為統(tǒng)籌做好疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，生態(tài)環(huán)境部部署實(shí)施生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法正面清單（以下簡稱正面清單）工作，明確將疫情防控急需的醫(yī)療衛(wèi)生、物資生產(chǎn)企業(yè)，民生保障重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)，污染小、吸納就業(yè)能力強(qiáng)的行業(yè)企業(yè)，重大工程項(xiàng)目，重點(diǎn)領(lǐng)域企業(yè)，其他已經(jīng)安裝在線監(jiān)控的企業(yè)等六類企業(yè)和項(xiàng)目納入正面清單。

實(shí)施過程中，再次擴(kuò)展了正面清單覆蓋范圍，將部分糧食和能源行業(yè)企業(yè)，部分位于產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重要節(jié)點(diǎn)容易造成“卡脖子”和存在斷鏈風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)納入。

各地積極行動(dòng)，深刻領(lǐng)會(huì)建立實(shí)施正面清單的重要意義，結(jié)合本地實(shí)際情況，對(duì)正面清單工作進(jìn)行全面部署，迅速制定并出臺(tái)正面清單實(shí)施方案，因地制宜補(bǔ)充完善清單標(biāo)準(zhǔn)條件，細(xì)化監(jiān)管措施和工作要求，通過實(shí)行分級(jí)分類、差異化執(zhí)法監(jiān)管，取得階段性成效。

問題：正面清單制度在發(fā)揮企業(yè)能動(dòng)性等方面尚存在“堵點(diǎn)”

隨著正面清單工作不斷向縱深推進(jìn)，各地先后圍繞正面清單企業(yè)出臺(tái)一系列惠企政策，例如信任保護(hù)原則、減少執(zhí)法頻次、推行非現(xiàn)場執(zhí)法以及大氣管控豁免等，受到企業(yè)普遍好評(píng)。但在執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)，正面清單制度在企業(yè)納入和發(fā)布程序、發(fā)揮企業(yè)能動(dòng)性、以及正面清單結(jié)果應(yīng)用等方面，還存在一些急需破解的難點(diǎn)堵點(diǎn)，主要有以下三方面。

一是正面清單產(chǎn)生程序尚存在一些機(jī)制性障礙。

首先，標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，前期哪些企業(yè)可以列入正面清單，從國家到省的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)都不夠明確、詳細(xì)。其次，納入范圍有限，為了配合疫情防控、服務(wù)復(fù)工復(fù)產(chǎn)和技術(shù)攻堅(jiān)，生態(tài)環(huán)境部僅規(guī)定十類企業(yè)可納入。再次，納入程序簡易，前期正面清單企業(yè)是由地方確定、省級(jí)備案的，缺少審核、公示、抽查等管理程序。最后，缺少動(dòng)態(tài)更新機(jī)制，過度依賴于監(jiān)管部門主導(dǎo)，過分強(qiáng)調(diào)企業(yè)硬件水平、所處行業(yè)等因素，而對(duì)企業(yè)自主管理水平、自證守法、自我信息公開和按證排污等因素考慮不足，動(dòng)態(tài)更新不及時(shí)。

二是正面清單評(píng)價(jià)結(jié)果在執(zhí)法領(lǐng)域應(yīng)用尚不足。

一方面，正面清單未能最大化發(fā)揮作用，正向激勵(lì)措施尚未完全落到實(shí)處，對(duì)于正面清單內(nèi)企業(yè)享受的優(yōu)惠政策宣傳不夠廣、執(zhí)行不夠嚴(yán)格，定向幫扶不夠，企業(yè)獲得感不足，缺少多部門聯(lián)合激勵(lì)體系，未能完全形成“干好干壞不一樣”的氛圍。另一方面，個(gè)別“正向激勵(lì)”企業(yè)存在只享受“綠色通道”的溫暖，卻不履行依法治污之責(zé)的問題，在精細(xì)管理、精準(zhǔn)防控上存在一些工作漏洞，未充分起到生態(tài)環(huán)境保護(hù)示范效應(yīng)，對(duì)其降低執(zhí)法強(qiáng)度，又會(huì)助長其繼續(xù)違法排污行徑。

三是正面清單與夯實(shí)企業(yè)主體責(zé)任尚未有機(jī)融合。

企業(yè)履行治污主體責(zé)任意識(shí)雖不斷提升，排污許可制度也逐步實(shí)現(xiàn)固定污染源排污許可的全覆蓋。但面對(duì)排污許可的要求、國家生態(tài)環(huán)境新標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)的密集出臺(tái)，一些企業(yè)管理水平和能力不能與之適應(yīng)，無法做到有效“自覺守法”，個(gè)別企業(yè)自我管理能力明顯不夠，主體責(zé)任落實(shí)上存在“心有余而力不足”現(xiàn)象。現(xiàn)行正面清單制度下，對(duì)實(shí)現(xiàn)排污許可要求標(biāo)準(zhǔn)化、清單化，企業(yè)環(huán)境管理具體化、可視化存在挑戰(zhàn)。同時(shí)，企業(yè)參與度和互動(dòng)性較低，難以促進(jìn)企業(yè)從“被動(dòng)監(jiān)管”向“主動(dòng)自律”轉(zhuǎn)變。

只有充分調(diào)動(dòng)企業(yè)治污的積極性和內(nèi)在動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、企業(yè)自治良性互動(dòng)，切實(shí)夯實(shí)企業(yè)治污主體責(zé)任，才能發(fā)揮出正面清單制度的優(yōu)越性。建議以“企業(yè)自管”輔助“部門監(jiān)管”，逐步實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，即由傳統(tǒng)的“行政主導(dǎo)名單”向“算法生成清單”轉(zhuǎn)變，由“部門監(jiān)管為主”向“企業(yè)自管和部門監(jiān)管并重”轉(zhuǎn)變，由重事前審批向事中事后排污許可監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從而突出精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污，不斷深化“放管服”改革，真正做到惠企利民。

建議：將企業(yè)“自我管理”工作完成情況作為重要考評(píng)依據(jù)

基于日常執(zhí)法工作實(shí)踐，筆者認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持落實(shí)排污許可、統(tǒng)籌制度銜接的原則，構(gòu)建以“企業(yè)自我管理”為重要抓手的正面清單管理制度，現(xiàn)提出4條工作設(shè)想。

第一，引入“算法”機(jī)制，推進(jìn)正面清單。

重視企業(yè)主體責(zé)任，提高企業(yè)參與度，以企業(yè)硬件條件、污染防治績效、管理人員配備情況、環(huán)境信用評(píng)價(jià)、排污許可管理、項(xiàng)目手續(xù)、在線監(jiān)控、違法情況等作為基本分，將企業(yè)日常“自我管理”工作完成情況作為重要的考評(píng)依據(jù)。

按不同行業(yè)進(jìn)行劃分，以排污許可證為必要條件，以告知承諾制為基礎(chǔ)，以自證守法為原則，利用大數(shù)據(jù)模型，注重不同系統(tǒng)間數(shù)據(jù)回流，采用“算法”機(jī)制，通過不斷收集和分析企業(yè)守法、自我管理質(zhì)量、自我學(xué)習(xí)程度、信息公開情況等各維度數(shù)據(jù)，進(jìn)而對(duì)企業(yè)正面清單屬性進(jìn)行有效刻畫，發(fā)現(xiàn)企業(yè)長期守法趨勢，最終由計(jì)算機(jī)自動(dòng)按30%、40%、20%和10%比例產(chǎn)生不同行業(yè)內(nèi)的綠、藍(lán)、橙、紅四種屬性“企業(yè)環(huán)保碼”。

將“綠碼”企業(yè)納入正面清單，保證正面清單產(chǎn)生過程和結(jié)果的公平、公開性，最大限度減少人為干預(yù)，進(jìn)而從根本上改變傳統(tǒng)的以監(jiān)管部門核定為主的正面清單產(chǎn)生和發(fā)布方式。

第二，打破政策壁壘，加強(qiáng)正向激勵(lì)。

以規(guī)范的“企業(yè)自管”作為“部門監(jiān)管”的重要補(bǔ)充，壓減現(xiàn)場執(zhí)法檢查次數(shù)，也能保證對(duì)企業(yè)管理力度不減。統(tǒng)籌做好正面清單與環(huán)境信用評(píng)價(jià)、排污許可管理、重污染天氣應(yīng)對(duì)、突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)等制度銜接，加強(qiáng)正向激勵(lì)，提升正面清單內(nèi)企業(yè)守法獲得感，提高企業(yè)參與此項(xiàng)工作的積極性。

對(duì)清單內(nèi)企業(yè)實(shí)現(xiàn)“無事不擾”，原則上不進(jìn)行各類現(xiàn)場調(diào)研指導(dǎo)和日常執(zhí)法檢查，不列入本級(jí)生態(tài)環(huán)境部門組織的各類環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)、專項(xiàng)檢查范圍。正面清單企業(yè)被“雙隨機(jī)一公開”抽查到的，原則上以非現(xiàn)場方式開展執(zhí)法檢查，非信訪、上級(jí)交辦不進(jìn)行執(zhí)法檢查。對(duì)清單內(nèi)企業(yè)存在的生態(tài)環(huán)境違法問題，可由企業(yè)先行自查并向生態(tài)環(huán)境部門書面報(bào)告，提供相關(guān)證明材料，生態(tài)環(huán)境部門通過非現(xiàn)場執(zhí)法方式核實(shí)。對(duì)清單內(nèi)企業(yè)推行“提醒式”執(zhí)法，實(shí)施輕微違法不處罰，一般違法按法律法規(guī)規(guī)定下限執(zhí)行。

同時(shí)優(yōu)先列入大氣管控豁免審查名單，綠色金融、環(huán)保專項(xiàng)資金重點(diǎn)支持企業(yè)等。

第三，懲戒失信行為，提高違法成本。

實(shí)施正面清單管理機(jī)制，可減少70%左右現(xiàn)場檢查任務(wù)量，全省生態(tài)環(huán)境執(zhí)法系統(tǒng)將更科學(xué)合理配置執(zhí)法資源，將執(zhí)法資源集中于“橙碼”“紅碼”企業(yè)，對(duì)惡意排污、違法犯罪的企業(yè)，對(duì)污染重、風(fēng)險(xiǎn)高、守法意識(shí)弱的企業(yè)加大監(jiān)管力度，營造企業(yè)自覺守法氛圍。

正面清單企業(yè)存在不誠信申報(bào)信息、惡意偷排、逃避監(jiān)管、遲報(bào)瞞報(bào)等嚴(yán)重環(huán)境違法行為的，一律移出正面清單，并列為“雙隨機(jī)、一公開”特殊監(jiān)管對(duì)象。對(duì)“紅碼”企業(yè)，支持生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)將其納入下月環(huán)境監(jiān)察必查企業(yè)名單，取消其參與生態(tài)環(huán)境部門有關(guān)評(píng)優(yōu)評(píng)獎(jiǎng)活動(dòng)資格，暫停各類生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金補(bǔ)助，不得列入大氣管控豁免名單，處罰按照自由裁量規(guī)定上限執(zhí)行。

對(duì)損害人民群眾環(huán)境權(quán)益、影響生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)推進(jìn)的重大、惡意環(huán)境違法問題，要依法查處到位，并實(shí)施聯(lián)合懲戒。對(duì)案情重大、影響惡劣、后果嚴(yán)重的可通過部門聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合掛牌督辦、聯(lián)合現(xiàn)場督導(dǎo)等方式實(shí)施專案查辦。

第四，有序開展試點(diǎn)，強(qiáng)化組織保障。

建議相關(guān)部門將正面清單作為支持服務(wù)做好“六穩(wěn)”工作、落實(shí)“六保”任務(wù)的重要舉措，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。

一是部分地區(qū)部分行業(yè)開展先行先試。在前期有工作基礎(chǔ)地區(qū)開展全區(qū)域全行業(yè)試點(diǎn)，選取前期有一定基礎(chǔ)的行業(yè)以省為范圍開展試點(diǎn)，將現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門較為成熟的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化表格嵌入系統(tǒng)中，以惠企為基本原則，發(fā)揮企業(yè)能動(dòng)性，優(yōu)化企業(yè)自管指標(biāo)體系。

二是加強(qiáng)政策支持，組織業(yè)務(wù)指導(dǎo)。鼓勵(lì)全方位采用現(xiàn)有各項(xiàng)正向激勵(lì)政策和聯(lián)合懲戒措施，并鼓勵(lì)開拓創(chuàng)新。相關(guān)地區(qū)和部門制定詳細(xì)務(wù)實(shí)的幫扶工作推進(jìn)計(jì)劃，明確分工、責(zé)任到人，定期了解工作進(jìn)度，及時(shí)協(xié)調(diào)解決推進(jìn)過程中的困難。發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道網(wǎng)格員作用，同時(shí)鼓勵(lì)政府購買第三方服務(wù)，引入技術(shù)支撐單位服務(wù)企業(yè)。

三是不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，啟動(dòng)大范圍推廣。全面推行正面清單執(zhí)法監(jiān)管是一項(xiàng)管理模式的創(chuàng)新，應(yīng)堅(jiān)持程序公開、結(jié)果公開，但探索過程中會(huì)不斷有需要完善的內(nèi)容和細(xì)節(jié)，尤其是自管的指標(biāo)和賦分權(quán)重會(huì)是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)變化的內(nèi)容。逐步完善后，在排污許可重點(diǎn)管理類和簡化管理類企業(yè)全面推廣，按排污許可全行業(yè)建立監(jiān)督執(zhí)法正面清單。

作者單位：江蘇省生態(tài)環(huán)境廳

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