國(guó)家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)展評(píng)估報(bào)告2019
【摘 要】 本年度國(guó)家環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)展評(píng)估報(bào)告采用實(shí)地調(diào)研法和政策分析法，對(duì)2019 年我國(guó)重點(diǎn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的進(jìn)展進(jìn)行了系統(tǒng)評(píng)估，總體結(jié)論認(rèn)為環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善中發(fā)揮了積極作用，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策機(jī)制在不斷健全，但是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系尚需進(jìn)一步完善優(yōu)化，亟須通過(guò)深化改革助推生態(tài)文明和現(xiàn)代環(huán)境治理體系建設(shè)。
引言
2019 年是中華人民共和國(guó)成立 70 周年，也是全面建成小康社會(huì)關(guān)鍵之年。隨著生態(tài)文明建設(shè)和污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的深入推進(jìn)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作向縱深發(fā)展，環(huán)境政策體系在加速轉(zhuǎn)型，生態(tài)環(huán)境市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策越來(lái)越受到重視，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策創(chuàng)新與實(shí)踐正面臨前所未有的機(jī)遇，總體進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。
1研究方法
2019年度的評(píng)估方法仍采取實(shí)地調(diào)研法和政策分析法 [1,2]。在評(píng)估思路上，基于大量實(shí)地調(diào)研訪談和相關(guān)政策文件解析，系統(tǒng)評(píng)估國(guó)家和地方環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策實(shí)踐最新進(jìn)展，研判環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展形勢(shì)，分析年度環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策動(dòng)態(tài)變化，重點(diǎn)對(duì)生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系中的 10項(xiàng)政策進(jìn)展進(jìn)行分項(xiàng)評(píng)估，根據(jù)各項(xiàng)政策進(jìn)展的評(píng)估結(jié)果，形成年度環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策實(shí)踐進(jìn)展的總體評(píng)估結(jié)論。
2重點(diǎn)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)展評(píng)估
環(huán)境財(cái)政政策
環(huán)境污染治理投資逐年增加與投入相對(duì)不足并存。“十三五”以來(lái)，我國(guó)環(huán)境污染治理投資額總體呈逐年增加趨勢(shì)，從 2015年的 8806.3億元增加到2017年的9539億元，但是環(huán)境污染投資占比國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）仍然過(guò)低，從 2015 年的 1.28% 下降到 2017 年 1.15%，下降 0.13%。環(huán)保投入統(tǒng)計(jì)上的不足與現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)口徑難以反映新的生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)有直接關(guān)系。統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和統(tǒng)計(jì)制度不完善，無(wú)法充分支撐環(huán)保投資的科學(xué)測(cè)量和定量決策。在將來(lái)的生態(tài)環(huán)境財(cái)政投資改革中需要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)預(yù)算和財(cái)政支出政策改革 [3]。
中央持續(xù)加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資力度。2019 年， 中央環(huán)境保護(hù)財(cái)政專項(xiàng)資金共安排 700.9 億元專項(xiàng)用于水、大氣、土壤以及農(nóng)村環(huán)境治理。其中，水、大氣、土壤污染防治專項(xiàng)資金分別安排 190 億元、250 億元、219.1 億元，農(nóng)村環(huán)境綜合整治專項(xiàng)資金安排41.8 億元 [4]。生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金政策是多年來(lái)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑瑢?duì)解決階段性、重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域的重點(diǎn)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題起到了關(guān)鍵作用，對(duì)于當(dāng)前打好打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。從生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金運(yùn)行情況來(lái)看，需要解決的問(wèn)題是資金績(jī)效以及資金項(xiàng)目庫(kù)機(jī)制問(wèn)題，需要強(qiáng)化資金的績(jī)效管理，更要給予地方更多的靈活性，允許地方因地制宜合理使用資金，包括統(tǒng)籌優(yōu)化資金的使用等。
環(huán)境補(bǔ)貼政策不斷完善。環(huán)境補(bǔ)貼政策在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮重要作用。主要的政策包括環(huán)保電價(jià)、新能源汽車、光伏發(fā)電、秸稈綜合利用等補(bǔ)貼。環(huán)保電價(jià)補(bǔ)貼政策是激勵(lì)火電脫硫、脫硝的重要政策。新能源汽車補(bǔ)貼政策開始退坡，新能源乘用車、新能源客車、新能源貨車補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)降低。推動(dòng)光伏發(fā)電補(bǔ)貼退坡，實(shí)行光伏發(fā)電補(bǔ)貼競(jìng)價(jià)。中央財(cái)政資金與地方政策支持“煤改氣”和“煤改電”補(bǔ)貼，推進(jìn)清潔取暖。中央財(cái)政補(bǔ)助推進(jìn)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，各地加大秸稈綜合利用補(bǔ)貼力度、以獎(jiǎng)代補(bǔ)推進(jìn)綠色循環(huán)優(yōu)質(zhì)高效特色農(nóng)業(yè)。需要進(jìn)一步探索完善環(huán)境補(bǔ)貼政策標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新補(bǔ)貼方式，探索建立差異化補(bǔ)貼機(jī)制。
環(huán)境資源價(jià)格政策
多地深化綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制改革。自 2018 年國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見(jiàn)》以來(lái)，青海、河南、云南、內(nèi)蒙古等多個(gè)省份推出相關(guān)政策，提出按照污染者付費(fèi)和補(bǔ)償成本并合理盈利的原則深化綠色發(fā)展價(jià)格改革，多地在污水處理費(fèi)、固體廢物處理費(fèi)、水價(jià)、電價(jià)、天然氣價(jià)格等收費(fèi)政策推動(dòng)上有所進(jìn)展，特別是向環(huán)境信用表現(xiàn)良好的企業(yè)以及生態(tài)型項(xiàng)目?jī)A斜，對(duì)促進(jìn)地方向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型、發(fā)揮壯大生態(tài)環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)、利好生態(tài)環(huán)境保護(hù)企業(yè)發(fā)揮了重要作用。
水價(jià)改革持續(xù)推進(jìn)完善。一是繼續(xù)推進(jìn)居民階梯水價(jià)改革。2019 年 4 月，國(guó)家發(fā)展改革委、水利部印發(fā)關(guān)于《國(guó)家節(jié)水行動(dòng)方案》的通知，進(jìn)一步提出全面深化水價(jià)改革，適時(shí)完善居民階梯水價(jià)制度。全國(guó)31 個(gè)省份已全部實(shí)施了居民階梯水價(jià)制度，大部分城市也已經(jīng)實(shí)施并完善城鎮(zhèn)非居民用水超定額、超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)制度，水價(jià)政策較好發(fā)揮了價(jià)格機(jī)制在水資源配置中的調(diào)節(jié)作用和用水定額的引導(dǎo)作用。二是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革加快推進(jìn)。2019 年 5 月 15 日，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的通知》，提出 2019 年新增改革實(shí)施面積 1.2 億畝 a 以上，北京、上海、江蘇、浙江等地區(qū)積極推進(jìn)改革，主要集中在對(duì)水利工程項(xiàng)目的精準(zhǔn)補(bǔ)貼及節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金等方面。因地制宜推進(jìn)差異化水價(jià)政策，完善再生水水價(jià)機(jī)制，充分發(fā)揮水價(jià)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用尚需進(jìn)一步加強(qiáng)。
電價(jià)政策不斷調(diào)整完善。一是地方差別電價(jià)實(shí)施力度加大。2019年 3月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于電網(wǎng)企業(yè)增值稅稅率調(diào)整相應(yīng)降低一般工商業(yè)電價(jià)的通知》，開啟了降電價(jià)熱潮。全國(guó)已有 26個(gè)省（區(qū)、市）發(fā)布了 2019年降低電價(jià)的通知，伴隨著各。▍^(qū)、市）工商業(yè)電價(jià)下調(diào)，多數(shù)地區(qū)峰谷價(jià)差也
隨之縮小。多省份發(fā)布關(guān)于完善差別化電價(jià)政策的通知和相關(guān)措施，進(jìn)一步加大差別電價(jià)實(shí)施力度。二是新能源電價(jià)政策進(jìn)一步完善。2019 年 5 月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于完善風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》， 將陸上和海上風(fēng)電項(xiàng)目電價(jià)由標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)調(diào)整為指導(dǎo)價(jià)，明確了陸上和海上已經(jīng)核準(zhǔn)項(xiàng)目如何繼續(xù)享受補(bǔ)貼電價(jià)。光伏發(fā)電電價(jià)政策再次調(diào)整。2019 年 4 月28 日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于完善光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制有關(guān)問(wèn)題的通知》，再次調(diào)整 2019 年光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策，提出適當(dāng)降低新增分布式光伏發(fā)電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定 I ～I(xiàn)II 類資源區(qū)新增集中式光伏電站指導(dǎo)價(jià)分別為 0.4 元 /（kW·h）（含稅，下同）、0.45元 /（kW·h）、0.55 元 /（kW·h）。光伏發(fā)電電價(jià)政策調(diào)整的主要目的是為科學(xué)合理引導(dǎo)新能源投資，推動(dòng)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。
環(huán)境收費(fèi)政策深入推進(jìn)。2019 年 5 月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等三部門發(fā)布《城鎮(zhèn)污水處理提質(zhì)增效三年行動(dòng)方案（2019—2021 年）》，提出要完善污水處理收費(fèi)政策，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。各地積極推行垃圾計(jì)量收費(fèi)和差別化收費(fèi)，多省份更新調(diào)整危險(xiǎn)廢物處置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。差別化垃圾處理收費(fèi)政策仍是政策短板。
生態(tài)補(bǔ)償政策
重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付繼續(xù)完善。財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于下達(dá) 2019年中央對(duì)地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的通知》，將 2019年重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配下達(dá)各省份，總計(jì)下達(dá) 811.00億元。對(duì)于甘肅省的補(bǔ)助最多，為 64.62億元。就用途而言，重點(diǎn)補(bǔ)助數(shù)額最大，為 583.13 億元。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付范圍與面積逐年增加，在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、引導(dǎo)地方政府加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度、提高國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所在地政府基本公共服務(wù)保障能力等方面起到了積極作用，但是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善對(duì)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配的調(diào)節(jié)力度尚不充分，需要從制度層面加以強(qiáng)化 [5]。
跨。▍^(qū)、市）流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)推進(jìn)順利。截至 2019年，中央財(cái)政資金拿出 130億元用于推動(dòng)支持長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償，取得了很好成效。2019年 1月，生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》，提出要健全投資與補(bǔ)償機(jī)制，完善流域生態(tài)補(bǔ)償。2019年 9月，《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》及《安徽省實(shí)施長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施， 新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)一步推深做實(shí)，新安江— 千島湖生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)加快建設(shè)。
生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)啟動(dòng)。2019 年 11 月 5 日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》，在國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、西藏及四省份的藏區(qū)、安徽省選擇 50 個(gè)縣（市、區(qū)）開展生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)。以完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制為重點(diǎn)，以提高生態(tài)補(bǔ)償資金使用整體效益為核心，調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)保護(hù)的積極性，增強(qiáng)自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)的良性互動(dòng)，這為進(jìn)一步深化生態(tài)補(bǔ)償制度改革提供了重要方向 [6]。
森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度推進(jìn)建立。2019 年 12 月28 日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)森林法》修訂案，明確自 2020 年 7 月 1 日起施行，提出國(guó)家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，加大對(duì)公益林的保護(hù)支持力度。新修訂的《森林法》為森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度完善提供了法律基礎(chǔ)。
地方因地制宜開展了多樣化生態(tài)補(bǔ)償探索。探索推進(jìn)建立生態(tài)紅線、海洋、濕地、礦產(chǎn)資源、環(huán)境空氣質(zhì)量等生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2019 年 1 月，《寧夏回族自治區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線管理?xiàng)l例》正式實(shí)施，要求加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理，對(duì)依據(jù)相關(guān)規(guī)定劃定的生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。2019 年 1 月，江西省林業(yè)局制定出臺(tái)《江西省鄱陽(yáng)湖國(guó)家重要濕地生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理辦法》，細(xì)化了鄱陽(yáng)湖國(guó)家重要濕地生態(tài)效益補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對(duì)象和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，有利于完善江西省濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2019 年 8 月，河北省自然資源廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》，推進(jìn)建立健全依法建設(shè)占用各類自然生態(tài)空間和壓覆礦產(chǎn)的占用補(bǔ)償制度。山東、四川、湖北、江蘇等多地積極推進(jìn)實(shí)施環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償，按照“將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量逐年改善作為區(qū)域發(fā)展的約束性要求”和“誰(shuí)改善、誰(shuí)受益，誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的原則，建立考核獎(jiǎng)懲和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
環(huán)境權(quán)益交易政策
自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革全面推開。2019 年 4 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的時(shí)間表與路線圖。7 月，自然資源部等五部門聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作方案》，明確從 2019 年起，利用 5 年時(shí)間基本完成全國(guó)重點(diǎn)區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。推進(jìn)建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，有助于解決自然資源資產(chǎn)權(quán)利交叉重疊、缺位遺漏及權(quán)能不完善等問(wèn)題。
排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)亟須突破。2019 年，各試點(diǎn)地區(qū)繼續(xù)推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易工作，如浙江、陜西、湖南截至 12 月 26 日征收排污權(quán)有償使用費(fèi)總計(jì)約 3.7 億元，二級(jí)市場(chǎng)交易金額總計(jì)約 6.4 億元。浙江、重慶、內(nèi)蒙古、河南等試點(diǎn)地區(qū)已完成了全部新增污染源的排污權(quán)有償使用，浙江等少數(shù)地區(qū)已逐步將排污權(quán)有償使用范圍擴(kuò)展至現(xiàn)有污染源。我國(guó)排污權(quán)有償使用和交易探索的不斷深化，需要打通二級(jí)市場(chǎng)順暢運(yùn)行的政策瓶頸，更好地發(fā)揮排污權(quán)交易的政策作用 [7]。
碳排放權(quán)交易進(jìn)入拓展深化階段。2019 年，我國(guó)試點(diǎn)碳市場(chǎng)累計(jì)成交量約 6962 萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量，累計(jì)成交額約 15.62 億元人民幣，分別比 2018 年同比增加了 11%、24%，反映了國(guó)內(nèi)碳交易量和規(guī)模增速很快。交易試點(diǎn)成果顯著，全國(guó)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)試點(diǎn)模擬試運(yùn)行完成，2020 年將開展連續(xù)結(jié)算試運(yùn)行。
水權(quán)交易制度改革不斷推進(jìn)完善。2019 年 2 月， 國(guó)家發(fā)展改革委等七部門聯(lián)合印發(fā)《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2019 年版）》，要求發(fā)展水權(quán)交易可行性分析服務(wù)、參考價(jià)格核定服務(wù)、方案設(shè)計(jì)服務(wù)、交易技術(shù)咨詢服務(wù)、法律服務(wù)等。同年 4 月，國(guó)家發(fā)展改革委、水利部聯(lián)合印發(fā)《國(guó)家節(jié)水行動(dòng)方案》，推進(jìn)水資源使用權(quán)確權(quán)，明確行政區(qū)域取用水權(quán)益，科學(xué)核定取用水戶許可水量。全國(guó)水權(quán)交易規(guī)模逐漸擴(kuò)大，水權(quán)改革試點(diǎn)相繼啟動(dòng)，地方試點(diǎn)探索不斷推進(jìn)，水權(quán)交易規(guī)范化制度體系逐步完善。
綠色稅收政策
環(huán)境保護(hù)稅激勵(lì)效果顯著。從 2019 年環(huán)境保護(hù)稅（以下簡(jiǎn)稱環(huán)保稅）征收情況來(lái)看，排污單位納稅遵從度逐步提高，環(huán)保稅納稅人戶數(shù)和收入均逐漸遞增。環(huán)保稅減稅措施調(diào)節(jié)企業(yè)節(jié)能減排和技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)步效果顯著。例如，環(huán)保稅正式實(shí)施兩年以來(lái)，上海市已有 400 余家企業(yè)受惠，減免稅收超過(guò)一億元。開征環(huán)保稅激勵(lì)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，2019 年一季度，全國(guó)3000 余戶城鄉(xiāng)污水處理廠通過(guò)加強(qiáng)管理或提標(biāo)改造， 實(shí)現(xiàn)了達(dá)標(biāo)排放，享受免稅紅利 11.3 億元；3.3 萬(wàn)戶納稅人通過(guò)補(bǔ)齊環(huán)保設(shè)施短板、更新生產(chǎn)工藝，享受稅收優(yōu)惠 9 億元 [8]。
資源稅改革不斷深化。一是資源稅法正式通過(guò)。
2019 年 8 月 26 日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)資源稅法》，自 2020 年 9 月 1 日起實(shí)施。新稅法以正列舉的方式統(tǒng)一規(guī)范了稅目，分類確定了稅率， 為簡(jiǎn)化納稅申報(bào)提供了制度基礎(chǔ)。2019 年資源稅收入1822 億元，同比增長(zhǎng) 11.8%[9]。資源稅法體現(xiàn)了深化“放管服”改革的要求，新稅法規(guī)定由納稅人選擇按月或按季申報(bào)繳納，并將申報(bào)期限由 10 日內(nèi)改為 15 日內(nèi) [10]。二是水資源費(fèi)改稅試點(diǎn)取得積極進(jìn)展。9 個(gè)。▍^(qū)、市）水資源稅改革試點(diǎn)加快建立配套征管制 度，出臺(tái)多項(xiàng)專門管理措施。北京、內(nèi)蒙古、河南、寧夏等地印發(fā)水資源稅征管應(yīng)急預(yù)案，建立健全水資 源稅改革應(yīng)急工作機(jī)制；天津、河南、四川、陜西、寧夏等地印發(fā)水資源稅納稅人信息移交相關(guān)辦法，促 進(jìn)水利部門、稅務(wù)部門等密切協(xié)作，強(qiáng)化協(xié)調(diào)推進(jìn)稅 收征管，為水資源稅改革試點(diǎn)順利推進(jìn)提供保障 [11]。各地方試點(diǎn)的深入探索為全國(guó)進(jìn)一步推開水資源費(fèi)改 稅提供了經(jīng)驗(yàn)積累。
環(huán)境相關(guān)稅收政策調(diào)整優(yōu)化。國(guó)家出臺(tái)一系列與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展契合度高的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，大大降低相關(guān)企業(yè)的實(shí)際所得稅負(fù)擔(dān)。2019 年 4 月，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委及生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于從事污染防治的第三方企業(yè)所得稅政策問(wèn)題的公告》，實(shí)施污染防治第三方治理減按 15% 征收的稅收優(yōu)惠政策，政策利好促進(jìn)環(huán)境污染第三方治理行業(yè)發(fā)展。財(cái)政部等五部門提出減輕環(huán)保企業(yè)進(jìn)口大型設(shè)備稅收負(fù)擔(dān)，對(duì)月銷售額 10 萬(wàn)元以下（含本數(shù)）的增值稅小規(guī)模納稅人，免征增值稅；符合規(guī)定條件的國(guó)內(nèi)企業(yè)為生產(chǎn)大型環(huán)保及資源綜合利用設(shè)備而確有必要進(jìn)口所列商品，免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。
綠色金融政策
綠色金融標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)取得突破。2019 年 3 月， 國(guó)家發(fā)展改革委等七部門聯(lián)合出臺(tái)《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2019 年版）》，是我國(guó)綠色金融標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作中的新進(jìn)展，是對(duì)屬于綠色金融標(biāo)準(zhǔn)體系中“綠色金融通用標(biāo)準(zhǔn)”范疇，有助于金融產(chǎn)品服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的全面制定、更新和修訂。
綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)深入推進(jìn)。2019年 6月，江西省贛江新區(qū)成功發(fā)行 3億元綠色市政專項(xiàng)債券，期限 30年，為全國(guó)首單綠色市政專項(xiàng)債。湖州市發(fā)布綠色金融發(fā)展指數(shù)，這是首個(gè)由試驗(yàn)區(qū)發(fā)布的區(qū)域性綠色金融發(fā)展指數(shù)。廣州市花都區(qū)創(chuàng)新碳排放權(quán)抵（質(zhì)）押融資等產(chǎn)品，激勵(lì)企業(yè)自覺(jué)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排與綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。試點(diǎn)試驗(yàn)區(qū)綠色金融探索蓬勃發(fā)展、不斷深化，推進(jìn)了我國(guó)金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
綠色金融加速發(fā)展。綠色信貸發(fā)展取得積極進(jìn)展，截至 2019 年末，我國(guó)本外幣綠色貸款余額 10.22 萬(wàn)億元，余額比年初增長(zhǎng) 15.4%，余額占同期企事業(yè)單位貸款的 10.4%a。2019 年中國(guó)境內(nèi)外綠色債券發(fā)行規(guī)模合計(jì) 3390.62 億元人民幣，發(fā)行數(shù)量 214 只，較 2018 年分別增長(zhǎng) 26% 和 48%，約占同期全球綠色債券發(fā)行規(guī)模的 21.3%，綠色債券市場(chǎng)呈現(xiàn)井噴態(tài)勢(shì) [12] 。
環(huán)境市場(chǎng)政策
生態(tài)環(huán)保類政府和社會(huì)資本合作（PPP）總體發(fā)展態(tài)勢(shì)向好。國(guó)家層面的 PPP 政策不斷健全，地方政府積極推出 PPP 地方規(guī)范性文件。2019 年 3 月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》；同年 6 月，中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)研究制定了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)盡職調(diào)查工作細(xì)則》等系列自律規(guī)則。根據(jù)全國(guó) PPP 綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，2019 年全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目總量為 1409 個(gè)，其中生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類 PPP 項(xiàng)目為123 個(gè)，占比為 8.73%，同比下降 3.65%。生態(tài)環(huán)境保護(hù)類 PPP 項(xiàng)目需要進(jìn)一步規(guī)范明確各方權(quán)責(zé)關(guān)系，特別是對(duì)于社會(huì)資本，亟待解決項(xiàng)目建設(shè)重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)等問(wèn)題。
環(huán)境污染第三方治理逐漸健全完善。2019年7月， 國(guó)家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理的通知》，選擇一批園區(qū)（含經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)）深入推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理。地方不斷完善環(huán)境污染第三方治理政策措施，黑龍江、安徽、江蘇、上海相繼出臺(tái)環(huán)境污染第三方治理相關(guān)政策。環(huán)境污染第三方治理的推廣還存在第三方和排污主體責(zé)任明晰難、委托治理稅費(fèi)征收難等問(wèn)題，需要通過(guò)進(jìn)一步深化改革加快解決 [13]。
環(huán)境與貿(mào)易政策
完善環(huán)境與貿(mào)易政策持續(xù)推進(jìn)。生態(tài)環(huán)境主管部門積極參與對(duì)其他成員的貿(mào)易政策審議工作，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至 2019年 12月底，參與審議其他成員貿(mào)易政策累計(jì)次數(shù)多達(dá) 263余次，涉及 105個(gè)國(guó)家和地區(qū) a，通過(guò)對(duì)其他成員貿(mào)易政策過(guò)程中提出有關(guān)其環(huán)境政策、環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)開放水平、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等，內(nèi)外統(tǒng)籌推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。例如，2019 年 11 月，中國(guó)和新西蘭宣布正式結(jié)束兩國(guó)之間的自由貿(mào)易協(xié)定升級(jí)談判，新增了環(huán)境與貿(mào)易等章節(jié)。
環(huán)境資源價(jià)值核算政策
生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值形成機(jī)制試點(diǎn)啟動(dòng)。2019 年 1 月， 國(guó)家推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室正式印發(fā)《關(guān)于支持浙江麗水開展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)的意見(jiàn)》，麗水成為全國(guó)首個(gè)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)市。麗水市推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制并取得一定成效，建立形成了“1+10”試點(diǎn)推進(jìn)體制機(jī)制，制定并實(shí)施了麗水市生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算評(píng)估試行辦法， 開展了市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級(jí) GEP核算評(píng)估工作，為國(guó)家建立價(jià)值核算評(píng)估應(yīng)用機(jī)制、建立生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易體系、創(chuàng)新生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑等方面探索深化提供經(jīng)驗(yàn)積累。
自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試編全面推開。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等六部門聯(lián)合印發(fā)了最新修訂的《自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制制度（試行）》， 全面部署開展省級(jí)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試編工作。內(nèi)蒙古、廣西、甘肅、福建等省（區(qū)）先后發(fā)布自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制制度相關(guān)文件。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的探索編制，有利于建立科學(xué)規(guī)范的自然資源統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度，也為摸清自然資源資產(chǎn)的“家底”及其變動(dòng)情況提供了技術(shù)方法和能力支撐。
生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不斷完善。2019 年 6 月， 最高人民法院公布《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》，進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟受理?xiàng)l件、證據(jù)規(guī)則、責(zé)任范圍等作出規(guī)定，突出修復(fù)生態(tài)環(huán)境的訴訟目的，首次將“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”作為生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任方式，明確生態(tài)環(huán)境不能修復(fù)時(shí)須賠償永久性損害造成的損失。地方逐步建立反映生態(tài)系統(tǒng)成本和修復(fù)效益的損害追究制度，珠海和麗水在全市試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。
行業(yè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策
環(huán)境保護(hù)綜合名錄研究與應(yīng)用持續(xù)推進(jìn)！董h(huán)境保護(hù)綜合名錄 2020版》（征求意見(jiàn)稿）完成編制，新增了環(huán)境友好工藝和對(duì)應(yīng)的重污染工藝 50余種、“雙高”產(chǎn)品 10 余種、污染防治專用設(shè)備 7 種！妒G色工藝名錄（2019 年版）》發(fā)布，較 2018 年版新增 3 個(gè)條目、10 項(xiàng)工藝，涵蓋了傳統(tǒng)原料與中間體的生產(chǎn)工藝、先進(jìn)的無(wú)機(jī)鹽生產(chǎn)工藝以及高效低毒農(nóng)藥工藝等一批顯著降低環(huán)境負(fù)荷、大幅提升資源利用效率的綠色工藝。
節(jié)能環(huán)保“領(lǐng)跑者”促進(jìn)提升行業(yè)環(huán)境績(jī)效水平。工業(yè)和信息化部、市場(chǎng)監(jiān)督管理總局聯(lián)合組織開展 2019 年度重點(diǎn)用能行業(yè)能效“領(lǐng)跑者”遴選工作，發(fā)布了《關(guān)于組織開展 2019 年度重點(diǎn)用能行業(yè)能效“領(lǐng)跑者”遴選工作的通知》。發(fā)改、水利、住建、市場(chǎng)監(jiān)管等多部門聯(lián)合開展坐便器水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)，發(fā)布《關(guān)于印發(fā) < 坐便器水效領(lǐng)跑者引領(lǐng)行動(dòng)實(shí)施細(xì)則 > 的通知》。水利部、發(fā)展改革委聯(lián)合公布了灌區(qū)水效領(lǐng)跑者名單。實(shí)施環(huán)保“領(lǐng)跑者”對(duì)激發(fā)市場(chǎng)主體節(jié)能減排內(nèi)生動(dòng)力、促進(jìn)環(huán)境績(jī)效持續(xù)改善。
地方基本推開全國(guó)環(huán)境信用評(píng)價(jià)工作。除北京市外 30 個(gè)省（區(qū)、市）均開展了企業(yè)環(huán)境信用評(píng)級(jí)工作。已建設(shè)完成全國(guó)統(tǒng)一的環(huán)境影響評(píng)價(jià)信用平臺(tái)， 于 2019 年 11 月 1 日啟用。企業(yè)環(huán)境信用機(jī)制利于充分發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督作用，激勵(lì)企業(yè)持續(xù)改進(jìn)環(huán)境行為，激發(fā)企業(yè)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)發(fā)動(dòng)力，需要進(jìn)一步完善規(guī)范評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大評(píng)價(jià)范圍、完善運(yùn)行機(jī)制、強(qiáng)化獎(jiǎng)懲激勵(lì)等。
綠色供應(yīng)鏈管理體系建設(shè)不斷深化。2019 年2 月， 財(cái)政部等四部門聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于調(diào)整優(yōu)化節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)制的通知》，加大綠色采購(gòu)政策力度。2019 年 7 月，銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)供應(yīng)鏈金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，著力推動(dòng)綠色供應(yīng)鏈金融發(fā)展。2019 年 9 月，工業(yè)和信息化部公布第四批綠色制造名單，推出 50 家綠色供應(yīng)鏈管理示范企業(yè)，加快推動(dòng)綠色制造體系建設(shè)。
1結(jié)論與展望
總體來(lái)看，2019 年環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策建設(shè)取得了重要進(jìn)展。
一是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系不斷健全完善。2019 年，中央分別安排水、大氣、土壤污染防治專項(xiàng)資金190 億元、250 億元、219.1 億元，安排農(nóng)村環(huán)境綜合整治專項(xiàng)資金 41.8 億元，助推打贏打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。生態(tài)補(bǔ)償制度方面不斷探索優(yōu)化，2019 年中央財(cái)政下達(dá)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付 811 億元，比上年增加 90 億元，增幅達(dá) 12.5%。
二是生態(tài)環(huán)境市場(chǎng)體系 逐漸健全。綠色金融政策為綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。各綠色金融改革創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)積極開展綠色信貸、 綠色保險(xiǎn)、綠色證券等相關(guān)金融產(chǎn)品創(chuàng)新，并取得積 極進(jìn)展。生態(tài)環(huán)保類 PPP 總體發(fā)展態(tài)勢(shì)向好。環(huán)境 第三方治理體系逐漸健全完善。
三是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策助推綠色發(fā)展。國(guó)家從實(shí)施財(cái)稅優(yōu)惠政策、創(chuàng)新綠色金融政策、落實(shí)綠色價(jià)格政策、完善市場(chǎng)化機(jī)制等角度為企業(yè)綠色發(fā)展提供政策保障。環(huán)境保護(hù)綜合名錄編制、行業(yè)企業(yè)環(huán)境信息披露制度優(yōu)化、綠色制造體系建設(shè)、環(huán)境信用評(píng)價(jià)工作穩(wěn)步推進(jìn)。
我國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)，呈現(xiàn)穩(wěn)中向好趨勢(shì)，但成效并不穩(wěn)固。在經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的新形勢(shì)下，生態(tài)環(huán)境市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策改革的機(jī)遇和空間變大。2019 年 10 月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，為進(jìn)一步加快環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策建設(shè)提供了新動(dòng)力，也為下一步環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革與創(chuàng)新指明了方向。生態(tài)環(huán)境市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)政策改革需要進(jìn)一步深化，不斷建立健全一套更加公平、合理、長(zhǎng)效的政策體系，充分發(fā)揮環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在調(diào)控與配置生態(tài)環(huán)境資源的基礎(chǔ)性作用。
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注：璩愛(ài)玉、周全、杜艷春、畢粉粉、李婕旦、王青等研究人員也有參與貢獻(xiàn)。本文在《中國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展報(bào)告：2019》基礎(chǔ)上撰寫。
作者簡(jiǎn)介： 郝春旭（1986—），女，博士，副研究員，主要從事環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、環(huán)境績(jī)效與審計(jì)研究，E-mail: haocx@caep.org.cn。
責(zé)任作者：董戰(zhàn)峰（1979—），男，研究員，博士生導(dǎo)師，主要從事環(huán)境戰(zhàn)略與規(guī)劃、環(huán)境經(jīng)濟(jì)、環(huán)境政策研究，E-mail: dongzf@caep.org.cn。
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