受制于權(quán)責(zé)不明、資金來(lái)源不足及盈利模式不清等諸多問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的土壤污染治理工作舉步維艱。  

3月6日，農(nóng)業(yè)部印發(fā)關(guān)于貫徹落實(shí)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的實(shí)施意見(jiàn)，要求切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)用地土壤污染防治，逐步改善土壤環(huán)境質(zhì)量，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。  

自2016年5月“土十條”出臺(tái)至今，中央政府先后頒布《環(huán)境保護(hù)稅法》、《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》等多項(xiàng)法規(guī)，旨在推動(dòng)土壤污染治理發(fā)展；最新兩會(huì)工作報(bào)告提出，2017年將制定出臺(tái)《土壤污染防治法》。  

有觀點(diǎn)認(rèn)為，伴隨環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金的建立以及各項(xiàng)法規(guī)的頒布落實(shí)，土壤修復(fù)市場(chǎng)空間有望進(jìn)一步得到釋放。  

萬(wàn)億藍(lán)海待開(kāi)發(fā)  

根據(jù)《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》，中國(guó)污染地塊分類包括重污染企業(yè)用地、工業(yè)廢棄地、工業(yè)園區(qū)污染地塊、固體廢物集中處理處置場(chǎng)地、采油/采礦區(qū)和污染耕地等多種類型，大體可劃分為城市污染場(chǎng)地、農(nóng)村污染場(chǎng)地和采油/采礦場(chǎng)地三類。  

截至2014年，中國(guó)土壤總的超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%；土壤污染物以無(wú)機(jī)型（重金屬污染）為主，有機(jī)型（有機(jī)污染物）次之，復(fù)合型污染比重較小，無(wú)機(jī)污染物超標(biāo)點(diǎn)位數(shù)占全部超標(biāo)點(diǎn)位的82.8%。  

在所有污染地塊中，耕地土壤污染最為嚴(yán)重，點(diǎn)位超標(biāo)率高達(dá)19.4%。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，在占全國(guó)耕地總面積68%的13.86億畝耕地樣本中，受污染耕地的面積占比約為8%，其中重金屬中、重度污染或超標(biāo)的點(diǎn)位比例占2.5%，覆蓋面積3488萬(wàn)畝，輕微、輕度污染或超標(biāo)的點(diǎn)位比例占5.7%，覆蓋面積7899萬(wàn)畝。  

根據(jù)民生證券測(cè)算，目前全國(guó)污染地塊超過(guò)50萬(wàn)塊，有待修復(fù)的土壤污染面積為3.83億畝。其中，耕地污染面積約為1.5億畝，占總耕地面積的8.3%。  

2016年5月28日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（下稱“土十條”）。根據(jù)“土十條”制定的工作目標(biāo)，到2020年，受污染耕地安全利用率達(dá)到90%左右，污染地塊安全利用率達(dá)到90%以上；到2030年，受污染耕地安全利用率達(dá)到95%以上，污染地塊安全利用率達(dá)到95%以上。具體而言，到2020年，中輕度污染耕地實(shí)現(xiàn)安全利用面積達(dá)到4000萬(wàn)畝，治理和修復(fù)面積達(dá)到1000萬(wàn)畝，退耕還林、還草面積力爭(zhēng)達(dá)到2000萬(wàn)畝。  

由于土壤類型不同，污染土地的單位治理成本亦由130元/噸至3000元/噸不等，民生證券預(yù)計(jì)，目前中國(guó)耕地土壤污染修復(fù)投資需求超過(guò)3萬(wàn)億元，礦區(qū)土壤污染和城市土壤污染投資需求分別約為2萬(wàn)億元和1萬(wàn)億元，土壤修復(fù)總市場(chǎng)空間超過(guò)6萬(wàn)億元。  

興業(yè)證券則預(yù)計(jì)，“十三五”期間，中國(guó)耕地土壤修復(fù)市場(chǎng)規(guī)模約為3960億元，城市場(chǎng)地修復(fù)規(guī)模約為7600億元（不考慮污水灌溉區(qū)），油礦區(qū)治理規(guī)模約為1700億元，合計(jì)1.33萬(wàn)億元。  

目前，國(guó)內(nèi)土壤污染修復(fù)成本最低的植物修復(fù)法，每畝污染土地平均修復(fù)成本約為2萬(wàn)元。假設(shè)上述1000萬(wàn)畝均采用成本最低的植物修復(fù)法，“十三五”期間，土壤修復(fù)的市場(chǎng)規(guī)模仍在2000億元以上。  

政策頻出市場(chǎng)空間有望釋放  

與土壤修復(fù)廣闊市場(chǎng)空間相悖的是，2015年中國(guó)土壤修復(fù)合同簽約額僅為21.28億元，較2014年的12.74億元增長(zhǎng)67%，盡管增幅明顯，但整體規(guī)模仍相對(duì)較小。  

市場(chǎng)普遍認(rèn)為，由于法規(guī)制定的相對(duì)滯后，土壤修復(fù)行業(yè)一直存在的權(quán)責(zé)不明、資金來(lái)源不足、盈利模式不清晰等問(wèn)題是導(dǎo)致土壤修復(fù)市場(chǎng)空間無(wú)法釋放的重要原因。  

海通證券在研報(bào)中指出，環(huán)保行業(yè)的發(fā)展有賴于政策的支持和推動(dòng)，在中國(guó)的環(huán)保發(fā)展史中，土壤污染問(wèn)題實(shí)際上是和水污染、大氣污染一并出現(xiàn)的，但由于一直得不到重視，土壤治理行業(yè)的起步和目前的成熟程度遠(yuǎn)落后于水、大氣、固廢治理行業(yè)。  

根據(jù)海通證券研報(bào)，1984年，《水污染防治法》正式發(fā)布，并于1996年和2008年進(jìn)行了兩次修訂；1987年，《大氣污染防治法》出臺(tái)，于1995年、2000年和2015年進(jìn)行了三次修訂；1995年，國(guó)家頒布了《固廢污染物環(huán)境防治法》，于2015年進(jìn)行修訂。但截至2015年，土壤污染防治法仍處于制定階段。  

由于缺少具體的法規(guī)政策，各責(zé)任主體的權(quán)責(zé)邊界亦不清晰，土壤修復(fù)的資金來(lái)源不足問(wèn)題始終是制約土壤修復(fù)市場(chǎng)空間釋放的關(guān)鍵因素。  

數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2007-2015年，國(guó)內(nèi)總投入達(dá)89.78億元的316個(gè)土壤修復(fù)項(xiàng)目中，來(lái)源于政府財(cái)政資金、自籌資金、財(cái)政與自籌資金組合的金額分別約為63%、14%和21%。面對(duì)土壤修復(fù)巨大的投資規(guī)模，大部分依靠財(cái)政資金無(wú)異于杯水車(chē)薪。  

但需要指出的是，2016年以來(lái)，國(guó)家先后頒布了諸多政策文件，土壤修復(fù)行業(yè)整體環(huán)境正明顯發(fā)生改變。  

2016年3月，環(huán)保部發(fā)布公告，“經(jīng)中央有關(guān)部門(mén)批復(fù)同意，環(huán)保機(jī)構(gòu)編制做部分調(diào)整，不再保留污染防治司和污染物排放總量控制司，設(shè)置水、大氣、土壤三個(gè)環(huán)境管理司。”  

有分析人士認(rèn)為，此前土壤防治職責(zé)由自然生態(tài)保護(hù)司兼任，獨(dú)立成司后，土壤防治成為與水、大氣污染防治同樣地位的污染治理三大板塊之一，行業(yè)受重視程度明顯提高。  

2016年11月，《土壤污染防治法》草案征求意見(jiàn)稿發(fā)布，初步確定了土壤污染防治的基本管理制度，包括預(yù)防和保護(hù)、管控和修復(fù)、經(jīng)濟(jì)措施、監(jiān)督檢查、法制責(zé)任等；同時(shí)，意見(jiàn)稿還明確將設(shè)立“土壤污染防治基金”，用于詳查、風(fēng)險(xiǎn)防控、修復(fù)項(xiàng)目等領(lǐng)域。  

市場(chǎng)普遍認(rèn)為，“土壤污染防治基金”有望成為中國(guó)版的“超級(jí)基金”，對(duì)于解決資金來(lái)源問(wèn)題意義重大。  

根據(jù)相關(guān)資料，20世紀(jì)后半葉，伴隨國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的深刻變革，美國(guó)經(jīng)濟(jì)和工作重心經(jīng)歷了從城市到郊區(qū)、由北向南、由東向西的轉(zhuǎn)移。然而，眾多企業(yè)在搬遷后，留下了包括工業(yè)用地、汽車(chē)加油站、廢棄庫(kù)房在內(nèi)的大量“棕色地塊”，由于存在不同程度上的工業(yè)廢物污染問(wèn)題，對(duì)人體健康和生態(tài)環(huán)境形成了嚴(yán)重威脅。  

1978年，美國(guó)紐約州發(fā)生拉夫運(yùn)河事件，引發(fā)公眾對(duì)“棕地”危害的普遍關(guān)注。為解決危險(xiǎn)物質(zhì)泄漏造成污染的土壤修復(fù)及其費(fèi)用負(fù)擔(dān)問(wèn)題，1980年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任認(rèn)定法案》(CERCLA)，該法案因其中的環(huán)保超級(jí)基金而聞名，因此，通常又被稱為《超級(jí)基金法案》。  

根據(jù)《超級(jí)基金法案》，超級(jí)基金初始金額為16億美元，其中2.2億美元資金來(lái)自于聯(lián)邦財(cái)政撥款，剩余13.8億美元資金則來(lái)自于對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)石油和化學(xué)品原料征收的專門(mén)稅。1986年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《超級(jí)基金修正及再授權(quán)法》，提高石油稅并新增對(duì)50種化學(xué)衍生物及年收入200萬(wàn)美元以上企業(yè)征收的附加稅。此后，超級(jí)基金整體規(guī)模上升至85億美元。其中，聯(lián)邦普通稅貢獻(xiàn)27.5億美元，其他來(lái)源包括常規(guī)撥款、從污染責(zé)任者追討的修復(fù)和管理費(fèi)用、罰款、利息及其他投資收入。  

數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，1981-1995年，超級(jí)基金約有67.5%的資金來(lái)自于專門(mén)稅收，政府撥款占17.3%，基金利息和追索資金/罰金占比分別約為9%和6.1%。  

參照超級(jí)基金的發(fā)展路徑可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)保稅是基金前期資金的主要來(lái)源。與之對(duì)應(yīng)，2016年12月，《環(huán)境保護(hù)稅法》經(jīng)人大審議通過(guò)，法案明確“直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”為納稅人，確定大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲為應(yīng)稅污染物。  

數(shù)據(jù)顯示，2003-2015年，全國(guó)累計(jì)征收的排污費(fèi)約為2116億元，繳納排污費(fèi)的企事業(yè)單位和個(gè)體工商戶累計(jì)超過(guò)500萬(wàn)戶。其中，2015年征收額為173億元。而根據(jù)此前的媒體報(bào)道，開(kāi)征后，預(yù)計(jì)每年環(huán)保稅征收規(guī)模可達(dá)500億元，較2015年增長(zhǎng)189.01%。  

同時(shí)，《環(huán)保稅法》還指出，除依照本法規(guī)定繳納環(huán)境保護(hù)稅外，上述主體還應(yīng)對(duì)所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。2017年1月，環(huán)保部發(fā)布《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》，明確按照“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”原則，造成土壤污染的單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)治理與修復(fù)的主體責(zé)任，土壤污染治理與修復(fù)實(shí)行終身責(zé)任制。  

此外，土壤修復(fù)專項(xiàng)預(yù)算的大幅增加對(duì)于解決修復(fù)資金問(wèn)題同樣重要。根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于2016年中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的說(shuō)明》，2016年，國(guó)家將新增土壤污染防治專項(xiàng)預(yù)算項(xiàng)目，土壤修復(fù)專項(xiàng)資金預(yù)算數(shù)為90.89億元。而此前的2014年和2015年，財(cái)政部均以重金屬污染防治專項(xiàng)資金名義投入土壤治理專項(xiàng)資金，預(yù)算數(shù)均為37億元/年。2016年，土壤修復(fù)專項(xiàng)資金同比增長(zhǎng)145.6%。

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