【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】2022年2月26日，某省督查組檢查發(fā)現(xiàn)，一家畜禽養(yǎng)殖配套的化糞池、晾曬場、干濕分離器、沼氣池等污染防治設(shè)施均系自行建成，干濕分離器未運行；一根管子將糞便排入廠外四個土坑；遂交由移交所在地部門處理。所在地部門及時進行了檢查、調(diào)查、取樣和證據(jù)收集等工作，得知污染防治設(shè)施未運行長達12個月以上。

處罰討論

所在地部門處罰圍繞污染防治設(shè)施未運行、利用滲坑逃避監(jiān)管以及自行建成等展開討論。

一種認為，行為違反《水污染防治法》（下簡稱《水法》）第三十九條的規(guī)定：“禁止利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞，私設(shè)暗管，篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行水污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放水污染物”，應(yīng)當依據(jù)第八十三條的規(guī)定“（三）利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞，私設(shè)暗管，篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行水污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放水污染物的”，“由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門責令改正或者責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款……”。

一種認為，行為違反《固體廢物污染防治法》（下簡稱《固廢法》）第二十條的規(guī)定，“產(chǎn)生、收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當采取防揚散、防流失、防滲漏或者其他防止污染環(huán)境的措施，不得擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒固體廢物”，應(yīng)當依據(jù)第一百零七條的規(guī)定，“從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖未及時收集、貯存、利用或者處置養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的畜禽糞污等固體廢物的，由生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正，可以處十萬元以下的罰款……”。

第三種認為，糞便晾曬場未安裝防雨棚、糞污貯存坑未硬化、未安裝防雨棚，不符合《畜禽糞便貯存設(shè)施設(shè)計要求》（GB/T27622-2011）。行為違反《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（下簡稱《條例》）第十三條第二、三款，“未建設(shè)污染防治配套設(shè)施、自行建設(shè)的配套設(shè)施不合格，或者未委托他人對畜禽養(yǎng)殖廢棄物進行綜合利用和無害化處理的，畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)不得投入生產(chǎn)或者使用”；“畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)自行建設(shè)污染防治配套設(shè)施的，應(yīng)當確保其正常運行”的規(guī)定，應(yīng)當依據(jù)第三十九條的規(guī)定，“未建設(shè)污染防治配套設(shè)施或者自行建設(shè)的配套設(shè)施不合格，也未委托他人對畜禽養(yǎng)殖廢棄物進行綜合利用和無害化處理，畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)即投入生產(chǎn)、使用，或者建設(shè)的污染防治配套設(shè)施未正常運行的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門責令停止生產(chǎn)或者使用，可以處 10 萬元以下的罰款”。

還有人認為，應(yīng)當對自行建成、未驗收等違法行為進行一并處罰。

意見分析

對第一種，須對《水法》第八十三條的幾個關(guān)鍵詞予以認定：

一是“利用滲井、滲坑”問題：農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)殖，長久存在著堆放畜禽糞便的傳統(tǒng)，滲井、滲坑的說法，很難讓群眾接受。

二是“不正常運行水污染防治設(shè)施等逃避監(jiān)管”問題：從案情看，似乎存在“不正常運行水污染防治設(shè)施”。但在農(nóng)村原野上，就本案而言，正常運行，無非是多用些電將“水尿糞混合物”分離成“水尿”和“濕糞”，進而再在不同的地方施肥到地里，與配備有專人專車處理效果或者“糞尿還田綜合利用”治理相比，實質(zhì)并無差異。當前的很多檢查，如砂石廠的除塵器、加油加氣站油氣回收裝置運行等，注重了現(xiàn)場形式而并未核查運行記錄及其治理后的真實減污效果。本案的關(guān)鍵在于消毒滅菌等處理的無害化結(jié)果。重要的是，是否構(gòu)成“逃避監(jiān)管”：處在排污許可（事前環(huán)評、事中事后監(jiān)管）、檢查等監(jiān)管之下才行，本案的配套污染防治設(shè)施均系自行建成，未經(jīng)驗收且效果尚未可知，屬于監(jiān)管之下的新“發(fā)現(xiàn)”，還算不上“逃避監(jiān)管”。

三是一旦認定為“逃避監(jiān)管”，勢必要依照《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》第七條規(guī)定的“（三）“將未經(jīng)處理的污染物從污染物處理設(shè)施的中間工序引出直接排放”或者“（五）違反操作規(guī)程使用污染物處理設(shè)施，致使處理設(shè)施不能正常發(fā)揮處理作用”，判斷屬于“《環(huán)境保護法》第六十三條第三項規(guī)定的通過不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物”。也就是說，還要根據(jù)《環(huán)境保護法》第六十三條規(guī)定予以處理：“（三）通過……不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的”，“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者……尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，……將案件移送公安機關(guān)……”。如此，就愈加偏離生態(tài)環(huán)境保護根本，更讓群眾感到不可理解，損害政府及環(huán)保鐵軍形象。

四是“排放水污染物”問題：案件并未涉及水體，不符合第一百零二條規(guī)定的用語含義：“（二）水污染物，是指直接或者間接向水體排放的，能導致水體污染的物質(zhì)”。因而，不合適。

對第二種，當事人從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖，但并不存在“未及時收集、貯存、利用或者處置養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的畜禽糞污等固體廢物”，即使與《條例》處罰幅度一致，也不可適用。

對第三種，違法行為與《條例》法條吻合，包含了“未建設(shè)污染防治配套設(shè)施或者自行建設(shè)的配套設(shè)施不合格”“未委托他人對畜禽養(yǎng)殖廢棄物進行綜合利用和無害化處理”，以及“污染防治配套設(shè)施未正常運行”，抓住了畜禽養(yǎng)殖違法案件的要點：依據(jù)專門條例，規(guī)范污染防治設(shè)施不正常運行，符合事實。

至于污染防治設(shè)施建設(shè)自行建成等，都一并包含在了《條例》所述的違法行為中了，也就沒有必要再另外依據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》等與畜禽養(yǎng)殖關(guān)系不大而專門針對項目實施處理的規(guī)定了。

聽證過程

2022年3月21日，參照有關(guān)行政處罰裁量基準，所在地部門以“自行建設(shè)的配套設(shè)施不合格，也未委托他人對畜禽養(yǎng)殖廢棄物進行綜合利用和無害化處理……或者建設(shè)的污染防治配套設(shè)施未正常運行”下達行政處罰事先（聽證）告知書：擬處罰款5萬元。3月24日當事人提交聽證申請書，4月7日舉行了聽證。

聽證理由為：1.當事人2012年承建豬場所在村扶貧開發(fā)養(yǎng)殖小區(qū)豬場建設(shè)（省級財政扶貧資金）。建成后無人承包，為獲取后續(xù)省財政扶貧資金，2013年8月所在村央求與當事人簽訂承包合同。同年9月辦理了動物防疫合格證等手續(xù)，開始養(yǎng)殖，至今后續(xù)扶貧資金、建設(shè)工程款等獲得。當事人先后建設(shè)了沼氣池、化糞池，實行污水與雨水分流、污水三級分離，多年正常運行。2.所在地政府有關(guān)部門認為晾糞場影響形象，2021年強行拆除了晾糞場等配套設(shè)施，導致雨污水混流、沼氣池也無法利用，損失嚴重。根據(jù)《條例》第二十五條，因土地利用總體規(guī)劃，致使養(yǎng)殖場遭受經(jīng)濟損失的，由縣以上政府依法予以補償，實際上并沒有補償。3.根據(jù)養(yǎng)殖場批復文件，四個土坑均在紅線以內(nèi)，養(yǎng)殖場糞便并未排到場外。4.《條例》是為規(guī)制“規(guī)模養(yǎng)殖”的：年出欄生豬500頭以上，當事人主要是育種，年出欄數(shù)量達不到規(guī)模養(yǎng)殖。5.檢查人員未經(jīng)消毒自行出入豬場，造成豬瘟致使全部死亡而關(guān)閉。6.提取水樣時，養(yǎng)殖場并無人在場見證。

調(diào)查人員一一做了辯駁：針對“1”和“2”，扶貧開發(fā)養(yǎng)殖小區(qū)豬場建設(shè)、與所在村所簽承包合同，及被政府強制拆除的問題，與違法沒有因果關(guān)系，應(yīng)向所在村反應(yīng)，協(xié)商解決，或者向所在地農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府乃至縣政府投訴尋求解決。

自行建設(shè)的相關(guān)設(shè)施一直未安裝防雨棚，“實行污水與雨水分流”說法不成立。

針對“3”，當事人《建設(shè)項目環(huán)境影響登記表》未提及四個貯存糞污的土坑，污染防治配套設(shè)施干濕分離器、沼氣池長期未運行，污水排放痕跡明顯。違法行為強調(diào)的是設(shè)施的“防滲”和“運行”，不區(qū)分場內(nèi)場外，所在區(qū)域也難以辨別。

針對“4”，當事人的生產(chǎn)工藝為：母豬—仔豬—育肥—出欄，育種只是生產(chǎn)過程之一。農(nóng)業(yè)農(nóng)村局檢疫系統(tǒng)查詢顯示，當事人2019年出欄生豬595頭、2020年出欄生豬120頭、2021年出欄生豬514頭，屬于某省畜牧局、某省生態(tài)環(huán)境廳在關(guān)于調(diào)整畜禽養(yǎng)殖場規(guī)模標準的通知中調(diào)整后的規(guī)模養(yǎng)殖場：生豬年出欄500頭以上（含500頭）。

《環(huán)境保護法》第四十九條第三款規(guī)定“從事畜禽養(yǎng)殖和屠宰的單位和個人應(yīng)當采取措施，對畜禽糞便、尸體和污水等廢棄物進行科學處置，防止污染環(huán)境”。此處并未強調(diào)規(guī)模，而是指“從事畜禽養(yǎng)殖和屠宰的單位和個人”，即使規(guī)模小、污染小、環(huán)境影響小的養(yǎng)殖場，也不能不盡防治義務(wù)�！杜盼墼S可管理條例》第十四條規(guī)定，“從事畜禽養(yǎng)殖活動，應(yīng)當采取科學的飼養(yǎng)方式和廢棄物處理工藝等有效措施，減少畜禽養(yǎng)殖廢棄物的產(chǎn)生量和向環(huán)境的排放量”，也沒有將非規(guī)模養(yǎng)殖場排除在外。按照最新版《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》全覆蓋要求，污染物產(chǎn)生量、排放量和環(huán)境影響程度都很小的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，將以前未納入行業(yè)、未納入排污單位統(tǒng)統(tǒng)納入排污許可管理。環(huán)境影響評價不好干預(yù)規(guī)模以下養(yǎng)殖場的建設(shè)行為，而排污許可則將其納入登記管理類，無處可逃。

《環(huán)境保護法》第五十條規(guī)定，各級政府應(yīng)當在財政預(yù)算中安排資金，支持……畜禽養(yǎng)殖和屠宰污染防治……�！端廴痉乐畏ā返谖迨鶙l第一款也規(guī)定，國家支持畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設(shè)施。但都不能不履行環(huán)保義務(wù)。特別是《條例》第二十九條規(guī)定，進行畜禽養(yǎng)殖污染防治，從事利用畜禽養(yǎng)殖廢棄物進行有機肥產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營等畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用活動的，享受國家規(guī)定的相關(guān)稅收優(yōu)惠政策；第三十五條規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖戶自愿建設(shè)綜合利用和無害化處理設(shè)施、采取措施減少污染物排放的，可以依照本條例規(guī)定享受相關(guān)激勵和扶持政策。

針對“5”，因為無有任何證據(jù)以及造成死亡的證據(jù)，不予采納。

針對“6”，處罰依據(jù)的是“污染防治配套設(shè)施未正常運行”，與有無監(jiān)測數(shù)據(jù)關(guān)系不大，而且取樣時有養(yǎng)殖工作人員簽字，檢測結(jié)果顯示濃度高，也印證了未運行的后果危害。

案件啟示

1督查查的重點在于，通過具體案件起到督政的核心作用。養(yǎng)殖所在地有關(guān)部門和相關(guān)村委會沒有切實做到服務(wù)鄉(xiāng)村發(fā)展，才是其目的，《條例》第四條的規(guī)定：扶持畜禽養(yǎng)殖污染防治以及畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用，也才能落到實處。因而，有關(guān)部門處理完后，要及時移送線索，至少也要解決當事人基于信任所在村和政府而遭受的相關(guān)損失。

2、基層處理部門要緊緊依據(jù)檢查調(diào)查結(jié)果，實事求是地依法合理辦理，而不論線索從何而來，更不能因而加重處罰或者偏離依法執(zhí)法實際。

3、《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》的目的，在于防治畜禽養(yǎng)殖污染，推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物的綜合利用和無害化處理，正如第六條指出的實質(zhì)：“從事畜禽養(yǎng)殖以及畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用和無害化處理活動，應(yīng)當符合國家有關(guān)畜禽養(yǎng)殖污染防治的要求，并依法接受有關(guān)主管部門的監(jiān)督檢查”，而不能認為“規(guī)模養(yǎng)殖”以外的“污染防治條例”，就不受規(guī)制。

4、鼓勵當事人積極陳述申辯或者申請聽證。執(zhí)法及其處理會遇到很多問題，某些時候可能會因調(diào)查時間短、手段差、不全面、欠客觀、現(xiàn)場誤導以及情緒、上級壓力等影響而忽視了當事人的某些權(quán)益，陳述申辯或者申請聽證能將問題在做出決定前、由執(zhí)法部門自己澄清，避免之后不必要的復議或者訴訟。

5、由以上分析可知：處罰條款雖然合適，但以“建設(shè)的污染防治配套設(shè)施未正常運行”來處罰，顯然不夠準確；若以“自行建設(shè)的配套設(shè)施不合格，也未委托他人對畜禽養(yǎng)殖廢棄物進行綜合利用和無害化處理，畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)即投入生產(chǎn)、使用”為由，則抓出要害而無可挑剔。

作者單位：河南省三門峽市生態(tài)環(huán)境局

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