十九大報(bào)告在總結(jié)過(guò)去五年的工作和歷史性變革時(shí)指出，中國(guó)引導(dǎo)了應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際合作，成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者。這同時(shí)可以理解為是對(duì)未來(lái)工作提出的新要求。報(bào)告還要求，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，積極參與全球環(huán)境治理，落實(shí)減排承諾。十九大報(bào)告提出的新思想、新目標(biāo)使得應(yīng)對(duì)氣候變化工作面臨的機(jī)遇前所未有。

“十二五”（2011—2015）期間，我國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放累計(jì)下降20%。圖為2015年12月11日，山東濱州一家燃煤企業(yè)的煙筒正在排放蒸汽。東方IC資料圖  

一、十八大以來(lái)我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作的成效  

十八大以來(lái)，中央高度重視應(yīng)對(duì)氣候變化工作，將應(yīng)對(duì)氣候變化融入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，進(jìn)一步完善應(yīng)對(duì)氣候變化頂層設(shè)計(jì)和體制機(jī)制建設(shè)，為推動(dòng)落實(shí)新發(fā)展理念、推動(dòng)國(guó)際氣候治理與生態(tài)文明建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。  

2012年以來(lái)，國(guó)家先后制定發(fā)布了《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2014-2020年）》、《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》、《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》等重大戰(zhàn)略文件，完善了應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略與政策體系，加快推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)以及落后產(chǎn)能淘汰；扎實(shí)推進(jìn)了低碳試點(diǎn)示范和碳市場(chǎng)建設(shè)，目前已基本形成涵蓋低碳�。ㄊ校⒌吞脊I(yè)園區(qū)、低碳社區(qū)和低碳城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)的全方位多層次低碳試點(diǎn)體系，2017年底將啟動(dòng)國(guó)家統(tǒng)一碳市場(chǎng)；不斷深化氣候變化國(guó)際合作，積極推動(dòng)《巴黎協(xié)定》達(dá)成與實(shí)施，南南合作成效顯著，為深化全球應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作與構(gòu)建人類命運(yùn)共同體做出了重要貢獻(xiàn)。  

經(jīng)過(guò)持續(xù)努力，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化與低碳發(fā)展工作成效突出，適應(yīng)氣候變化基礎(chǔ)能力的不斷提高。“十二五”（2011—2015）期間，我國(guó)能源活動(dòng)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放累計(jì)下降20%，超額完成下降17%的約束性目標(biāo)；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化取得明顯進(jìn)展，2016年，服務(wù)業(yè)占GDP比重上升為51.6%，比2010年提高了7.5個(gè)百分點(diǎn)；全國(guó)煤炭消費(fèi)量下降4.7%，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到了13.3%，比2010年提高3.9個(gè)百分點(diǎn)。  

但與此同時(shí)，也要清醒認(rèn)識(shí)到，我國(guó)氣候變化戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中存在一定的問(wèn)題，這在一定程度上限制了低碳發(fā)展工作的深入開展和政策效果。  

二、地方應(yīng)對(duì)氣候變化的規(guī)劃編制與實(shí)施問(wèn)題  

編制氣候變化規(guī)劃的目的在于通過(guò)頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃引領(lǐng)推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化工作，同時(shí)也要注重自下而上，自發(fā)探索可復(fù)制的低碳發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與做法。省級(jí)應(yīng)對(duì)氣候變化或低碳規(guī)劃的編制和評(píng)審工作顯示，不少地方編制的規(guī)劃特色不突出，提出的政策措施大同小異，試點(diǎn)的“標(biāo)簽化”傾向值得關(guān)注。  

首先，缺乏本地化特色與亮點(diǎn)。從規(guī)劃編制的內(nèi)容來(lái)看，氣候變化與低碳發(fā)展作為綜合性問(wèn)題，涵蓋眾多部門領(lǐng)域，相應(yīng)地規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)特征明顯，“低碳＋”現(xiàn)象十分突出，有些地方把產(chǎn)業(yè)、能源、建筑、交通、節(jié)能、環(huán)保等領(lǐng)域的工作拼在一起，就組成了所謂的低碳規(guī)劃，規(guī)劃體現(xiàn)的本地化特色與亮點(diǎn)不足，未能將應(yīng)對(duì)氣候變化與地方各項(xiàng)工作緊密結(jié)合起來(lái)，導(dǎo)致規(guī)劃的可操作性與實(shí)施效果大打折扣。應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃作為專項(xiàng)規(guī)劃，一方面要與節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約等相關(guān)規(guī)劃做好銜接，另一方面也要突出氣候變化問(wèn)題的自身特色與主要抓手。  

其次，政策措施趨同。各地編制的低碳發(fā)展規(guī)劃或應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃，提出的政策措施比較趨同，主要是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展綠色建筑與交通、強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面著手展開。從低碳試點(diǎn)的實(shí)施范圍來(lái)看，目前從省一級(jí)試點(diǎn)到城（鎮(zhèn)）試點(diǎn)、園區(qū)試點(diǎn)、社區(qū)試點(diǎn)、行業(yè)試點(diǎn)等，仍然主要在做一些基礎(chǔ)性工作和能力建設(shè)，如提高社會(huì)各界對(duì)氣候變化問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，建立各項(xiàng)規(guī)章制度，以及收集碳排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等。  

第三，從實(shí)施效果看,低碳試點(diǎn)的標(biāo)簽化傾向值得關(guān)注。目前低碳試點(diǎn)更多強(qiáng)調(diào)地方政府的態(tài)度及其對(duì)這項(xiàng)工作的重視程度，提出的具體試點(diǎn)內(nèi)容往往比較空泛，對(duì)目前試點(diǎn)產(chǎn)生了什么樣的效果、是否完成預(yù)期目標(biāo)、未來(lái)如何提升等問(wèn)題關(guān)注不夠。  

第四、從配套措施來(lái)看，低碳規(guī)劃的可執(zhí)行性較差。當(dāng)前低碳試點(diǎn)工作中，更多體現(xiàn)了地方政府的發(fā)展意愿和行動(dòng)宣示，對(duì)試點(diǎn)進(jìn)展與效果缺乏統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。低碳試點(diǎn)更加偏重于面上引導(dǎo)，缺乏配套的資金支持和獎(jiǎng)懲機(jī)制等具體手段，導(dǎo)致低碳規(guī)劃難以落地。未來(lái)要進(jìn)一步完善配套政策，強(qiáng)化規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)支撐，提高規(guī)劃的可實(shí)施性。  

三、應(yīng)對(duì)氣候變化中長(zhǎng)期目標(biāo)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的融合問(wèn)題  

我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化所承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)與國(guó)內(nèi)低碳發(fā)展目標(biāo)要協(xié)調(diào)一致，與其他政策也要相互銜接。落實(shí)應(yīng)對(duì)氣候變化中長(zhǎng)期目標(biāo)，需要與當(dāng)前國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展結(jié)合起來(lái)。應(yīng)對(duì)氣候變化的中長(zhǎng)期目標(biāo)如何落地，需要合理的分解與路徑設(shè)計(jì)。  

首先，推動(dòng)落實(shí)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)和《巴黎協(xié)定》的相關(guān)要求。  

2015年6月，我國(guó)向聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約秘書處提交了應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家自主貢獻(xiàn)文件《強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)——中國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)》，提出了2030年行動(dòng)目標(biāo)：二氧化碳排放2030年左右達(dá)到峰值并爭(zhēng)取盡早達(dá)峰；單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。  

落實(shí)國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)，需要進(jìn)一步強(qiáng)化政策支撐體系建設(shè)，加快推進(jìn)低碳發(fā)展與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程。根據(jù)《巴黎協(xié)定》的相關(guān)要求，各國(guó)要提交下世紀(jì)中葉（2050年）溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略。2050年是我國(guó)實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年目標(biāo)的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，要實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化，各種文明全面提升；在生態(tài)文明方面，要實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。這要求強(qiáng)化長(zhǎng)期低碳發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)與全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)，推動(dòng)落實(shí)各省碳排放達(dá)峰以及近零碳排放示范區(qū)建設(shè)，深化低碳發(fā)展重大項(xiàng)目載體和基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)，培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能，進(jìn)一步提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量與效益。  

其次，分解與落實(shí)國(guó)家中長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)。不論是2020、2030，還是2050年低排放發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，其完成都需要合理的目標(biāo)分解與路徑設(shè)計(jì)，將長(zhǎng)期的發(fā)展要求融入到與當(dāng)前的各項(xiàng)具體工作當(dāng)中。由于我國(guó)幅員遼闊、區(qū)域差距較大，各地所處的發(fā)展階段不同，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)與發(fā)展定位不同，導(dǎo)致各地對(duì)碳排放達(dá)峰等中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)的態(tài)度呈現(xiàn)出較大的分化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重工業(yè)、煤炭消費(fèi)比重高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、資金與技術(shù)支持不足的地區(qū)完成應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)勢(shì)必面臨更大的難度與挑戰(zhàn)。另外，目前關(guān)于應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)可行性與經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響的分析評(píng)估不足，也限制了地方推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化工作的積極性。  

四、應(yīng)對(duì)氣候變化的產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化和項(xiàng)目化問(wèn)題  

落實(shí)十九大報(bào)告精神，要加快推動(dòng)構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系。推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略落地實(shí)施，關(guān)鍵在于提升低碳發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化和項(xiàng)目化水平。隨著2017年底國(guó)家統(tǒng)一碳市場(chǎng)即將啟動(dòng)，近零碳排放示范區(qū)建設(shè)工作的推進(jìn)，低碳經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化深入推動(dòng)，如果政策設(shè)計(jì)得當(dāng)，應(yīng)對(duì)氣候變化不僅不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響，相反還會(huì)催生一批新的產(chǎn)業(yè)，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，進(jìn)而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的低碳轉(zhuǎn)型。  

首先，關(guān)于全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的功能定位。碳市場(chǎng)是降低節(jié)能減碳成本、實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)的重要政策工具，其核心是通過(guò)碳排放配額的科學(xué)分配建立穩(wěn)定的碳排放價(jià)格，通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)將資源投入到節(jié)能降碳投融資與低碳技術(shù)升級(jí)當(dāng)中。但從目前的市場(chǎng)制度設(shè)計(jì)來(lái)看，在當(dāng)前我國(guó)碳排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)相對(duì)不完善和信息不對(duì)稱的情況下，碳排放配額的免費(fèi)分配不可避免會(huì)引發(fā)配額“超發(fā)”，從而使未來(lái)碳價(jià)承受到較大的下行壓力，甚至?xí)a(chǎn)生較大幅度的波動(dòng)，從而限制其節(jié)能降碳效果和低碳投資引導(dǎo)功能的發(fā)揮。  

其次，關(guān)于近零碳排放區(qū)示范建設(shè)問(wèn)題。近零碳排放示范區(qū)建設(shè)是推動(dòng)推動(dòng)低碳產(chǎn)業(yè)化的重要抓手，通過(guò)完善的配套措施有利于推動(dòng)低碳技術(shù)、低碳產(chǎn)品和低碳服務(wù)的研發(fā)、創(chuàng)新、推廣與應(yīng)用，進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“去碳化”進(jìn)程，培育形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。近零碳排放示范區(qū)建設(shè)通過(guò)推動(dòng)可再生能源發(fā)展、碳匯發(fā)展、零碳建筑與零碳交通發(fā)展，推動(dòng)建立零碳生產(chǎn)和生活體系，最終形成零碳社會(huì)。相關(guān)工作的推動(dòng)要充分吸收國(guó)內(nèi)外近零碳工程建設(shè)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，設(shè)計(jì)科學(xué)可行的示范建設(shè)方案與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，對(duì)符合要求的近零碳排放區(qū)示范工程建設(shè)強(qiáng)化資金和技術(shù)支持力度。  

五、應(yīng)對(duì)氣候變化的長(zhǎng)效機(jī)制與事中事后監(jiān)管問(wèn)題  

首先，關(guān)于當(dāng)前應(yīng)對(duì)氣候變化試點(diǎn)工作的屬性定位。從目前國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化的工作實(shí)踐來(lái)看，低碳試點(diǎn)示范工作所占比重較大，試點(diǎn)呈現(xiàn)出長(zhǎng)期化、寬泛化、標(biāo)簽化等趨勢(shì)，針對(duì)低碳試點(diǎn)工作的事前審批更多，但對(duì)試點(diǎn)成效缺乏有效監(jiān)管，推動(dòng)工作的長(zhǎng)效機(jī)制缺失。  

其次，應(yīng)對(duì)氣候變化工作要貫徹落實(shí)“推進(jìn)放管服改革，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管”的改革理念。十八大以來(lái)，中央做出了全面深化改革的諸多重大決策，高度重視推進(jìn)行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。國(guó)家發(fā)展改革委也高度重視推進(jìn)“放管服”改革，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。從各地的實(shí)踐來(lái)看，目前應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)工作事前做得好，但事中事后的監(jiān)管有待加強(qiáng)。應(yīng)對(duì)氣候變化工作要深入貫徹“推進(jìn)放管服改革，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管”的改革理念，不能一評(píng)了之，要強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化各項(xiàng)工作的事中事后監(jiān)管，針對(duì)遇到的問(wèn)題及時(shí)采取有效措施，推動(dòng)相關(guān)工作取得實(shí)效。（“放管服改革”，即簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革。——編注）  

第三，強(qiáng)化對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化重大政策實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管。針對(duì)應(yīng)對(duì)氣候變化各項(xiàng)工作，加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、能源與溫室氣體排放形勢(shì)的分析與熱點(diǎn)問(wèn)題研究，建立有代表性的關(guān)鍵指標(biāo)體系，及時(shí)開展應(yīng)對(duì)氣候變化各項(xiàng)目標(biāo)考核與全國(guó)碳市場(chǎng)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警。針對(duì)苗頭性、傾向性、潛在性問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)測(cè)預(yù)警，針對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提出風(fēng)險(xiǎn)化解措施，確保不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

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