2018年，中國(guó)城市和縣城生活垃圾清運(yùn)量達(dá)到2.95億噸，無害化處理率達(dá)到98%，同時(shí)生活垃圾分類也從試點(diǎn)進(jìn)入全面推進(jìn)階段，生活垃圾治理重點(diǎn)在從無害化向資源化和減量化轉(zhuǎn)變的過程中也面臨諸多新的挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，新通過的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡(jiǎn)稱新固廢法）在生活垃圾治理方面，進(jìn)行了全方位升級(jí)，當(dāng)下人民群眾最關(guān)心的垃圾分類全面納入，為未來生活垃圾治理的全面提升提供了有力法治保障。

1 頂層設(shè)計(jì)助力，垃圾分類有法可依

近年來，習(xí)近平總書記高度重視垃圾分類和無害化處理工作，多次強(qiáng)調(diào)要把加強(qiáng)固體廢棄物和垃圾處置作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期需要著力解決的突出環(huán)境問題，提出普遍實(shí)行垃圾分類和資源化利用制度，加快建立分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)。這些指示對(duì)傳統(tǒng)的生活垃圾處理提出了新要求。

2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》，指出要加快推進(jìn)垃圾分類處理，到2020年實(shí)現(xiàn)所有城市和縣城生活垃圾處理能力全覆蓋，直轄市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市和第一批分類示范城市基本建成生活垃圾分類處理系統(tǒng)。

新固廢法開宗明義，首次明確國(guó)家推行生活垃圾分類制度，讓垃圾分類和垃圾處理不再割裂，而是成為一個(gè)整體，垃圾分類重要性也進(jìn)一步提升�？梢源_定的是，垃圾分類將成為生活垃圾治理重要的前提和全過程秉持的原則，而不再僅是其中一個(gè)環(huán)節(jié)。

生活垃圾分類順利實(shí)施離不開政府間多部門協(xié)同和大量資金投入，缺乏政策抓手和收費(fèi)機(jī)制是當(dāng)下地方政府在推進(jìn)垃圾分類過程中面臨的兩大主要掣肘。

截至2020年一季度，46個(gè)分類試點(diǎn)城市僅有11個(gè)出臺(tái)了地方性法規(guī)，其余都是以政府規(guī)章或規(guī)范性文件的形式發(fā)布政策；而根據(jù)國(guó)內(nèi)外生活垃圾分類開展情況估算，全面開展生活垃圾分類的資金投入將提高10%以上，我國(guó)垃圾處理費(fèi)率和收繳率均偏低，難以覆蓋生活垃圾管理的成本和體現(xiàn)垃圾分類少產(chǎn)生、少付費(fèi)的原則。

新固廢法在原有的污染者負(fù)責(zé)基礎(chǔ)上提出產(chǎn)生者付費(fèi)原則，建立生活垃圾處理收費(fèi)制度，體現(xiàn)分類計(jì)價(jià)、計(jì)量收費(fèi)等差別化管理。同時(shí)，授權(quán)地方政府可以結(jié)合實(shí)際，制定本地方生活垃圾具體管理辦法，直擊分類堵點(diǎn)，特別是科學(xué)的垃圾收費(fèi)制度將成為未來地方政府垃圾治理可持續(xù)的基石。

2 明確主體，理順垃圾分類目的

何為分類，為何分類一度是全社會(huì)爭(zhēng)論的問題。我國(guó)從二十世紀(jì)五十年代開始進(jìn)行垃圾分類，1959年，武漢實(shí)行有機(jī)垃圾和無機(jī)垃圾分類收集，因居民不習(xí)慣而停止。二十世紀(jì)九十年代，農(nóng)民不再主動(dòng)使用垃圾堆肥，原因是化肥產(chǎn)量和價(jià)格變化，垃圾肥缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。2010年，廢品回收率倒退，原因是國(guó)際大宗再生料價(jià)格降低，國(guó)際油價(jià)降低，再生資源價(jià)格下降。在曲折推進(jìn)的過程中，垃圾分類的目的逐漸清晰：追求經(jīng)濟(jì)效益的垃圾分類不可持續(xù)，“生態(tài)文明”和“精神文明”的最佳實(shí)踐才是垃圾分類的目的。

而當(dāng)下一些似是而非的觀點(diǎn)恰恰說明產(chǎn)生者和政府分類目的不清、主體和責(zé)任模糊。如“我們

分好了，垃圾車又混到一起拉走了，我分了有什么用？”“政府只考慮自己，不管我們投放的便利性，還要破袋，沒法投。”“垃圾分類太麻煩，又沒什么好處。”

筆者認(rèn)為，產(chǎn)生者特別是個(gè)人進(jìn)行垃圾分類投放更多是為了“身體的教養(yǎng)”，是一種素質(zhì)現(xiàn)代化的體現(xiàn)，而政府作為治理者對(duì)投放后的生活垃圾進(jìn)行分類收集、運(yùn)輸和處理是為了“城市治理能力”，是為了營(yíng)造更加宜居的環(huán)境，這兩者沒有先后之分，也沒有主次之別。如果這些似是而非的觀點(diǎn)得不到糾正，那么治理者和產(chǎn)生者之間將一直處于“囚徒困境”之中，垃圾分類的參與率和效果也難以提升。

新固廢法為了解決這些模糊不清的問題，在垃圾分類的主體和責(zé)任方面明確了政府和產(chǎn)生者各自的要求：縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)建立生活垃圾分類管理系統(tǒng)和工作機(jī)制，督促引導(dǎo)生活垃圾分類工作，同時(shí)還要負(fù)責(zé)安排回收網(wǎng)點(diǎn)，組織生活垃圾分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理，制定分類相關(guān)規(guī)章制度并對(duì)作業(yè)進(jìn)行監(jiān)督；單位、家庭和個(gè)人應(yīng)當(dāng)依法履行生活垃圾源頭減量和分類投放義務(wù)，承擔(dān)生活垃圾產(chǎn)生者責(zé)任。任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)依法在指定的地點(diǎn)分類投放生活垃圾。禁止隨意傾倒、拋撒、堆放或者焚燒生活垃圾。

厘清了各自責(zé)任之后，未來地方政府在實(shí)施垃圾分類制度時(shí)也將更加科學(xué)合理，居民在認(rèn)識(shí)到垃圾分類目的后也將更加積極主動(dòng)。

3 精細(xì)化管理，完善各類垃圾治理要求

伴隨著我國(guó)垃圾分類四分法的推廣，有害垃圾、可回收物、廚余垃圾的分類收運(yùn)、處理系統(tǒng)亟待完善，規(guī)范的各類垃圾治理要求是實(shí)現(xiàn)垃圾無害化、資源化、減量化的基礎(chǔ)。

有害垃圾在生活垃圾中的占比很低，一般不足1%，但危害最大，生活垃圾焚燒煙氣和填埋滲濾液中的重金屬等污染物主要來自未分類的有害垃圾，不僅大幅增加了垃圾處理設(shè)施的運(yùn)行成本，還會(huì)增加環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。新固廢法中專門指出從生活垃圾中分類并集中收集的有害垃圾，屬于危險(xiǎn)廢物的，應(yīng)當(dāng)按照危險(xiǎn)廢物管理。

可回收物在生活垃圾中占比20%-30%，也是垃圾分類效果最好的部分，可回收物的資源價(jià)值相對(duì)較高，環(huán)境污染相對(duì)較少，具有一定的資源屬性，但如果分類之后不能規(guī)范處理，仍會(huì)對(duì)環(huán)境造成污染，同時(shí)PVC等材料進(jìn)入垃圾焚燒廠將增加焚燒過程中的二英產(chǎn)生量。因此，新固廢法指出，從生活垃圾中回收的物質(zhì)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的用途、標(biāo)準(zhǔn)使用，不得用于生產(chǎn)可能危害人體健康的產(chǎn)品。

廚余垃圾是我國(guó)生活垃圾中占比最高的部分，大部分城市生活垃圾中廚余超過50%，導(dǎo)致未分類的生活垃圾含水率超過50%，過高的含水率不僅影響垃圾焚燒效果，也會(huì)大幅增加滲濾液處理負(fù)擔(dān)，帶來環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，而且廚余垃圾還可能流向養(yǎng)殖業(yè)，影響我國(guó)食品安全。

針對(duì)廚余垃圾的特點(diǎn)，新固廢法明確提出建立廚余垃圾管理制度，由地方政府環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)組織開展廚余垃圾資源化、無害化處理工作。廚余垃圾無害化處理單位應(yīng)具備相應(yīng)的資質(zhì)條件，禁止畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)利用未經(jīng)無害化處理的廚余垃圾飼喂畜禽。

4 區(qū)域統(tǒng)籌破題縣域垃圾治理

我國(guó)城市和縣城生活垃圾無害化處理率已接近100%，但農(nóng)村生活垃圾無害化率仍偏低，據(jù)估算，我國(guó)農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量約1億噸/年，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村生活垃圾治理的推進(jìn)，縣域垃圾治理將面臨挑戰(zhàn)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)大部分縣人口在50萬人以下，600多個(gè)縣人口不到30萬，日均垃圾量不足300噸。從環(huán)保和經(jīng)濟(jì)的角度看，單獨(dú)建設(shè)垃圾處理設(shè)施難度較大，開展區(qū)域統(tǒng)籌成為縣級(jí)城市生活垃圾治理的有效途徑。

通過區(qū)域統(tǒng)籌設(shè)施共享，可以有效地降低處理設(shè)施建設(shè)成本，節(jié)約土地資源，并可通過擴(kuò)大單個(gè)項(xiàng)目的規(guī)模提高經(jīng)濟(jì)效益和確保環(huán)保達(dá)標(biāo)，但是在跨地區(qū)統(tǒng)籌過程中，我國(guó)的屬地行政管理特點(diǎn)和缺乏法律保障等問題往往使項(xiàng)目難以推進(jìn)。

新固廢法提出鼓勵(lì)相鄰地區(qū)統(tǒng)籌生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)生活垃圾處理設(shè)施跨行政區(qū)域共建共享。一方面可以充分優(yōu)化設(shè)施布局，利用處理設(shè)施能力，避免相鄰區(qū)域生活垃圾處理設(shè)施重復(fù)建設(shè)等問題；另一方面通過統(tǒng)籌共建共享，可以減少規(guī)模小、穩(wěn)定運(yùn)行難、運(yùn)行成本高的小型設(shè)施建設(shè)，降低污染風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)鄰避現(xiàn)象。

5 提高信息透明度和公眾參與感

近年來，生活垃圾治理水平快速提升，但仍然發(fā)生了一些鄰避事件，公眾對(duì)于垃圾處理企業(yè)的信息越發(fā)關(guān)注，對(duì)生活垃圾治理的參與意愿越發(fā)增強(qiáng)。2017年《關(guān)于生活垃圾焚燒廠安裝污染物排放自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備和聯(lián)網(wǎng)有關(guān)事項(xiàng)的通知》發(fā)布至今，全國(guó)投運(yùn)的生活垃圾焚燒廠“裝、樹、聯(lián)”比例已達(dá)到100%，有效地促進(jìn)了垃圾治理信息的公開。

在此基礎(chǔ)上，新固廢法對(duì)政府和企業(yè)的垃圾治理信息公開都提出了要求，地方政府定期向社會(huì)發(fā)布固體廢物的種類、產(chǎn)生量、處置能力、利用處置狀況等信息。產(chǎn)生、收集、貯存、運(yùn)輸、利用、處置固體廢物的單位，應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)公開固體廢物污染環(huán)境防治信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，并依法向公眾開放設(shè)施、場(chǎng)所，提高公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)和參與程度。

筆者了解到英國(guó)等國(guó)家已實(shí)現(xiàn)垃圾處理設(shè)施建設(shè)從開工到運(yùn)行全過程的公眾參與和實(shí)時(shí)公開，未來我國(guó)公眾也可以通過多種渠道、多種方式了解周邊設(shè)施的運(yùn)行情況，并參與到垃圾治理過程中。

新固廢法還進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)生活垃圾處置企業(yè)污染治理情況的管理，提出生活垃圾處理單位應(yīng)當(dāng)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)污染物的排放情況，將污染排放數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)公開。監(jiān)測(cè)設(shè)備應(yīng)當(dāng)與所在地生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)。自此我國(guó)生活垃圾處理設(shè)施信息實(shí)時(shí)公開將成為常態(tài)，這也標(biāo)志著我國(guó)生活垃圾處置企業(yè)監(jiān)管要求和信息透明度上升到一個(gè)新的高度。

垃圾分類的復(fù)雜性和艱巨性不容忽視，但垃圾分類的意義同樣重大。行百里者半九十，新固廢法為我國(guó)生活垃圾分類治理夯實(shí)了法治基礎(chǔ)，但我們?nèi)孕枰镁脼楣ΤＷゲ恍�，才能將生活垃圾分類制度順利推行，才能�?shí)現(xiàn)公民素質(zhì)現(xiàn)代化和城市治理現(xiàn)代化。

作者系住建部環(huán)境衛(wèi)生工程技術(shù)研究中心副總工

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