當前，各地為優(yōu)化營商環(huán)境，紛紛出臺一些措施，包括逐漸取消單個項目環(huán)評，強化事中事后監(jiān)管等。比如，上海市印發(fā)了《上海市不納入建設項目環(huán)評管理的項目類型（2019年版）》，對1/4以上的項目進行豁免。北京市發(fā)布的《北京經濟技術開發(fā)區(qū)企業(yè)投資項目承諾制改革試點實施方案（試行）》明確，建設項目環(huán)境影響評價原則上列入企業(yè)承諾事項清單，逐步實現單個建設項目不再進行相關專項評價評審。  

關于環(huán)評機構的新聞也不斷涌現。2018年12月29日通過修訂的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，取消了環(huán)評機構的資質。近期，生態(tài)環(huán)境部向寧夏、內蒙古、黑龍江、河南等省級生態(tài)環(huán)境部門移送部分環(huán)評機構問題線索，要求相關生態(tài)環(huán)境部門依法開展調查取證。  

對此，有人提出，環(huán)評從審批到備案，以及環(huán)評機構資質取消，是不是意味著環(huán)評不重要了？這實際上是對環(huán)評改革的誤讀。怎么看待環(huán)評制度改革？本報對此組織了討論，今日刊發(fā)部分內容，以饗讀者。  

焦點熱評  

別誤讀了環(huán)評制度改革的深意  

環(huán)評制度改革實行最大幅度簡政放權，涉及環(huán)評方面的審批已經由5項變?yōu)?項，可以說在優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場活力、推動經濟高質量發(fā)展等方面，環(huán)評改革做出了重要貢獻。  

◆孔祥成  

近年來，環(huán)評制度進行了大刀闊斧的改革。一是取消建設項目試生產審批，建設單位無需生態(tài)環(huán)境部門批準即可進行調試生產。二是環(huán)評登記表由審批改為備案，按照環(huán)評分類目錄，登記表項目只需建設單位在備案管理系統自行備案即可。三是新的《建設項目環(huán)境保護管理條例》規(guī)定，建設項目竣工后，由建設單位自行組織環(huán)保設施竣工驗收。四是取消環(huán)評資質管理，放開市場，建設單位可以委托技術單位為其編制環(huán)境影響評價文件，具備相應技術能力的，也可自行編制。  

由此引發(fā)了社會廣泛議論，有人認為從環(huán)評到備案、環(huán)評分類降級、環(huán)評機構資質取消等，意味著環(huán)評不重要了。對此，筆者認為，應該正確認識環(huán)評制度改革，從改革的初衷、改革的方向措施，到改革的成效來評價。  

環(huán)評改革是深化“放管服”改革的具體體現。深化“放管服”改革，轉變政府職能，促進政府治理體系和治理能力現代化，推動經濟社會持續(xù)健康發(fā)展，是黨中央、國務院作出的重大決策部署。環(huán)評制度改革實行最大幅度簡政放權，涉及環(huán)評方面的審批已經由5項變?yōu)?項，僅保留了建設項目環(huán)評審批。同時，為適應社會經濟和科技發(fā)展，及時對《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》進行更新，從生態(tài)環(huán)境部統計情況來看，目前大約80%的建設項目不需要進行環(huán)評審批。可以說在優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場活力、推動經濟高質量發(fā)展等方面，環(huán)評改革做出了重要貢獻。  

環(huán)評改革有利于提升環(huán)評質量。新修訂的《環(huán)境影響評價法》的相關規(guī)定，將促使建設單位切實把環(huán)評文件的編制質量放在心上，主動作為，落實環(huán)評文件內容，有利于建設單位從環(huán)評編制質量方面擇優(yōu)選擇技術單位，凈化和規(guī)范環(huán)評從業(yè)市場。同時，也有利于進一步激發(fā)市場活力，通過更加充分、公正的市場競爭，提升環(huán)評技術服務水平和服務意識，優(yōu)勝劣汰，推動環(huán)評工作高質量發(fā)展。  

環(huán)評改革強化了事中事后監(jiān)管。各級生態(tài)環(huán)境部門開展的環(huán)評改革專項督導，使環(huán)評文件的技術校核實現了常態(tài)化，對環(huán)評領域違法違規(guī)行為實行嚴管重罰。近期，生態(tài)環(huán)境部就向寧夏、內蒙古、黑龍江、河南等省級生態(tài)環(huán)境部門移送部分環(huán)評機構問題線索，要求相關生態(tài)環(huán)境部門依法開展調查取證，發(fā)出了強化事中事后監(jiān)管的有力信號。  

環(huán)評改革更加注重空間管控。2018年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價工作實施方案》，要求牢固樹立底線意識，將生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線的要求，落實到區(qū)域空間上，根據區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境屬性制定生態(tài)環(huán)境準入清單，形成以“三線一單”為核心的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。目前各地正在以地市為單元，推進區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價工作。2018年，各省、市相繼以印發(fā)《關于進一步加強規(guī)劃環(huán)境影響評價的意見》等形式，推進規(guī)劃環(huán)評，將空間管制、總量控制和環(huán)境準入機制融入規(guī)劃編制的全過程。各級生態(tài)環(huán)境部門不斷加強規(guī)劃環(huán)評的管理和成果應用，對未完成或未開展規(guī)劃環(huán)評的，不予受理其涉及的建設項目環(huán)境影響評價文件。  

環(huán)評改革強化源頭預防與排污許可之間的銜接。2016年11月，國務院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實施方案》，我國全面實施排污許可證制度。2017年11月，原環(huán)境保護部印發(fā)了《關于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》，提出“環(huán)境影響評價制度是建設項目的環(huán)境準入門檻，排污許可制是企事業(yè)單位生產運營期排污的法律依據”。一方面要推動環(huán)境影響評價更加科學，嚴格污染物排放要求；另一方面在排污許可管理中，嚴格按照環(huán)境影響評價文件及批復要求核發(fā)排污許可證，維護環(huán)境影響評價的有效性。2018年，全國完成了屠宰、淀粉等6個行業(yè)排污許可證核發(fā)工作，2019年將完成畜牧業(yè)、食品制造業(yè)等15個行業(yè)大類22個細分行業(yè)排污許可證的核發(fā)，逐步實現排污許可的行業(yè)全覆蓋。  

作者單位：山東省濟寧市環(huán)境評審中心  

環(huán)評改革有利于提質增效  

◆劉賢春  

環(huán)評改革是深化“放管服”改革的舉措之一，有利于除弊興利、提質增效。筆者認為，主要體現了4個強化。  

一是強化了環(huán)評立法本意的復位。環(huán)評立法意在從源頭避免項目建成后對生態(tài)環(huán)境造成影響，服務經濟可持續(xù)發(fā)展。但是，在環(huán)評實施過程中的諸多弊端嚴重偏離了立法本意。比如，環(huán)評質量不高、效能欠佳、弄虛作假、評價結論與項目實際不符；環(huán)評機構不規(guī)范，環(huán)評市場混亂；落實環(huán)評責任異化、扯皮，影響項目落地等。因此，新修訂的《環(huán)境影響評價法》從祛除這些弊端入手，補齊短板，強化立法本意的復位，有效維護了法律的嚴謹性、嚴肅性，使防控生態(tài)環(huán)境污染與破壞的“閘門”更加堅固。  

二是強化了環(huán)評責任，保證質量。環(huán)評不落實或落實不到位的違法處罰案件，在生態(tài)環(huán)境部門占有較高比重。原因之一，一些企業(yè)認為環(huán)評結論及措施不切實際，落實起來難，效果也不好，或者認為自己花了錢，環(huán)評質量的好壞責任就應該在編制單位，使一些項目環(huán)評措施懸空。原因之二，環(huán)評編制質量不高。為獲批資質，有的花錢“借用”環(huán)評工程師證件，找?guī)讉�“寫手”，便組成了有資質的環(huán)評機構。還有的環(huán)評機構被項目單位牽著鼻子走，按企業(yè)要求出具評價結論，或怕擔風險出具不切實際的環(huán)評，增加了企業(yè)成本。而取消環(huán)評機構資質，企業(yè)有了自主權，準入門檻低了，責任要求、質量要求卻高了，強化了企業(yè)的責任意識。同時強化了經濟處罰、行業(yè)禁限、個人誠信、刑事追究等硬約束，這也有利于提升環(huán)評的質量。  

三是強化了環(huán)評工作的提質增效。新修訂的《環(huán)境影響評價法》給予項目投資者環(huán)評操作主動權與自主權，時間與工作可以自己控制掌握。對于項目投資，時間就是效益，以前完成一個項目環(huán)評快則兩三月慢則一年半載，拿到環(huán)評文件還要審批；現在則是手續(xù)簡化，大大節(jié)約了時間。從這個層面講，環(huán)評改革促進了企業(yè)管理更加高效，項目落地快、投產快、見效快，實現了提質增效，節(jié)約了企業(yè)成本，可以更好推動經濟高質量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護。  

四是強化了投資者合法利益的保護。以前，生態(tài)環(huán)境部門到企業(yè)執(zhí)法，首先看項目環(huán)評文件，對照評價結論查問題，對企業(yè)生態(tài)環(huán)境前端管理更加注重，弱化了中端和末端管理，企業(yè)污染排放常有漏網之魚。在環(huán)境執(zhí)法中，太依賴環(huán)評文件，有時也會出現處罰不客觀、不公正的情況。環(huán)評制度改革后，對于生態(tài)環(huán)境部門執(zhí)法人員來說，會將監(jiān)管轉向事中事后，更切合實際，提高了執(zhí)法管理效能，保護了企業(yè)合法利益；對于企業(yè)來說，也會有的放矢，從保護自身利益的角度出發(fā)，將環(huán)評做到精準、切合實際并認真落實，有利于協同推進污染防治攻堅。  

作者單位：安徽省肥西縣環(huán)境保護局  

環(huán)評改革是環(huán)評制度的重塑  

◆但家文沃原  

新修訂的《環(huán)境影響評價法》公布以來，社會上對環(huán)評改革的議論不絕于耳，一些人言之鑿鑿，列舉若干理由認為環(huán)評弱化已成不可逆趨勢。但在筆者看來，這些論調不僅以偏概全、認識膚淺，而且沒有真正理解環(huán)評改革的精髓所在。  

原有環(huán)評工作模式，主要存在以下弊端：  

一是環(huán)評審批過度集權，要求一大批污染輕、影響小的建設項目，也必須完成一整套煩瑣、冗長、復雜的環(huán)評審批手續(xù)，一定程度上降低了行政審批效率，影響了經濟發(fā)展。  

二是生態(tài)環(huán)境部門要么通過事無巨細的“保姆式”審批，將大量本該由企業(yè)承擔的環(huán)境風險轉嫁給地方政府；要么因頂不住強大的行政干預壓力，給違法建設項目開口子。  

三是企業(yè)錯位異化了環(huán)評審批本身的目的，一心追逐審批許可，而把企業(yè)應該承擔的污染防治和生態(tài)環(huán)境保護主體責任置之腦后。一些污染防治措施自始至終只停留在環(huán)評報告中，并沒有真正落實，導致嚴重的環(huán)境污染或生態(tài)破壞。  

四是少數不法企業(yè)為獲得環(huán)評批復，通過各種手段向環(huán)評機構、審批人員、評估專家輸送“買路錢”，讓部分違法違規(guī)建設項目披上合法外衣。當這類項目被依法關閉、拆遷時，地方政府又不得不出巨資賠償，導致國有資產損失。  

環(huán)評領域“放管服”改革正是為有效破除上述弊端、推進簡政放權而采取的重大舉措，實施以來取得了良好效果，受到社會各界好評。  

但我們也應清醒看到，基層生態(tài)環(huán)境部門受法律權限、機構編制、業(yè)務能力、資源手段、保障條件等諸多因素制約，存在接不住、管不好的問題，無法對眾多的建設項目和違規(guī)的第三方服務企業(yè)形成有效監(jiān)管，難以完全遏制項目違規(guī)建設和環(huán)評報告以次充好等問題。部分企業(yè)缺乏必要的自律、他律和風險意識，缺少做好環(huán)評報告的內在動力，也不太在意環(huán)評報告的內容與質量，沒有把環(huán)境影響評價與自己承擔的法律責任掛起鉤來，更多是在走過場。環(huán)評第三方服務市場缺乏嚴格監(jiān)管，第三方服務企業(yè)缺少創(chuàng)新性技術方法和溢價定價能力，同質競爭激烈，報告質量參差不齊，照抄照搬嚴重，少數環(huán)評方案甚至沒有操作性可言。  

新修訂的《環(huán)境影響評價法》加大了對違法建設項目的處罰力度，明確第三方服務企業(yè)也要承擔相應責任，并對環(huán)評報告編制人員設置了從業(yè)禁止條款，建設項目的事中事后監(jiān)管得到全面加強。2月20日，國務院常務會議決定再取消25項行政許可事項，上半年全國要將工程建設審批時間壓縮一半，取消、簡化和下放行政許可是大勢所趨。  

各級生態(tài)環(huán)境部門應正視“放管服”改革中存在的問題和短板，審慎評估總結前一階段的經驗教訓，有針對性地采取措施予以完善。注重從體系上實現環(huán)評工作的自我重塑，進一步突出“寬進嚴管”，這既是貫徹落實黨中央、國務院決策部署，也是打贏污染防治攻堅戰(zhàn)的有力制度性武器，必將對加強污染源頭控制、防范環(huán)境風險和推進高質量發(fā)展起到重要作用。  

作者單位：生態(tài)環(huán)境部西南督察局  

企業(yè)聲音  

煥發(fā)環(huán)評制度新活力  

環(huán)評的重要性與資質的存在與否無關。資質取消了，并不意味著環(huán)評不重要了。環(huán)評報告始終是落實環(huán)評制度的基礎依據和重要文件，其質量的好壞至關重要。因此，近年來國家加大了環(huán)評文件質量的管理力度。  

◆梅桂友  

新修訂的《環(huán)境影響評價法》取消了環(huán)評機構的資質，各地也紛紛出臺一些措施簡化環(huán)評手續(xù)，這些政策措施是否意味著環(huán)評不重要了？環(huán)評是否會被取消？  

筆者認為，取消環(huán)評單位資質管理和企業(yè)自主驗收，更凸顯了建設單位的生態(tài)環(huán)境保護主體責任，有助于提升企業(yè)守法的自覺性、主動性和自我擔當精神。同時，國家對環(huán)評制度的法制保障更加嚴厲，對環(huán)評制度的貫徹落實更加嚴格。  

例如，“未批先建”的違法現象，曾經可以被生態(tài)環(huán)境保護行政主管部門罰款、責令停止建設、限期補辦手續(xù)，現在則必須依法接受更加嚴厲的制裁。新修訂的《環(huán)境影響評價法》對“未批先建”行為的處罰是：“責令停止建設，根據違法情節(jié)和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。”再配合以《環(huán)境保護法》的按日計罰，可從根本上解決“未批先建”的違法成本低的問題。  

再比如，2017年修改的《建設項目環(huán)境保護管理條例》對“未驗先投”的處罰，不僅罰單位，也罰負責人，即“雙罰”。驗收是對環(huán)評提出的污染防治設施落實情況的檢驗。“未驗先投”或者在環(huán)保設施驗收中弄虛作假的，縣級以上環(huán)保行政主管部門可以責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產或者使用，或者依法責令關閉。  

列入企業(yè)承諾事項清單也好，列入《豁免名錄》也罷，都是形式上的簡化，其本質在于優(yōu)化營商環(huán)境，強化事中事后監(jiān)管，最終實現“在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護”。  

實行環(huán)評制度，是為了實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，預防對生態(tài)環(huán)境產生的不良影響，促進經濟、社會和環(huán)境的協調發(fā)展，因此，這一制度不可或缺。環(huán)評作為環(huán)境管理的基本方法和制度，是保護和改善環(huán)境以及建設生態(tài)文明的主要保障，必定會長期堅持并不斷加強，絕不會削弱。  

環(huán)評的重要性與資質的存在與否無關。資質取消了，并不意味著環(huán)評不重要了。環(huán)評報告始終是落實環(huán)評制度的基礎依據和重要文件，其質量的好壞至關重要。因此，近年來國家加大了環(huán)評文件質量的管理力度。  

首先，技術評估地位合法化。實踐證明，通過對環(huán)評文件的技術評估，可以提高其編制質量�！督ㄔO項目環(huán)境保護管理條例》第九條第三款規(guī)定，環(huán)境保護行政主管部門可以組織技術機構對建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表進行技術評估，并承擔相應費用。  

其次，完善導則和規(guī)范。近年來，國家對環(huán)境影響評價技術導則和規(guī)范進行了大量的修訂和補充。如修訂了《環(huán)境影響評價技術導則大氣環(huán)境》《環(huán)境影響評價技術導則地表水環(huán)境》和《建設項目環(huán)境風險評價技術導則》，補充了《環(huán)境影響評價技術導則土壤環(huán)境（試行）》《環(huán)境影響評價技術導則城市軌道交通》等若干技術規(guī)范。  

再次，加大了對環(huán)評文件質量的抽查頻率。生態(tài)環(huán)境部2016年-2018年連續(xù)開展全國環(huán)境影響評價文件技術復核，抽查頻率逐年加大。技術復核工作不僅已經常態(tài)化，而且也在深化。近期，生態(tài)環(huán)境部向寧夏、內蒙古、黑龍江、河南等省級生態(tài)環(huán)境部門移送部分環(huán)評機構問題線索，要求相關生態(tài)環(huán)境部門依法開展調查取證。  

對于下一步環(huán)評工作的展望，筆者認為，在新的形勢下，環(huán)評必須真正發(fā)揮在源頭預防上的關鍵作用，煥發(fā)環(huán)評制度新活力，環(huán)評工作應向“更宏觀，更實用，更有效”轉變。  

更宏觀，就是依據《環(huán)境保護法》和《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》的要求，做好頂層設計并逐步開展政策環(huán)評。更實用，就是推動戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)評落地，健全成果應用落實機制，同時提高項目環(huán)評的針對性和實用性。更有效，就是實行建設項目全過程管理，強化事中事后監(jiān)管。實行全過程管理，一要在初步設計階段，落實環(huán)保投資；二要在施工階段，落實環(huán)保對策措施；三要在投產前，先驗收并取得排污許可證；四要在投產后，主動開展環(huán)境影響后評價。  

作者單位：中海石油環(huán)保服務有限公司  

業(yè)界評說  

用環(huán)評本義破解環(huán)評審批困境  

◆朱源  

近年來，環(huán)境影響評價制度，特別是建設項目環(huán)境影響評價審批的改革舉措逐漸推出，包括取消環(huán)評機構資質、壓縮環(huán)評審批時間、規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評聯動、一些地方試行“區(qū)域評價+環(huán)境標準”或承諾備案制來替代環(huán)評審批等，在行業(yè)內引發(fā)了熱議。  

總體來說，國家對工程項目審批制度（包括項目環(huán)評審批）改革的方向是下放、縮時和簡化。但同時我們也知道，環(huán)評本身及其審批是需要一定的時間和工作量才能完成的，有些項目甚至需要較長的工作時間。項目環(huán)評審批一方面要服務于經濟發(fā)展，另一方面要把住環(huán)境準入關，在這種情形下，只有回歸環(huán)評本義的改革，才能化解矛盾，讓環(huán)評制度真正好用、管用。  

環(huán)評是在項目建設前，對項目可能產生的資源環(huán)境影響進行預測和評價，在建設項目流程中，環(huán)評屬于可行性研究階段的工作。也就是說，環(huán)評是“預測性”的，不論環(huán)評技術進步到何種階段，都不能忘記其預測性質。既然是預測，就存在不確定性。  

但是，基于環(huán)評的項目審批，又是確定性的。用不確定性的“預測”，來決策確定性的“審批”，其目的就是最大可能地防范項目未知的環(huán)境影響和風險，把住項目審批關。但這一做法就可能產生兩種情況，一是環(huán)評“預測”過嚴，把實際環(huán)境影響可接受的項目也擋在門外，阻礙了項目建設和經濟發(fā)展。二是環(huán)評“預測”偏松，導致項目建設運行后的實際資源環(huán)境影響超過預期，又將影響審批的公信力。正是環(huán)評本身的這一屬性，造成了項目環(huán)評審批面臨的困境。  

這一困境，只能從環(huán)評本義的角度來破解。一方面，項目環(huán)評審批是可以繼續(xù)保留、發(fā)揮作用的，但是要抓大放小。對于資源環(huán)境影響顯著、不確定性較高的項目，仍適用“預測性”的環(huán)評制度。這類項目一般是規(guī)模大、跨區(qū)域、社會爭議大，其環(huán)評往往需要長時間和大區(qū)域的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數據和資料，應用先進的環(huán)評預測和評價方法來做，是需要時間、經費和人力來完成的。對于這種項目，就不宜用時間來限定其環(huán)評和審批時間。在美國和加拿大等國，這種項目的環(huán)評往往需要幾年甚至數十年時間。  

另一方面，對于資源環(huán)境影響比較明確，符合相應的土地、水、城市、生態(tài)等規(guī)劃的項目，可以不進行“預測”性的環(huán)評，而直接規(guī)定其需要遵守的生態(tài)環(huán)境標準和要求即可。如果企業(yè)在建設和運行過程中違反了相應的規(guī)定，按照法律法規(guī)進行處理即可。改革開放以來，我國已經在眾多行業(yè)和領域積累了豐富的經驗，對于許多行業(yè)的資源環(huán)境影響及相應的生態(tài)環(huán)保措施，都已經較為明確。對于這些項目的環(huán)境審批，已經可以不用進行“預測”，而直接給出要求即可。  

需要注意的是，我國項目環(huán)評的范圍一般包括水、氣、聲、固廢、生態(tài)和公眾參與等方面。如果考慮到環(huán)評范圍可能擴大到氣候變化、人群健康、社會公平等新興領域，其生態(tài)環(huán)境影響又可能變成不確定，又需要“預測”性的環(huán)評作為審批管理工具。因此，作為行之有效的環(huán)境管理工具，環(huán)評要基于其“預測性”的本質屬性，結合國情和形勢正確地使用。  

作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心