用系統(tǒng)的觀點(diǎn)來看垃圾分類，必須得去考慮生產(chǎn)銷售的前端和處理能力的后端。

2019年7月1日起，當(dāng)年1月末由上海市十五屆人大二次會(huì)議表決通過的《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》開始實(shí)施。該條例被稱為“史上最嚴(yán)垃圾分類措施”，個(gè)人或單位未按規(guī)定分類投放垃圾的，都將面臨處罰。

圖為2019年7月26日，北京朝陽區(qū)后現(xiàn)代城，志愿者在該小區(qū)內(nèi)宣傳新垃圾分類方法。東方IC圖

這份垃圾管理?xiàng)l例正式實(shí)施前，輿論一度懷疑其能否得到有效落實(shí)，但事實(shí)證明這樣的擔(dān)心大體是多余的。10月10日，上海市綠化和市容管理局發(fā)布的上海生活垃圾分類成績單顯示，居民普遍參與垃圾分類，部分居住區(qū)的居民習(xí)慣養(yǎng)成良好，已不需志愿者值守；居住區(qū)垃圾分類達(dá)標(biāo)率快速提高，三季度（即該條例正式實(shí)施的三個(gè)月間）居住區(qū)達(dá)標(biāo)率由2018年年底的15%提升至80%。不僅如此，單位達(dá)標(biāo)率也明顯提升，總體達(dá)到87%。

事實(shí)上，早在2000年，全國已有八個(gè)城市開始進(jìn)行相關(guān)試點(diǎn)工作，北京、上海、廣州、深圳四大國內(nèi)一線城市在試點(diǎn)之列�！侗本┦猩罾芾�?xiàng)l例》早在2012年3月就開始施行，其修訂工作正在進(jìn)行。2018年7月1日起，《廣州市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》施行。在深圳，有關(guān)生活垃圾分類投放的規(guī)定草案已完成向社會(huì)征求意見，立法工作正積極進(jìn)行當(dāng)中。

近年來，生活垃圾分類工作在更多城市更廣泛推開。2017年3月，國家發(fā)改委、住建部發(fā)布《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，要求在全國46個(gè)城市先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類。2019年6月，住建部等九部門聯(lián)合印發(fā)通知，決定自2019年起在全國地級(jí)及以上城市全面啟動(dòng)生活垃圾分類工作，到2020年底46個(gè)重點(diǎn)城市將基本建成垃圾分類處理系統(tǒng)，到2025年，全國地級(jí)及以上城市基本建成生活垃圾分類處理系統(tǒng)。

從垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站的設(shè)置到定時(shí)投放點(diǎn)的配備，從分門別類的送桶進(jìn)門到紅袖章志愿者從旁指導(dǎo)，看得出來，各級(jí)政府已經(jīng)下定移風(fēng)易俗的決心。

實(shí)施垃圾分類，是大勢所趨。無論從資源經(jīng)濟(jì)還是生態(tài)保護(hù)的角度去考慮，我們國家的垃圾分類確實(shí)到了不得不推的節(jié)點(diǎn)。但哪個(gè)時(shí)點(diǎn)推什么、以怎樣的方式去推，這些都不只需要政府資源調(diào)配的魄力，更考驗(yàn)政府系統(tǒng)治理的能力，檢驗(yàn)執(zhí)政者依法行政的擔(dān)當(dāng)。

垃圾分類作為系統(tǒng)工程

以我們經(jīng)常談到的垃圾分類典范——鄰國日本為例，盡管日本人做事素以細(xì)致名世，但日本的垃圾分類從最初可燃與否的粗分，到如今幾十種垃圾的細(xì)分，也經(jīng)過了幾十年的光景。直到現(xiàn)在，日本的地方政府每隔幾年都還會(huì)再進(jìn)一步細(xì)分垃圾種類，但每次也總不免遭到分類繁瑣的怨懟。

環(huán)境當(dāng)然要保護(hù)，生態(tài)也應(yīng)該維持，但垃圾怎么分類，從指導(dǎo)理念一直到處理能力，從來就是一個(gè)系統(tǒng)問題。日本最初區(qū)分垃圾為可燃不可燃兩類，就是建立在各地方政府焚燒、填埋等各種分類處理能力的前提上。例如早期橫濱因?yàn)橛袕?qiáng)力焚燒爐，不可燃垃圾都從焚燒灰燼中再取出，所以垃圾收集就跟其他都、道、府、縣（實(shí)施地方自治的第一級(jí)行政區(qū)劃）都不同。各基層地方政府都須以自身的財(cái)力來處理垃圾，也因此，一直到今天，日本各市、町、村（實(shí)施地方自治的第二級(jí)行政區(qū)劃）的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)也都并不完全相同，原因就是有意義的居民垃圾分類必須以后端的垃圾處理能力為基準(zhǔn)。

日本的垃圾分類，后來從可燃與不可燃中再分出可回收物等細(xì)項(xiàng)，是因?yàn)閷?shí)施垃圾分類一段時(shí)間過后發(fā)現(xiàn)，不可燃垃圾的填埋場所已嚴(yán)重不足，且可燃垃圾的燃燒帶來大規(guī)模的污染，因此與細(xì)分垃圾同步進(jìn)行的，是縮短各類垃圾的收集時(shí)間。顯而易見，這些措施的推行，使得日本的垃圾分類制度在方便分類處理這一原本功能的基礎(chǔ)上，加上了倒逼垃圾生產(chǎn)者減少產(chǎn)量的任務(wù)。但同時(shí)，垃圾分類的嚴(yán)格化、收集時(shí)間的短縮化，也帶來了違法丟棄垃圾的新問題，盡管立法上對(duì)這種行為甚至已不惜動(dòng)用刑法以入罪，但至今這個(gè)問題還是沒有辦法得到完全的解決。

日本的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)都顯而易見。一方面，如果垃圾分類的理念不明確，后端分類處理的系統(tǒng)不配套，居民分類這一端做得越多越好，反而有可能越是徒勞大眾；另一方面，任何重大制度的推行其實(shí)都需要得當(dāng)?shù)牟襟E與相應(yīng)的時(shí)間，刑罰作為最嚴(yán)厲的配套制裁固然可應(yīng)時(shí)急，但是固本培元還是需要循序漸進(jìn)的耐心。

如果再從居民分類出發(fā)往前端看，對(duì)生活垃圾而言，除卻廚余垃圾，大部分其實(shí)都是工業(yè)制品，便利居民分類的最便捷的方式，就是強(qiáng)制工業(yè)制品標(biāo)示自身產(chǎn)生的廢棄物種類；把成本分?jǐn)偟皆偾岸说纳a(chǎn)者，顯然也要比運(yùn)動(dòng)式的宣導(dǎo)有效得多。

筆者想說的是，用系統(tǒng)的觀點(diǎn)來看垃圾分類，就不能只是寄希望垃圾分類的宣傳教育和廣大居民的道德良知，而必須得去考慮生產(chǎn)銷售的前端和處理能力的后端。居民分類也不過是這整個(gè)體系中的一環(huán)，倘若不顧頭尾把所有的重壓扣在這一環(huán)，最后的結(jié)果很可能事倍而功半，斷非可長可久之計(jì)。

垃圾分類中的私權(quán)保障

如果說系統(tǒng)治理考驗(yàn)執(zhí)政者處理此事的智慧，那么分類推行中的私權(quán)保障則考驗(yàn)執(zhí)政者依法行政的耐心。

在其他很多國家的街頭，我們經(jīng)常能看到這樣的場景：垃圾收集車開過，周圍居民就齊齊步出家門，按照分類投放的時(shí)間丟棄垃圾。但在我國，因?yàn)榈貦?quán)制度與其他國家大不相同，城市絕大多數(shù)居民的居住形態(tài)是各個(gè)住宅小區(qū)，于是我們很難想象，一個(gè)上千人居住的小區(qū)，其居民在同一時(shí)點(diǎn)一起丟垃圾。人車分離的小區(qū)甚至連垃圾車都未必能開進(jìn)去。于是很多小區(qū)在基層政府的指導(dǎo)下開始在小區(qū)內(nèi)設(shè)置分類垃圾桶，先定時(shí)進(jìn)行小區(qū)內(nèi)部的垃圾分類，再由小區(qū)物業(yè)配合垃圾車在特定地點(diǎn)集中收集并運(yùn)走。

不過，由于多數(shù)小區(qū)的規(guī)劃從來也就沒有分類垃圾桶放置之地，大量小區(qū)物業(yè)就只能在政府的指導(dǎo)下，以一紙公示變更占用原有的綠地、車位等用地，設(shè)置分類垃圾桶。因此造成的矛盾，于報(bào)章新聞中也已屢見不鮮。

物業(yè)能不能僅憑政府垃圾分類的需要，來改變小區(qū)部分地域的用途，設(shè)置分類垃圾桶？讓我們來仔細(xì)讀一下明年即將通過的《民法典》物權(quán)編（草案二次審議稿）第七十三條。據(jù)該條規(guī)定，“改變共有部分的用途”的，“應(yīng)當(dāng)經(jīng)參與表決專有部分面積四分之三以上的業(yè)主且參與表決人數(shù)四分之三以上的業(yè)主同意”。即使依據(jù)現(xiàn)行《物權(quán)法》第七十六條第一款第七項(xiàng)（“有關(guān)共有和共同管理權(quán)利的其他重大事項(xiàng)”），改變共有部分用途也至少要三分之二以上的同意。

法律寫得很明白，分類垃圾桶所占之地的建設(shè)用地使用權(quán)，既不歸政府也不歸物業(yè)，都是業(yè)主用真金白銀買來的共有部分，而共有部分的用途本有規(guī)劃在先。如果要改作垃圾分類之地，也很簡單，行法律所定之表決程序即可。

退一步講，如果政府認(rèn)為垃圾分類屬于重大公益，必須用到業(yè)主共有的土地，也有不行表決程序的另外一途，那就必須回到《物權(quán)法》第四十二條的基于公共利益的“征收”：政府有義務(wù)說明，是基于何種公共利益的必要而做出征收決定并給予補(bǔ)償。否則，今天來個(gè)垃圾分類占一塊，明天來個(gè)污染整治占一塊，政府左手收錢賣出的地，轉(zhuǎn)眼右手又可以假物業(yè)之手不費(fèi)分文地收回來用，業(yè)主共有的建設(shè)用地使用權(quán)還有何安定性可言？

垃圾分類如果是以這樣的方式開頭，那無疑是在兵馬未動(dòng)之時(shí)就已最大限度地消耗了政府的公信力。這種得之以羊、失之以禮的事情是不是值得做，我們的政府真的要好好考慮。

垃圾分類對(duì)家家戶戶是小事，但對(duì)一個(gè)國家的持續(xù)發(fā)展則是大事。當(dāng)十四億人口的中國終于決定推行垃圾分類之時(shí)，筆者相信，全世界都感受到了一個(gè)文明國家的進(jìn)步，感受到這個(gè)國家對(duì)自己國民、對(duì)這個(gè)世界的道德責(zé)任。

但主事者在承擔(dān)這份責(zé)任的過程中，是不是能以相應(yīng)的智慧來面對(duì)事情，也能以相應(yīng)的耐心來面對(duì)人民，我們的人民在看，我們的鄰國在看，全世界也都在看。

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