“生態(tài)環(huán)境損害賠償金”和“生態(tài)環(huán)境損害賠償資金”有司法裁判資金、行政磋商資金的不同來源，也有不同的繳納形式，但都是為使受到人為活動(dòng)污染和破壞的自然環(huán)境獲得恢復(fù)的資金，既不是傳統(tǒng)的民事賠償金，也不是行政罰款、更不是刑事罰金，不同于傳統(tǒng)意義上的“非稅收入”，其實(shí)是為生態(tài)環(huán)境建立的“醫(yī)保金”。

實(shí)踐證明，兩類資金既有統(tǒng)一管理的需求，也有分類使用的必要。因此，需在認(rèn)真梳理法律與相關(guān)政策關(guān)系的基礎(chǔ)上，完善現(xiàn)有資金管理規(guī)定，將名稱統(tǒng)一為法律規(guī)定的損害賠償金，并明確其內(nèi)涵、范圍和不同繳納方式。同時(shí)，根據(jù)不同的繳納形式，設(shè)置政府、企業(yè)、個(gè)人的不同使用權(quán)限和方式，實(shí)行分類管理。

中國環(huán)境報(bào)：為進(jìn)一步健全生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)資金的規(guī)范體系，您有哪些建議？

呂忠梅：建議在對(duì)《辦法》試行情況全面評(píng)估的基礎(chǔ)上加以修改完善。

在資金來源上，規(guī)定兩種不同類型生態(tài)環(huán)境損害賠償金的統(tǒng)籌使用和管理方法，切實(shí)解決經(jīng)過司法判決的公益訴訟被告人支付的生態(tài)環(huán)境損害賠償金“閑置”問題，以及由于生態(tài)環(huán)境損害賠償金有行政磋商、司法判決等來源、使用范圍和使用限制等導(dǎo)致的財(cái)政資金難以統(tǒng)籌使用的問題。

同時(shí)，要按照分類監(jiān)管和使用的原則，建立司法裁判資金使用能夠?qū)?yīng)個(gè)案判決事項(xiàng)、行政磋商資金使用能夠?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)籌功能的差異性管理制度，明確兩類資金的使用主體、監(jiān)督主體、使用方式、管理模式、監(jiān)督程序等規(guī)則。

此外，要糾正一些地方采用的社會(huì)第三方管理模式，將相關(guān)資金納入全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)全行業(yè)統(tǒng)一實(shí)施監(jiān)管。同時(shí)，對(duì)于一些地方“疊床架屋”、層層制定管理辦法等既增加監(jiān)管成本、又可能產(chǎn)生新的沖突的做法，也需要認(rèn)真加以清理。

■確保充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境“醫(yī)保金”的功能作用

中國環(huán)境報(bào)：管好用好與生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)的資金涉及各級(jí)政府和司法機(jī)關(guān)。您認(rèn)為，如何進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)制度間的銜接與配合？

呂忠梅：管好用好與生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)的資金涉及各級(jí)政府和司法機(jī)關(guān)，必須從頂層設(shè)計(jì)上加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與司法的銜接，在國家財(cái)政資金統(tǒng)一管理的前提下，確保其充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境“醫(yī)保金”的功能作用。

一方面，及時(shí)修改完善最高人民法院、最高人民檢察院的相關(guān)司法解釋和資金管理辦法，在統(tǒng)一的生態(tài)恢復(fù)理念下建立行政與司法協(xié)同機(jī)制，解決目前存在的生態(tài)修復(fù)類裁判文書難以執(zhí)行問題。

另一方面，要探索在生態(tài)環(huán)境損害賠償金的集中使用規(guī)定中，為第三方參與生態(tài)環(huán)境修復(fù)建立資金來源機(jī)制，明確專門從事生態(tài)修復(fù)的企業(yè)或機(jī)構(gòu)獲得生態(tài)環(huán)境損害賠償金支持的條件、途徑及使用、監(jiān)督管理等辦法。

再者，要建立生態(tài)環(huán)境損害賠償金使用的技術(shù)指南，以符合生態(tài)規(guī)律的科學(xué)研究為基礎(chǔ)，明確資金使用期限、使用方式、使用范圍、使用效果及其評(píng)估方法等。

中國環(huán)境報(bào)：為進(jìn)一步推動(dòng)相關(guān)資金發(fā)揮更大功效，您認(rèn)為還應(yīng)該在哪些方面發(fā)力？

呂忠梅：建議構(gòu)建多元多層次的生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)資金監(jiān)督體系，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償金執(zhí)收后的使用管理，提高相關(guān)資金管理使用的透明度，確保生態(tài)環(huán)境損害賠償目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。具體來說：

一是在縱向維度，建立專門的生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)資金監(jiān)督制度，明確使用者、監(jiān)管者的責(zé)任性質(zhì)和范圍。

二是在生態(tài)環(huán)保督察工作中增加對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)資金使用和管理的情況開展督察；在向全國人大常委會(huì)報(bào)告生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作時(shí)報(bào)告相關(guān)情況。

三是完善公眾參與制度，暢通公眾知情、參與、監(jiān)督渠道，保障社會(huì)公眾知情、參與、表達(dá)、監(jiān)督的權(quán)利，保證生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)資金用得其所、用到實(shí)處。

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