2017年和2018年全國已完成火電、造紙等24個行業(yè)的排污許可證核發(fā)任務，今年應核發(fā)21個行業(yè)，明年將完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作。排污許可證核發(fā)時間緊、任務重、企業(yè)多、情況復雜。在目前“放管服”的環(huán)境下，對環(huán)評審批文件是否作為排污許可證核發(fā)條件有較大爭議。筆者結(jié)合目前法律法規(guī)和工作實際，認為環(huán)評審批文件應作為排污許可證核發(fā)條件。

1 排污許可證是個什么“證”？

根據(jù)《控制污染物排放許可制實施方案》（國辦發(fā)〔2016〕81號），排污許可證是企事業(yè)單位在生產(chǎn)運營期接受環(huán)境監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境部門實施監(jiān)管的主要法律文書。企事業(yè)單位依法申領排污許可證，按證排污，自證守法。生態(tài)環(huán)境部門基于企事業(yè)單位守法承諾，依法發(fā)放排污許可證，依證強化事中事后監(jiān)管，對違法排污行為實施嚴厲打擊。

由此得出，排污許可證是排污單位的“身份證”，是載明排污單位對污染物排放及控制有關環(huán)保義務的法律文書，是對排污單位排污行為的約束，排污單位必須承擔按證排污的責任。排污單位只要按證排污就不應受到生態(tài)環(huán)境部門的懲處。

2 環(huán)評審批文件作為核發(fā)條件的法律依據(jù)是什么？

根據(jù)《排污許可管理辦法（試行）》第二十六條，“建設項目環(huán)境影響評價文件審批文號”是排污單位應當提交的申請材料之一。根據(jù)該《辦法》第二十九條，“依法取得建設項目環(huán)境影響評價文件審批意見”是生態(tài)環(huán)境部門核發(fā)條件之一。

3 沒有環(huán)評文件能不能申領排污許可證？

未取得環(huán)評審批可以申領排污許可證。根據(jù)《排污許可管理辦法（試行）》第六十一條，對在2017年11月6日前已經(jīng)投產(chǎn)、運營的排污單位，新建、改建、擴建建設項目未依法取得建設項目環(huán)境影響評價文件審批意見（即“未批投產(chǎn)”），排污單位承諾改正并提出改正方案的，環(huán)境保護主管部門可以向其核發(fā)排污許可證，并在排污許可證中記載其存在的問題，規(guī)定其承諾改正內(nèi)容和承諾改正期限（改正期限為三至六個月、最長不超過一年）。

4 環(huán)評審批文件能否不作為排污許可證核發(fā)條件？

首先，“未批投產(chǎn)”是不是違法行為？

根據(jù)全國人大常委會法制工作委員會于2007年3月21日作出的《關于建設項目環(huán)境管理有關法律適用問題的答復意見》（法工委復〔2007〕2號），關于建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件卻已建成建設項目（即“未批先建”），同時該建設項目需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的（即“未驗投產(chǎn)”），應當分別依照《環(huán)境影響評價法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》的規(guī)定作出相應處罰。將“未批投產(chǎn)”分為“未批先建”和“未驗投產(chǎn)”兩種行為。

按照原環(huán)境保護部《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函〔2018〕31號），“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門應當遵守《行政處罰法》第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰。同時還規(guī)定：建設項目違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度投入生產(chǎn)或者使用期間，由于違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，因此，對違反環(huán)保設施“三同時”驗收制度的處罰，不受“未批先建”行政處罰追溯期限的影響。

因此，即使“未批先建”違法行為已超過二年行政處罰追溯期限，“未驗投產(chǎn)”仍是應受到懲處的環(huán)境違法行為�！杜盼墼S可管理辦法（試行）》第六十一條也規(guī)定了對“未批投產(chǎn)”的懲處措施，由核發(fā)的生態(tài)環(huán)境部門依據(jù)《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條，責令限期改正，并處罰款。

其次，未取得環(huán)評審批文件投入生產(chǎn)違法行為的懲處措施是什么？

根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第三十一條，建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設的，由縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門責令停止建設，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。建設單位未依法備案建設項目環(huán)境影響登記表的，由縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門責令備案，處五萬元以下的罰款。

根據(jù)《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條，需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產(chǎn)或者使用，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，責令關閉。

再次，能不能給存在“未批投產(chǎn)”違法行為的排污單位直接核發(fā)排污許可證？

根據(jù)上述分析，對“未批投產(chǎn)”除依法處罰外，還應責令限期改正、停產(chǎn)生產(chǎn)。同時，沒有環(huán)評手續(xù)是“散亂污”企業(yè)的標志之一，對沒有環(huán)評手續(xù)的“散亂污”企業(yè)還應依法取締。

因此，對存在“未批投產(chǎn)”違法行為的排污單位，生態(tài)環(huán)境部門不能一方面核發(fā)排污許可證，另一方面予以責令停產(chǎn)，甚至關閉，讓排污許可與其他環(huán)保制度成為“兩張皮”，讓企業(yè)無所適從。在《環(huán)境影響評價法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》沒有做出重大修訂前，筆者認為，環(huán)評審批文件還應作為排污許可證核發(fā)條件。

作者單位：山東省青島市生態(tài)環(huán)境局西海岸新區(qū)分局

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