保底機(jī)制在污水處理領(lǐng)域的廣泛適用已然形成一定的行業(yè)操作慣例，但是部分PPP項(xiàng)目因設(shè)置“保底量”而被要求整改。本文主要以污水處理PPP項(xiàng)目為例，研究PPP項(xiàng)目保底機(jī)制，探討實(shí)操過(guò)程中如何避免陷入審計(jì)困境。  

一、PPP項(xiàng)目保底機(jī)制  

（一）定義  

在污水和垃圾處理領(lǐng)域，由于污水、垃圾等原料具有自然壟斷性，無(wú)法從公開(kāi)市場(chǎng)上取得、僅能由政府供應(yīng)，或者項(xiàng)目公司無(wú)法承擔(dān)有關(guān)原料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，通常會(huì)約定由政府方負(fù)責(zé)供應(yīng)原料，同時(shí)會(huì)在合同中對(duì)原料的質(zhì)量和數(shù)量予以明確約定。其中，就原料供應(yīng)數(shù)量上，政府和社會(huì)資本雙方通常會(huì)在運(yùn)營(yíng)期一定期間內(nèi)設(shè)定最低供應(yīng)量，作為政府方的最低需求保證，即我國(guó)PPP實(shí)踐中所謂的“保底量”，這本質(zhì)上是一種公私雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的策略安排，也是社會(huì)資本承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的一種緩釋機(jī)制。  

（二）保底量的設(shè)置  

對(duì)于污水處理項(xiàng)目，在一定的時(shí)間周期內(nèi)，污水處理量會(huì)因?yàn)轫?xiàng)目范圍內(nèi)的用戶習(xí)慣逐漸趨向穩(wěn)定。所以，一般會(huì)根據(jù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)規(guī)模，在運(yùn)營(yíng)期初期設(shè)置階梯保底量。在具體保底形式上，鑒于使用者數(shù)量、使用量可能月度、季度變動(dòng)波動(dòng)較大，而各年度使用量相對(duì)較為均衡，因此一般采取按年度進(jìn)行階梯保底的方式。  

參照灃西新城渭河污水處理廠綜合工程PPP項(xiàng)目，該項(xiàng)目屬于新興開(kāi)發(fā)區(qū)域的污水處理廠，初期污水來(lái)源不穩(wěn)定，為合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，采用分階段設(shè)定基本水量，具體如下：  

（三）污水處理費(fèi)的支付  

對(duì)于采取按年度進(jìn)行階梯保底方式的污水處理項(xiàng)目，低于基本水量造成的設(shè)備閑置損失一般由政府以財(cái)政補(bǔ)貼方式支付。以寧德市東區(qū)污水處理廠一期PPP項(xiàng)目為例，在正式運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，政府方每月度按污水處理項(xiàng)目當(dāng)月處理后出水量向社會(huì)資本方支付污水處理費(fèi)，污水處理服務(wù)費(fèi)包括以下部分：  

（1）政府方提供進(jìn)入污水處理廠的污水量低于或等于進(jìn)水保底水量時(shí)（按月平均計(jì)算進(jìn)行保底），且由社會(huì)資本全部處理達(dá)標(biāo)，則當(dāng)月污水處理服務(wù)費(fèi)=污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)×進(jìn)水保底水量×當(dāng)月運(yùn)營(yíng)天數(shù)；  

（2）政府方提供進(jìn)入污水處理廠的污水量超過(guò)進(jìn)水保底水量時(shí)（按月平均計(jì)算進(jìn)行保底），且在項(xiàng)目設(shè)計(jì)處理能力范圍之內(nèi)，由社會(huì)資本全部處理達(dá)標(biāo)，則當(dāng)月污水處理服務(wù)費(fèi)=污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)×當(dāng)月實(shí)際處理水量。  

二、容易陷入審計(jì)困境  

自2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院一直高度重視防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要政策梳理如下表：  

PPP項(xiàng)目“保底機(jī)制”被審計(jì)要求整改的關(guān)鍵點(diǎn)在于是否形成政府隱性債務(wù)。在污水處理項(xiàng)目中，一般會(huì)在交易結(jié)構(gòu)中設(shè)置政府“保底機(jī)制”，而審計(jì)部門(mén)會(huì)認(rèn)為，政府“保底機(jī)制”屬于固定回報(bào)或保障最低收益，會(huì)形成地方政府隱性債務(wù)。  

三、設(shè)置保底量的合理性分析  

（一）政策依據(jù)  

財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))規(guī)定，“原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)”。  

《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金〔2014〕156號(hào))中（附件）—《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》規(guī)定，“在原料無(wú)法從公開(kāi)市場(chǎng)上取得、僅能由政府供應(yīng)(例如污水、垃圾)，或者項(xiàng)目公司無(wú)法承擔(dān)有關(guān)原料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的情形下，通常會(huì)約定由政府負(fù)責(zé)供應(yīng)原料，同時(shí)會(huì)在合同中對(duì)原料的質(zhì)量和數(shù)量予以明確約定。”以及“最低使用量：即政府與項(xiàng)目公司約定一個(gè)項(xiàng)目的最低使用量，在項(xiàng)目實(shí)際使用量低于最低使用量時(shí)，不論實(shí)際使用量多少，政府均按約定的最低使用量付費(fèi)。最低使用量的付費(fèi)安排可以在一定程度上降低項(xiàng)目公司承擔(dān)實(shí)際需求風(fēng)險(xiǎn)的程度，提高項(xiàng)目的可融資性”。  

《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2014〕76號(hào))第三條規(guī)定“按照‘風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來(lái)承擔(dān)’的原則，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)”。  

《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(財(cái)金〔2019〕10號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“10號(hào)文”)第二條規(guī)定“社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)”。  

上述的政策文件為PPP項(xiàng)目保底機(jī)制設(shè)置提供強(qiáng)有力的依據(jù)，另外，《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引>的通知》（財(cái)金〔2020〕13號(hào)）的頒布，強(qiáng)調(diào)對(duì)項(xiàng)目全生命周期的考核評(píng)分及考核結(jié)果與項(xiàng)目付費(fèi)掛鉤的機(jī)制，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方合法權(quán)益。由此看來(lái)，保底機(jī)制的設(shè)置并不會(huì)形成地方政府隱性債務(wù)。  

（二）對(duì)信息不對(duì)稱(chēng)的修復(fù)  

信息不對(duì)稱(chēng)（asymmetricinformation）指交易中的各人擁有的信息不同。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，各類(lèi)人員對(duì)有關(guān)信息的了解是有差異的；掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于比較不利的地位。不對(duì)稱(chēng)信息可能導(dǎo)致逆向選擇（AdverseSelection）。  

在污水處理項(xiàng)目中，供給量的提供完全由政府主導(dǎo)，社會(huì)資本沒(méi)有能力或需要付出較高的成本才能獲取信息。信息不對(duì)等情況下，容易造成合作難以繼續(xù)，保底量其實(shí)是對(duì)信息不對(duì)稱(chēng)的修復(fù)。  

（三）提高PPP項(xiàng)目可融資性  

“保底量”屬于最低使用量的付費(fèi)安排，源于“照付不議”(takeorpay)的項(xiàng)目融資慣例，由政府方承諾最低使用需求，在供應(yīng)量不足時(shí)仍按照最低使用需求支付服務(wù)費(fèi)，滿足項(xiàng)目公司具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營(yíng)需求。  

一方面，污水處理項(xiàng)目的需求量不可預(yù)測(cè)、不明確，將會(huì)加大項(xiàng)目公司承擔(dān)實(shí)際需求風(fēng)險(xiǎn)的程度，導(dǎo)致項(xiàng)目融資難度和融資成本過(guò)高，相應(yīng)降低項(xiàng)目的可融資性；另一方面，在需求不足時(shí)，項(xiàng)目公司為了確保能夠收回成本，有可能在投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)往往增加因沒(méi)有保底量而造成的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)，最終導(dǎo)致政府財(cái)政支出增加。因此，在污水處理項(xiàng)目上設(shè)置保底量，保證項(xiàng)目具有相對(duì)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，以增強(qiáng)項(xiàng)目的融資可獲得性，促使該類(lèi)項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)商能夠持續(xù)地提供有效的公共服務(wù)和產(chǎn)品。  

四、實(shí)操中避免陷入審計(jì)困境  

（一）提高對(duì)實(shí)際水量的預(yù)測(cè)能力  

保底機(jī)制的成功往往建立在合理預(yù)測(cè)“保底量”，即在污水處理潛在處理量的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)定。由于在超過(guò)十年的運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，隨著項(xiàng)目所在地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、規(guī)劃等環(huán)境的變化，實(shí)際供應(yīng)量高于或低于預(yù)測(cè)供應(yīng)量都有可能發(fā)生。因此，在對(duì)社會(huì)資本招標(biāo)之前，政府需要夯實(shí)項(xiàng)目前期工作，對(duì)項(xiàng)目所處地區(qū)的污水排放量現(xiàn)狀進(jìn)行深入調(diào)查，并根據(jù)規(guī)劃要求合理預(yù)測(cè)近期和遠(yuǎn)期的污水處理量，最后將結(jié)果進(jìn)行公示，提高社會(huì)資本對(duì)實(shí)際水量的預(yù)測(cè)能力。  

（二）構(gòu)建階梯式的單價(jià)體系  

在未來(lái)的污水及垃圾處理類(lèi)項(xiàng)目中，可以結(jié)合項(xiàng)目自身的實(shí)際情況，構(gòu)建階梯式的單價(jià)體系，進(jìn)行精細(xì)化結(jié)算管理，保障政府和社會(huì)資本雙方的共同利益，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。以某污水處理廠PPP項(xiàng)目為例，具體階梯水價(jià)設(shè)置及污水處理服務(wù)費(fèi)計(jì)算方式如下：  

其中：Q=月度實(shí)際處理規(guī)模；Q0=月度設(shè)計(jì)處理規(guī)模；C=月度污水處理服務(wù)費(fèi)；P0=1.78元/噸，為階梯水價(jià)基準(zhǔn)單價(jià)（以社會(huì)資本中標(biāo)價(jià)為準(zhǔn)）；P1=P0*83%，P2=P0*66%，P3=P0*40%；R=運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核系數(shù)。  

（三）特殊條件下的去“保底量”安排  

在區(qū)域授權(quán)情況下，政府方提供區(qū)域內(nèi)污水處理的排他性保障并賦予社會(huì)資本方相關(guān)的自主經(jīng)營(yíng)決定權(quán)，項(xiàng)目整體設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)工作均由社會(huì)資本方主導(dǎo)，社會(huì)資本方基于相對(duì)可控的設(shè)計(jì)建設(shè)規(guī)模、投資時(shí)序和回收周期等因素，做出可承受風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)的投資決策判斷。另外，區(qū)域污水處理總量能夠得到保證，排他性也保證了污水處理量的供應(yīng)充足，這種情況下可考慮不再設(shè)置“保底量”機(jī)制。  

（四）其他應(yīng)對(duì)審計(jì)辦法  

“保底量”之所以被認(rèn)定為涉嫌固定回報(bào)的違規(guī)行為，也難免受此舊有觀念影響，而被以偏概全地認(rèn)為只要涉及“保底”的就是固定回報(bào)、無(wú)風(fēng)險(xiǎn)收益。在實(shí)操過(guò)程中，可以“另辟蹊徑”，用“最低需求風(fēng)險(xiǎn)”、“基本供應(yīng)量”和“基本處理量”等類(lèi)似語(yǔ)詞代替“保底量”，也不失為一種避免陷入舊觀念困境的方法。  

五、結(jié)語(yǔ)  

保底量設(shè)置關(guān)乎政府相應(yīng)的財(cái)政支出是否真正做到“物有所值”，關(guān)系到政府和社會(huì)資本方之間的合作關(guān)系能否持續(xù)良好，關(guān)系到項(xiàng)目能否最終順利落地。從當(dāng)下規(guī)避“保底量”可能造成的固化政府支出嫌疑的風(fēng)險(xiǎn)角度，可綜合采取提高對(duì)實(shí)際水量的預(yù)測(cè)能力、構(gòu)建階梯式的單價(jià)體系、特殊條件下的去“保底量”安排等方式，合理設(shè)置具體項(xiàng)目所適用的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

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