2017年7月5日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，拿出更多優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，通過(guò)政府與社會(huì)資本合作模式引入各類投資，回收資金繼續(xù)用于新的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。  

國(guó)家發(fā)展改革委隨后印發(fā)了《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》，指導(dǎo)地方加快運(yùn)用PPP模式、規(guī)范有序盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)�！锻ㄖ诽岢�，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期投資建設(shè)，我國(guó)在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)。積極推廣PPP模式，加大存量資產(chǎn)盤活力度、形成良性投資循環(huán)，有利于拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源，減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān);有利于更好地吸引民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域;有利于吸引具有較強(qiáng)運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本，提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率;有利于推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革;有利于加快補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。  

一、存量項(xiàng)目PPP蛋糕機(jī)會(huì)來(lái)臨  

不少業(yè)內(nèi)專家對(duì)此解讀認(rèn)為，存量項(xiàng)目PPP或?qū)⒊蔀橐还尚聼岢薄Ｒ訮PP盤活地方政府存量資產(chǎn)，既能為地方政府騰出更多資金用于新項(xiàng)目，還能給予民間資本更多投資機(jī)會(huì)。  

而在此前不久舉辦的第二屆廣州PPP創(chuàng)新發(fā)展研討會(huì)上，國(guó)家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司副司長(zhǎng)韓志峰表示，要加大存量項(xiàng)目PPP力度，盤活存量資產(chǎn)。他指出，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，這些存量項(xiàng)目具有穩(wěn)定現(xiàn)金流，且項(xiàng)目本身具有可觀的經(jīng)濟(jì)效益或是未來(lái)可預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益;在這些存量基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域加大PPP的推廣力度，盤活存量資產(chǎn)，形成投資的良性循環(huán)，或許會(huì)是下一階段推廣PPP的重要方向之一。  

再往前看，存量項(xiàng)目一直屬于國(guó)家鼓勵(lì)使用PPP模式的范疇。《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào))提出，“政府可采用委托經(jīng)營(yíng)或轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓(TOT)等方式，將已經(jīng)建成的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目轉(zhuǎn)交給社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)管理”;《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2014〕112號(hào))要求各級(jí)財(cái)政部門鼓勵(lì)和引導(dǎo)地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，以TOT(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交)等方式轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，積極引入社會(huì)資本參與存量項(xiàng)目的改造和運(yùn)營(yíng);《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))指出，“行業(yè)主管部門可從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃中的新建、改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目”，并附有存量項(xiàng)目適用的委托運(yùn)營(yíng)(O&M)、TOT、ROT等具體模式說(shuō)明。《國(guó)家發(fā)展改革委中國(guó)證監(jiān)會(huì)關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2016〕2698號(hào))，就推動(dòng)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化融資相關(guān)工作作出全面安排，以更好地盤活PPP項(xiàng)目存量資產(chǎn)。一些細(xì)分領(lǐng)域的政策實(shí)際上也推動(dòng)著存量資產(chǎn)PPP模式的應(yīng)用，比如“水十條”和標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)，催生了一批污水處理廠的提標(biāo)改造PPP項(xiàng)目。  

實(shí)際上，2004年住建部126好文發(fā)布以來(lái)，以特許經(jīng)營(yíng)tot模式和股權(quán)轉(zhuǎn)讓模式操作的存量項(xiàng)目PPP已有不少成功的案例。一些原本由地方公營(yíng)事業(yè)單位運(yùn)作的自來(lái)水廠、污水處理廠、垃圾處理廠，通過(guò)引入專業(yè)的社會(huì)資本，既減輕了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，也提高了公共服務(wù)的供給效率和供給質(zhì)量，社會(huì)資本從項(xiàng)目本身也獲得了合理的回報(bào)。典型的例子包括合肥王小郢污水處理PPP項(xiàng)目，南京市城東、仙林污水處理PPP項(xiàng)目、安徽馬鞍山供水公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目等。  

從這個(gè)程度上說(shuō)，全國(guó)各地有望迎來(lái)一輪存量項(xiàng)目PPP的熱潮。本文存量項(xiàng)目PPP分析不是分析股權(quán)收益，而是分析PPP市場(chǎng)化率及潛在的市場(chǎng)空間。對(duì)于存量項(xiàng)目，上市的屬地企業(yè)(B方陣，區(qū)域綜合環(huán)境服務(wù)集團(tuán))簽訂特許經(jīng)營(yíng)，而B(niǎo)方陣市場(chǎng)化的方式區(qū)別于A方陣(重資產(chǎn)環(huán)境集團(tuán))，B方陣PPP的市場(chǎng)化率計(jì)算需要排除上市公司持有的運(yùn)營(yíng)資產(chǎn)，具體分析如下文所述。  

二、市政供排水領(lǐng)域存量資產(chǎn)的PPP空間將釋放  

根據(jù)國(guó)發(fā)43號(hào)文和60號(hào)文，市場(chǎng)化涵蓋兩種方向。一種是通過(guò)PPP方式讓外地社會(huì)資本參與，一種是屬地企業(yè)上市簽訂特許經(jīng)營(yíng)或?qū)俚仄髽I(yè)簽訂類似特許經(jīng)營(yíng)的承包協(xié)議進(jìn)行一定的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型或?qū)I(yè)化平臺(tái)的升級(jí)。  

《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》明確提到能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、重大市政工程等領(lǐng)域進(jìn)行存量資產(chǎn)盤活。E20現(xiàn)就市政供水、污水兩個(gè)領(lǐng)域存量PPP市場(chǎng)化空間進(jìn)行數(shù)據(jù)測(cè)算，為業(yè)界參與存量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目提供參考。  

對(duì)于上述的市場(chǎng)化方向有數(shù)據(jù)支撐的分析，目前可將后者未上市的部分單獨(dú)列出，如上海城投水務(wù)的運(yùn)營(yíng)資產(chǎn)沒(méi)有裝入城投控股上市公司,理論上可以作為存量資產(chǎn)進(jìn)行社會(huì)資本轉(zhuǎn)讓的余糧，E20數(shù)據(jù)中心在統(tǒng)計(jì)中已經(jīng)考慮了此因素;而興蓉環(huán)境、重慶水務(wù)的供排水運(yùn)營(yíng)資產(chǎn)已裝入上市公司，理論上已不能作為存量資產(chǎn)進(jìn)行PPP市場(chǎng)化的可能。再如像北排等跟政府簽訂了類似特許經(jīng)營(yíng)的承包協(xié)議，考慮到這類公司依然是與政府關(guān)聯(lián)度緊密的地方國(guó)企，存在著存量項(xiàng)目PPP釋放的可能，而這些存量資產(chǎn)與上市公司擁有的不能釋放空間的屬地性資產(chǎn)不同。對(duì)于市政供水廠項(xiàng)目而言，除了股權(quán)合作開(kāi)展a類項(xiàng)目以外，還有涉及帶管網(wǎng)直接運(yùn)營(yíng)的b類項(xiàng)目，兩類合作類型均被歸入PPP市場(chǎng)化，具體項(xiàng)目分類見(jiàn)文章《薛濤：環(huán)保PPP年度盤點(diǎn)，分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局》。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)的PPP市場(chǎng)化率圖可以看出，區(qū)域市場(chǎng)化釋放的空間隨著顏色的變淺逐步減小。另外，也可關(guān)注到北京的PPP市場(chǎng)化率較高(供水接近60%，污水處理在70%以上)，而上海的供水、污水處理PPP市場(chǎng)化率均小于20%。  

圖1全國(guó)供水PPP市場(chǎng)化率區(qū)間分布  

數(shù)據(jù)來(lái)源：行業(yè)數(shù)據(jù)來(lái)源于E20研究院行業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，企業(yè)數(shù)據(jù)來(lái)源于E20數(shù)據(jù)中心企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù);時(shí)間截至2016年底。供水PPP市場(chǎng)化率=社會(huì)資本通過(guò)PPP市場(chǎng)化方式獲取的市政供水規(guī)�？傆�(jì)(城市及縣城)/相關(guān)省市供水規(guī)�？傆�(jì)(城市及縣城);E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略地圖中A方陣業(yè)績(jī)計(jì)算在內(nèi)，而B(niǎo)方陣企業(yè)借助地域優(yōu)勢(shì)所獲得的屬地性市場(chǎng)化項(xiàng)目并未計(jì)算在內(nèi)。  

圖2全國(guó)污水處理PPP市場(chǎng)化率區(qū)間分布  

數(shù)據(jù)來(lái)源：行業(yè)數(shù)據(jù)來(lái)源于E20研究院行業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，企業(yè)數(shù)據(jù)源于E20數(shù)據(jù)中心企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù);時(shí)間截至2016年底。污水處理PPP市場(chǎng)化率=社會(huì)資本通過(guò)PPP市場(chǎng)化方式獲取的市政污水處理規(guī)�？傆�(jì)(城市及縣城)/相關(guān)省市污水處理規(guī)模總計(jì)(城市及縣城);E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略地圖中A方陣業(yè)績(jī)計(jì)算在內(nèi)，而B(niǎo)方陣企業(yè)通過(guò)傳統(tǒng)公建公營(yíng)方式所獲得的屬地性市場(chǎng)化項(xiàng)目并未計(jì)算在內(nèi)。  

E20數(shù)據(jù)中心以2016年底市政供排水行業(yè)數(shù)據(jù)(來(lái)源：E20研究院)、企業(yè)數(shù)據(jù)為基數(shù)進(jìn)行估算：全國(guó)30個(gè)省市區(qū)市政供水存量資產(chǎn)可PPP市場(chǎng)化的空間約21300萬(wàn)噸/日，可PPP市場(chǎng)化的占比約73%;市政污水處理存量資產(chǎn)可PPP市場(chǎng)化的空間約9035萬(wàn)噸/日，可PPP的市場(chǎng)化占比約49%。全國(guó)30個(gè)省市區(qū)市政供水和市政污水處理存量資產(chǎn)可PPP市場(chǎng)化的空間差異較大，如圖3和圖4所示。在本次估算過(guò)程中，擁有屬地性供排水業(yè)績(jī)的企業(yè)被視為一類特殊群體(興蓉環(huán)境、海峽環(huán)保、瀚藍(lán)環(huán)境、江南水務(wù)、創(chuàng)業(yè)環(huán)保、中山公用、重慶水務(wù)等上市公司為典型代表)，這些企業(yè)擁有的供排水項(xiàng)目多有屬地性獲取的烙印，這些屬地性項(xiàng)目與嚴(yán)格意義的PPP模式下的市場(chǎng)化項(xiàng)目并不完全一致，在計(jì)算供排水市場(chǎng)化率時(shí)這些項(xiàng)目并未被予以考慮;此外，部分屬地性供排水項(xiàng)目已裝入上市公司報(bào)表中、并不能被予以PPP市場(chǎng)化，在計(jì)算市政供排水存量資產(chǎn)可PPP市場(chǎng)化的空間時(shí)，這部分屬地性供排水項(xiàng)目不能被計(jì)算在內(nèi)。此處以北京、上海為例;北京供排水市場(chǎng)盤踞著北控水務(wù)、威立雅中國(guó)等10多家企業(yè)，它們?nèi)趸吮迸诺葘俚匦怨緦?duì)北京市政供排水市場(chǎng)化的影響，供排水市場(chǎng)化率相對(duì)較高;相反，上海供排水市場(chǎng)化率處于較低水平，據(jù)了解，城投控股旗下上海城投水務(wù)的供排水業(yè)績(jī)并未被裝入城投控股上市公司內(nèi)，從而被歸入可PPP市場(chǎng)化，上海地區(qū)市政供排水存量資產(chǎn)可PPP市場(chǎng)化的空間相對(duì)較大。  

三、存量資產(chǎn)的盤活需面對(duì)的問(wèn)題  

存量資產(chǎn)的PPP盤活需要面對(duì)全面評(píng)估該存量項(xiàng)目的情況，如存量項(xiàng)目本身的質(zhì)量(手續(xù)完備性、資產(chǎn)建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)收益穩(wěn)定性)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓VS經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓(操作難度及稅負(fù)問(wèn)題)、原有員工的接管安置、政府對(duì)自身財(cái)力和所有PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出能力評(píng)估等問(wèn)題。需要注意到，優(yōu)質(zhì)的存量項(xiàng)目PPP，必然是規(guī)范的“真PPP”，因此始終符合PPP的四項(xiàng)核心原則——真正的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、明確的產(chǎn)出要求、強(qiáng)調(diào)全壽命期績(jī)效、回報(bào)與績(jī)效關(guān)聯(lián)。  

存量項(xiàng)目資產(chǎn)本身質(zhì)量。存量項(xiàng)目PPP盤活需要面對(duì)項(xiàng)目本身的質(zhì)量問(wèn)題，最基本的，存量項(xiàng)目的前期手續(xù)完備，可研、土地、規(guī)劃等方面沒(méi)有重大瑕疵，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全面、細(xì)致的盡職調(diào)查。  

提標(biāo)改造可能性。存量PPP項(xiàng)目，建設(shè)已完成，但可能面臨著改擴(kuò)建或者提標(biāo)改造的可能，若涉及這種情形，需要做好面對(duì)存量項(xiàng)目因標(biāo)準(zhǔn)提高新增投資、社會(huì)資本選擇(具備投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)能力)等問(wèn)題的準(zhǔn)備。  

資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓還是經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓?若是資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，將涉及國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓相關(guān)稅費(fèi)、債權(quán)債務(wù)、原有權(quán)屬機(jī)構(gòu)(如地方平臺(tái)公司B方陣)是否愿意合作等問(wèn)題。國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓除需要資產(chǎn)原權(quán)屬單位的內(nèi)部決議、國(guó)有資產(chǎn)管理部門的批準(zhǔn)、專業(yè)第三方對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估外，還需要在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)予以掛牌，采取拍賣或者招投標(biāo)方式組織實(shí)施產(chǎn)權(quán)交易。相比之下，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式操作起來(lái)將更為簡(jiǎn)便，對(duì)社會(huì)資本來(lái)說(shuō)也有助于減少稅費(fèi)支出。  

原有員工如何處置。供水、污水處理等領(lǐng)域的存量項(xiàng)目，不能回避的是原有人員的安置問(wèn)題，如處理不當(dāng)，將形成社會(huì)不穩(wěn)定因素，對(duì)政府和社會(huì)資本都不利。一般而言，政府進(jìn)行存量資產(chǎn)PPP招標(biāo)時(shí)可要求社會(huì)資本提前制定原有人員安置方案(預(yù)案)，約定幾個(gè)原則：合同幾年不變(如3、5年不得解聘)、工資福利不降低、社保齊全。具體執(zhí)行上，可考慮“老人老辦法、新人新辦法”，在一定期限內(nèi)優(yōu)勝劣汰、平穩(wěn)有序過(guò)渡。  

政府對(duì)自身財(cái)力和所有PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出能力評(píng)估。無(wú)論新建還是存量PPP，項(xiàng)目本身都屬于基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)領(lǐng)域，主要有政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助作為回報(bào)來(lái)源。因此，政府需要對(duì)自身財(cái)力和所有PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出進(jìn)行全面系統(tǒng)評(píng)估，保證政府的支付能力和存量項(xiàng)目PPP的分險(xiǎn)可控性。  

此外，國(guó)家層面對(duì)“偽PPP”、變相增加地方政府債務(wù)行為的政策“收口”，對(duì)某些類型的存量項(xiàng)目PPP也是潛在的風(fēng)險(xiǎn)。隨著存量PPP項(xiàng)目大量涌現(xiàn)，實(shí)施落地過(guò)程中出現(xiàn)一些新問(wèn)題，過(guò)分注重“盤活”以獲得資金的做法可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目本身應(yīng)該突出的運(yùn)營(yíng)績(jī)效被輕視、背離提高公共產(chǎn)品質(zhì)量的“初心”，國(guó)家政策上進(jìn)行規(guī)范將是必然。由此來(lái)看，不具備收費(fèi)基礎(chǔ)的非運(yùn)營(yíng)類存量項(xiàng)目(比如市政道路，地下管網(wǎng)，免費(fèi)廣場(chǎng)公園等)應(yīng)該是被絕對(duì)禁止采用ppp方式對(duì)外單獨(dú)轉(zhuǎn)讓之列。

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