江蘇河湖密布、水鄉(xiāng)特色突出，但目前城鄉(xiāng)水環(huán)境均受到不同程度的污染，水環(huán)境保護(hù)與治理的壓力日益增大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年江蘇省全省20余萬(wàn)個(gè)自然村中，僅有6000多個(gè)村級(jí)污水處理設(shè)施，污水處理設(shè)施覆蓋率僅為2.57%。本文以江蘇宜興市農(nóng)村地區(qū)作為典型案例進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和分析，揭示江蘇農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)和管理上普遍存在的問題以及產(chǎn)生的原因，并提出相關(guān)改進(jìn)的建議，希望給您提供思考與幫助。  

一、問題分析  

自2007年以來，宜興市按照江蘇省農(nóng)村水環(huán)境治理的總體要求，結(jié)合生態(tài)市創(chuàng)建、農(nóng)村連片整治、村莊拉網(wǎng)整治等重點(diǎn)項(xiàng)目，由市農(nóng)林局、環(huán)保局、公用事業(yè)局和屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實(shí)施了一批農(nóng)村生活污水收集、處理工程。截止2014年5月，納入城鎮(zhèn)污水廠的有158個(gè)自然村，覆蓋6.3萬(wàn)戶；建有獨(dú)立污水處理設(shè)施的共有343個(gè)自然村，覆蓋3.6萬(wàn)戶；合計(jì)覆蓋9.9萬(wàn)戶，占總數(shù)的42.6%。盡管宜興農(nóng)村污水處理設(shè)施的建設(shè)和管理水平遠(yuǎn)高于江蘇平均水平，也顯著改善了部分農(nóng)村的人居環(huán)境，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)受訪村民對(duì)污水設(shè)施建設(shè)和管理的滿意度普遍很低，主要存在以下問題：  

1.農(nóng)村生活污水收集困難、費(fèi)用昂貴  

農(nóng)村生活污水一般包括四個(gè)來源：廁所排水，即人糞尿排泄物；洗漱澡浴排水；洗滌排水；廚房排水。污水的來源決定了農(nóng)村生活污水的顯著特點(diǎn)，即水量少、濃度低、分散排放，受地形限制以及農(nóng)戶抵制住屋和排水管道改造等原因，導(dǎo)致污水收集工程實(shí)施困難。以建有獨(dú)立污水處理設(shè)施的343個(gè)自然村計(jì)算，理論上納管戶為3.6萬(wàn)戶，總用水量約0.42萬(wàn)立方米/日；目前實(shí)際接入1.5萬(wàn)戶，平均每個(gè)自然村收集污水量?jī)H有12立方米/日，考慮到管網(wǎng)質(zhì)量和收集效果，實(shí)際上很難維持設(shè)施的自然運(yùn)行。  

另外，農(nóng)民環(huán)保意識(shí)不高，在生活水平提高的同時(shí)，依然按傳統(tǒng)方式生活，導(dǎo)致生活污水任意排放，例如農(nóng)村灰水多隨意潑灑排放至房前屋后的溝渠；住戶多采用旱廁，而無(wú)抽水馬桶，導(dǎo)致建成的污水管網(wǎng)不易收集到污水；農(nóng)村廁改的化糞池多為磚砌，滲漏情況嚴(yán)重。這些情況都進(jìn)一步加大了農(nóng)村污水收集的難度。因此，即使是已經(jīng)納入污水設(shè)施覆蓋范圍的村莊，不管是納入城鎮(zhèn)污水處理系統(tǒng)的村莊還是獨(dú)立建設(shè)污水處理設(shè)施的村莊，納管率均在50%以下。  

2.污水處理設(shè)施普遍閑置、損壞率較高  

（1）污水處理設(shè)施損壞嚴(yán)重  

到目前為止，宜興建有獨(dú)立式農(nóng)村生活污水處理設(shè)施工程的共343處，其中有動(dòng)力污水處理設(shè)施24套，微動(dòng)力污水處理設(shè)施225套，無(wú)動(dòng)力污水處理設(shè)施94套；但已經(jīng)有130多個(gè)設(shè)施有不同程度損壞。設(shè)施損壞有以下幾個(gè)原因：一是由村委會(huì)自行管理維護(hù)的，由于村委會(huì)缺乏專業(yè)人才，維護(hù)管理不到位造成設(shè)施損壞；二是由設(shè)備生產(chǎn)廠家提供一定期限的服務(wù)，合同到期后維管停止，或者因?yàn)樾枰鼡Q的重要部件因缺乏經(jīng)費(fèi)而沒有更換，導(dǎo)致設(shè)施不能正常工作；三是由第三方企業(yè)提供污水設(shè)施長(zhǎng)期維管服務(wù)的，因?yàn)樵撈髽I(yè)并非設(shè)備生產(chǎn)廠家，對(duì)具體工藝流程缺乏了解，導(dǎo)致設(shè)施維護(hù)中產(chǎn)生問題。  

（2）工藝設(shè)計(jì)不合理  

農(nóng)村生活用水的用水量、用水時(shí)段及用水習(xí)慣等具有諸多不確定的因素，例如部分農(nóng)村使用井水和河水占較大比例，一些舊居住區(qū)農(nóng)戶習(xí)慣將使用完的水潑于地面，有一些用戶把廚房或陽(yáng)臺(tái)的生活污水接入了雨水立管等。設(shè)計(jì)時(shí)若仍按居住人數(shù)或用水定額進(jìn)行計(jì)算，會(huì)導(dǎo)致實(shí)際進(jìn)水量或進(jìn)水負(fù)荷偏低，影響農(nóng)村污水處理效果。例如，宜興2014年以前設(shè)計(jì)的部分農(nóng)村污水處理工程，由于缺乏相關(guān)的設(shè)計(jì)規(guī)范及相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)，絕大部分工藝的處理效果不能滿足《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)要求，給處理效果帶來了很大影響。  

另外，目前宜興納入農(nóng)村污水處理范圍的自然村中，約68.5%選擇建設(shè)獨(dú)立污水處理設(shè)施和配套污水管網(wǎng)，建設(shè)和維護(hù)成本均較高(根據(jù)宜興當(dāng)?shù)夭块T統(tǒng)計(jì)，僅設(shè)施和管網(wǎng)建設(shè)，平均每戶投資要近1萬(wàn)元)，給農(nóng)村污水處理的進(jìn)一步推廣帶來了很大的壓力。  

（3）配套污水管網(wǎng)問題嚴(yán)重  

沒有配建污水管網(wǎng)，或者污水收集管網(wǎng)建設(shè)質(zhì)量較差，導(dǎo)致無(wú)法收集到污水，或者收集的污水量遠(yuǎn)小于設(shè)計(jì)水量，影響設(shè)施正常運(yùn)行。例如宜興343個(gè)污水處理設(shè)施中，有35個(gè)沒有建設(shè)污水管網(wǎng)，其余建成的308個(gè)配套管網(wǎng)中，有210個(gè)管網(wǎng)存在各種各樣的嚴(yán)重質(zhì)量問題，例如接戶管不到位，接管不徹底，大量漏接導(dǎo)致水量較少；接戶管做在化糞池下游，因化糞池滲漏導(dǎo)致出水不多；鋪設(shè)管網(wǎng)不規(guī)范，或者未按要求設(shè)置檢查井，滲漏嚴(yán)重，標(biāo)高不正確，堵塞嚴(yán)重等，導(dǎo)致晴天基本收不到污水。  

3.缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和長(zhǎng)效管理機(jī)制  

由于上級(jí)部門權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致到了地方縣市層次，管理就更為混亂。宜興雖然利用多個(gè)項(xiàng)目渠道，由多個(gè)部門(市農(nóng)林局、環(huán)保局、公用事業(yè)局和各屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn))各自為戰(zhàn)，分別建設(shè)了一大批農(nóng)村污水收集、處理工程，但由于缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，一些設(shè)施布點(diǎn)不合理(在有城鎮(zhèn)污水主干管網(wǎng)經(jīng)過的自然村，仍建設(shè)了獨(dú)立式污水處理設(shè)施)；甚至有個(gè)別設(shè)施剛剛建成，所在自然村按照上位規(guī)劃即要求拆遷，造成投資浪費(fèi)。另外，這些工程業(yè)主不一、標(biāo)準(zhǔn)不一、質(zhì)量不一，建成后統(tǒng)統(tǒng)交給鎮(zhèn)(村)自行運(yùn)行管理，給后期管理和維護(hù)帶來了很大的問題，如工程成本高，缺乏運(yùn)行維修資金；技術(shù)復(fù)雜，缺乏訓(xùn)練有素的專業(yè)運(yùn)行管理人員；工程設(shè)施多，地點(diǎn)分散，管理難度大；監(jiān)督考核機(jī)制缺失，管護(hù)不到位，責(zé)任不到人，設(shè)施運(yùn)行不合格無(wú)懲罰對(duì)象等。  

因?yàn)橐陨蠁栴}，導(dǎo)致全市343個(gè)農(nóng)村污水收集處理系統(tǒng)中，能收集到污水并正常運(yùn)行的只有17個(gè)(其中有動(dòng)力的5個(gè)、微動(dòng)力的9個(gè)、無(wú)動(dòng)力的3個(gè))，正常運(yùn)行比例僅達(dá)到5%。  

二、對(duì)策措施  

1.完善責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)政策引導(dǎo)  

考慮到多頭管理容易出現(xiàn)相推諉、降低辦事效率的情況，農(nóng)村污水處理工作首先應(yīng)明確各級(jí)政府和各政府部門在農(nóng)村污水方面的職責(zé)，特別是明確牽頭部門。在省一級(jí)層級(jí)，明確牽頭部門為省住建廳，由其負(fù)責(zé)組織編制全省目標(biāo)計(jì)劃和相關(guān)政策，農(nóng)委、環(huán)保、水利等有關(guān)部門進(jìn)行配合和監(jiān)督；在市(縣)層級(jí)，明確牽頭部門為市(縣)住建局或公用事業(yè)局(如宜興市為公用事業(yè)局)，由其負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的建設(shè)規(guī)劃或?qū)嵤┓桨�，街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村政府負(fù)責(zé)執(zhí)行具體規(guī)定�？紤]到村級(jí)政府無(wú)論在財(cái)力和管理水平的薄弱，明確污水處理設(shè)施所在街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為建設(shè)和運(yùn)管的第一責(zé)任單位，但設(shè)施的新建、改造方案均應(yīng)由市(縣)住建局或公用事業(yè)局審核并統(tǒng)一牽頭竣工驗(yàn)收；市(縣)、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))兩級(jí)財(cái)政共同解決污水處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)。  

另外，農(nóng)村生活污水處理設(shè)施是公益項(xiàng)目，是民生工程和惠民工程，但目前遇到如用地難批、審批手續(xù)難辦、設(shè)施用電執(zhí)行工業(yè)電價(jià)等問題，各級(jí)政府應(yīng)綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律、稅收等手段，盡快研究制定農(nóng)村生活污水處理的扶持政策，加大扶持力度，激發(fā)地方政府、企業(yè)和農(nóng)民開展農(nóng)村生活污水處理的積極性和主動(dòng)性。  

2.完善污水收集，優(yōu)化處理方式  

針對(duì)污水收集率不高的問題，對(duì)于已覆蓋區(qū)域，應(yīng)強(qiáng)化污水末端管網(wǎng)的建設(shè)，關(guān)注“最后5米”的入戶管道建設(shè)和改造，爭(zhēng)取將納管率提高到95%以上；對(duì)于未覆蓋區(qū)域，污水管網(wǎng)的建設(shè)應(yīng)與設(shè)施的建設(shè)同步，特別是污水干管建設(shè)應(yīng)適度超前。同時(shí)應(yīng)注意不同區(qū)域管網(wǎng)建設(shè)形式的區(qū)別化，例如：對(duì)重點(diǎn)區(qū)域如水源地保護(hù)區(qū)，對(duì)納管條件較好的如新農(nóng)村等，可采用雨污分流制管道；對(duì)于人口密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的連片村莊，可采取合流制管道；對(duì)于人口分散、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的連片村莊，甚至可采用蓋板邊溝和自然溝渠輸送等。  

對(duì)于污水處理技術(shù)脫離農(nóng)村的問題，可參考美國(guó)、日本、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)村的經(jīng)驗(yàn)，盡量多考慮污水就地生態(tài)技術(shù)的應(yīng)用。對(duì)于離污水主干管比較近、且用水量相對(duì)較高的撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心村、新農(nóng)村，還是采用納管優(yōu)先的原則，建設(shè)污水主管網(wǎng)及泵站，收納污水輸送至附近城鎮(zhèn)污水廠統(tǒng)一處理；對(duì)于離污水主干管比較遠(yuǎn)、且用水量相對(duì)較少的一般村，可建設(shè)小型獨(dú)立污水處理設(shè)施就地處理；對(duì)于住戶分散、用水設(shè)施不完善的自然村，盡量不采用管網(wǎng)收集的方式，可采用污水就地生態(tài)技術(shù)。  

對(duì)于污水處理設(shè)施工藝多樣、標(biāo)準(zhǔn)不一的問題，對(duì)于新建和改造設(shè)施，應(yīng)選取占地少、埋設(shè)淺、易維護(hù)、效果穩(wěn)定的節(jié)能型工藝，并盡量考慮工藝類型相同或類似、設(shè)備能夠互相匹配的技術(shù)，在降低各項(xiàng)費(fèi)用的同時(shí)，便于后期管理和維護(hù)方便。  

目前宜興規(guī)劃保留點(diǎn)村莊共有1577個(gè)，已經(jīng)納入污水設(shè)施覆蓋范圍的有225個(gè)，約占14%左右；其余1352個(gè)規(guī)劃保留點(diǎn)村莊處理方案如下：對(duì)水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)規(guī)劃保留村莊、搬遷安置村莊和其他具備較好納管條件的39個(gè)村莊，采用雨污分流的污水收集方式；對(duì)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)后的中心村、條件較好的鎮(zhèn)中村老街、其他排水截流條件較好的12個(gè)村莊，采用合流截污方式，以上村莊均納入城鎮(zhèn)污水處理系統(tǒng)。對(duì)離污水主管網(wǎng)系統(tǒng)較遠(yuǎn)地區(qū)的，但具備雨污分流或合流截污條件較好的363個(gè)村莊，建設(shè)小型獨(dú)立污水處理設(shè)施，其他1163個(gè)村莊則主要采用“四格式化糞池+人工濕地”等污水就地生態(tài)技術(shù)。  

3.優(yōu)化建設(shè)模式，拓展投資渠道  

農(nóng)村生活污水處理工程公益性質(zhì)較強(qiáng)，一般民間資本不愿投入，主要依靠政府財(cái)政撥款，形成了村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金渠道單一、總量不足的狀況。特別是農(nóng)村地域廣闊，農(nóng)民住戶相對(duì)分散，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)性和外部效應(yīng)沒有城市基礎(chǔ)設(shè)施顯著，致使設(shè)施建成后難以形成市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)氛圍，維護(hù)經(jīng)費(fèi)也不易籌集，致使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施往往缺乏有效的管護(hù)。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，應(yīng)加快構(gòu)建以政府為主的多元化建設(shè)模式，采取國(guó)家扶持、地方補(bǔ)助、農(nóng)民支持和企業(yè)參與等方式，廣泛籌集資金，形成多元化投入、多渠道動(dòng)員的參與機(jī)制，使農(nóng)村生活污水處理工程能夠順利付諸實(shí)施和運(yùn)轉(zhuǎn)。  

一般基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式分為以下幾種類型：政府主責(zé)型、“政府+企業(yè)”型、“政府+企業(yè)+村集體+村民”型、政府補(bǔ)貼的“自建自有”型。宜興根據(jù)本地實(shí)際情況，擬采取以下方案：省、市、縣政府分別負(fù)責(zé)市政污水主管網(wǎng)的建設(shè)投資，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)污水處理設(shè)施和市政污水支管的建設(shè)投資，居民用戶承擔(dān)將建筑污水管連接到市政污水管上的費(fèi)用。管網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)由政府負(fù)責(zé)，但居民用戶需要支付污水處理費(fèi)以實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)成本的回收，可通過適當(dāng)加收自來水費(fèi)用，之后再進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付；考慮到農(nóng)村地區(qū)支付能力較弱，農(nóng)村地區(qū)的污水處理可按城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的30-50%收取。對(duì)不能接排污管道的農(nóng)村居民，由專門的服務(wù)公司幫助用戶建立家庭式污水處理設(shè)施，用戶每年繳納一定的費(fèi)用以支付專業(yè)人員的清理服務(wù)，保證設(shè)備持續(xù)有效運(yùn)行。  

另外，參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，擬由宜興市政府牽頭，通過特許經(jīng)營(yíng)等方式，借助企業(yè)貸款，建立農(nóng)村污水治理專項(xiàng)基金，專門用于管網(wǎng)建設(shè)和污水處理設(shè)施建設(shè)。集中式的農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)費(fèi)用由農(nóng)村社區(qū)自籌或者向農(nóng)村污水治理專項(xiàng)基金借貸籌集，市政府給予一定的財(cái)政支持，并以向用戶收取基礎(chǔ)水價(jià)加階梯水價(jià)的方式，回收全部運(yùn)營(yíng)成本和部分建設(shè)成本。分散式的(以家庭為單位)污水處理設(shè)施由家庭自建(同樣可向農(nóng)村污水治理專項(xiàng)基金借貸籌集)，市、鎮(zhèn)兩級(jí)政府給予一定的資金支持與獎(jiǎng)勵(lì)(由政府以獎(jiǎng)勵(lì)形式在工程驗(yàn)收后予以返還)；每年檢查運(yùn)行合格者再給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，以補(bǔ)貼部分運(yùn)行費(fèi)用。  

4.強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)體系，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效管理  

農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建成之后能否正常發(fā)揮作用，保障長(zhǎng)效運(yùn)行、統(tǒng)一管理是關(guān)鍵。宜興擬委托有相關(guān)資質(zhì)的公司對(duì)全市農(nóng)村生活污水處理設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)行、統(tǒng)一管理，具體如下：  

（1）新建和改造的農(nóng)村污水處理工程，由屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)建設(shè)的，由公用事業(yè)管理局牽頭工程竣工驗(yàn)收.  

（2）所有新建和改造農(nóng)村污水處理工程驗(yàn)收合格后，由公用事業(yè)管理局接收，按照片區(qū)將全市域農(nóng)村污水處理設(shè)施統(tǒng)一打包招標(biāo)，由各合資或獨(dú)資污水專業(yè)處理公司負(fù)責(zé)設(shè)施的運(yùn)行、維護(hù)、管理等全流程工作，并由政府進(jìn)行監(jiān)督管理。  

（3）分年度對(duì)農(nóng)村生活污水處理設(shè)施運(yùn)行情況進(jìn)行績(jī)效考核，運(yùn)行管護(hù)費(fèi)用從農(nóng)村自來水費(fèi)中列支，不足部分由縣(市、區(qū))財(cái)政補(bǔ)貼。確保每一處設(shè)施都能發(fā)揮出最大功效，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定運(yùn)行、達(dá)標(biāo)排放。  

5.加大公眾參與，提倡共同監(jiān)管

農(nóng)村污水治理要取得長(zhǎng)期成效，必須提高環(huán)保意識(shí)，加大公眾參與度，建立政府主導(dǎo)、村民參與、社會(huì)支持的保障機(jī)制。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村污水設(shè)施建設(shè)推進(jìn)難度大、處理效果差等問題，要充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益的同時(shí)，應(yīng)加大農(nóng)村污水治理信息的公開度，發(fā)揮媒體宣貫和輿論監(jiān)督的力量，一方面糾正農(nóng)民的一些固有觀念和不良習(xí)慣，另一方面及時(shí)處理群眾投訴，并將處理結(jié)果予以公示，鼓勵(lì)和發(fā)揮農(nóng)民自覺參與的意愿。

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