行政機關負責人集體討論應如何進行？
【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】根據(jù)《行政處罰法》第五十七條規(guī)定，行政機關對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機關負責人應當進行集體討論決定案件的處理結果。那么，什么是行政機關負責人，其范圍包括哪些，何時履行集體討論程序，集體討論的具體形式又有哪些？對此，筆者進行了梳理和分析。
? 行政機關負責人的范圍包括哪些？
除了《行政處罰法》，《行政強制法》《行政許可法》《行政訴訟法》《行政復議法》等法律都有“行政機關負責人”的概念，但對其定義也均未進行明確。
如《行政訴訟法》第三條第三款規(guī)定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴，不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”全國人大常委會法制工作委員會編著的《中華人民共和國行政訴訟法釋義》指出，行政機關負責人是指行政機關正職和副職領導人！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(法釋〔2018〕1號)第一百二十八條進一步規(guī)定：“行政訴訟法第三條第三款規(guī)定的行政機關負責人，包括行政機關的正職、副職負責人以及其他參與分管的負責人。”
雖然《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》是針對《行政訴訟法》所作的解釋，但其關于“行政機關負責人”的界定應該同樣適用于行政處罰。其中的“其他參與分管的負責人”，對地方人民政府來說，可以是參與分管的秘書長等；對于其他行政機關來說，可以是參與分管的總工程師等其他領導班子成員。
? 集體討論的形式及參加人員范圍如何確定？
需要特別強調的是，根據(jù)《行政處罰法》第五十七條第二款的規(guī)定，對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機關負責人應當集體討論決定。也就是說，對情節(jié)復雜或者重大違法行為的行政處罰案件的處罰，應當由行政機關首長召集行政機關負責人集體討論決定。
至于集體討論的具體形式，法律并沒有明確規(guī)定，執(zhí)法實踐中可以是黨組會、聯(lián)席會、首長辦公會、案審會、集體審議會等形式。但是，如果只有一位行政機關負責人主持，組織科室負責人和相關工作人員進行集體討論的，則屬程序違法。所以，無論采取何種集體討論形式，至少需要兩名以上行政機關負責人參加。
《行政處罰法》規(guī)定的集體討論與行政機關首長負責制并不矛盾和沖突，而是行政機關首長負責制的必要補充。行政機關負責人集體討論作出決定，并非是就如何處罰予以表決，如果集體討論未能取得一致性或者傾向性意見，行政機關首長還是要對各種不同意見作出決定。
《行政處罰法》之所以作出如此規(guī)定，一方面表明立法機關對情節(jié)復雜或者重大違法行為的行政處罰持極為慎重的態(tài)度；另一方面，行政機關依照法定程序處理此類案件，既能夠保障行政機關依法行政，又能維護當事人的合法權益。
? 機構改革后，集體討論制度如何適用？
另外，行政機關負責人集體討論程序在生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法中應如何適用，能否由生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法機構或者作為派出機構的生態(tài)環(huán)境分局組織實施，是一大難點。
地方機構改革后，在個別地方如廣東省汕頭市，作為市政府組成部門的汕頭市生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法局統(tǒng)一行使污染防治、生態(tài)保護、核與輻射安全的行政處罰權以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制等執(zhí)法職能，其負責人集體討論符合法律規(guī)定。
而大部分地方的生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法機構仍然是受委托的組織，受委托的組織負責人集體討論不能等同于行政機關負責人集體討論。如果只是受托的生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法機構負責人進行了集體討論，可被視為沒有履行行政機關負責人集體討論程序，所作出的行政處罰決定程序違法。
隨著各地陸續(xù)完成機構改革，生態(tài)環(huán)境分局作為設區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境主管部門的派出機構開始履行法定職責，但不具有獨立的行政主體資格，不得以自己的名義作出行政處罰決定。相應地，生態(tài)環(huán)境分局負責人的集體討論，亦不能被視為有權作出行政處罰決定的行政機關負責人集體討論。
? 如何把握重大案件集體討論的時間節(jié)點？
行政處罰決定集體討論制度，是對情節(jié)復雜或者重大違法行為行政處罰案件決定程序的特殊要求，適用于情節(jié)復雜或者重大違法行為案件應該如何予以行政處罰。
行政機關在作出行政處罰決定之前，還應遵守一個重要程序，即應當告知當事人擬作出行政處罰的內容及事實、理由、依據(jù)，并告知當事人依法享有的陳述、申辯和申請聽證等權利。在辦理情節(jié)復雜或者重大違法行為的行政處罰案件時，除按照一般行政處罰案件的決定程序辦理外，對于符合聽證條件的案件，還應當按照《行政處罰法》第六十三條的規(guī)定，告知當事人有申請舉行聽證的權利。當事人申請聽證的，應當在作出行政處罰決定之前，按照聽證程序舉行聽證。
至于行政機關負責人集體討論應該在告知之前還是在告知之后進行，《行政處罰法》并未予以明確。但是，從行政機關負責人集體討論程序的正當性和合法性來看，行政機關負責人集體討論決定行政處罰應在告知之后進行。舉行了聽證的行政處罰案件，行政機關負責人集體討論決定行政處罰也應在聽證之后進行。
聽證程序具有獨立的程序價值，行政機關組織的聽證應實質化運行。如果在聽證程序前進行行政機關負責人集體討論決定行政處罰，會造成聽證程序形同虛設，將嚴重損害聽證的程序價值。
當然，行政機關負責人針對同一個案件多次組織集體討論，并不屬于程序違法。但決定環(huán)節(jié)之外的行政機關負責人集體討論并不是法律規(guī)定必須進行的集體討論。
需要予以明確的是，對于情節(jié)復雜或者重大違法行為行政處罰案件，行政機關負責人即使在告知之前或者聽證之前進行了集體討論，仍需按照《行政處罰法》第五十七條第二款的規(guī)定，在決定環(huán)節(jié)開展集體討論。
作者單位：河北環(huán)境工程學院、湖南中奕律師事務所
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