廣西壯族自治區(qū)來賓市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一些農(nóng)戶在田間焚燒稻草。中國日?qǐng)?bào)圖片網(wǎng)供圖  

中國環(huán)境報(bào)記者文雯吳殿峰  

中國東北、華北和華東地區(qū)入冬以來多次出現(xiàn)重污染天氣。  

除了靜穩(wěn)天氣成為誘因外，據(jù)專家介紹，北方冬季燃煤采暖和生物質(zhì)燃燒（即秸稈焚燒）排放，也是導(dǎo)致冬季區(qū)域性大范圍重污染的“元兇”。以哈爾濱為例，監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，燃煤、生物質(zhì)燃燒（即秸稈焚燒）和機(jī)動(dòng)車排放是全市PM2.5污染最主要的貢獻(xiàn)源，占比分別為35%~40%、20%~30%和20%左右。  

小小秸稈，為何會(huì)帶來如此多的連鎖反應(yīng)？怎樣才能解開焚燒秸稈屢禁不止的“怪圈”？  

焚燒秸稈危害幾何？  

高發(fā)期對(duì)霧霾貢獻(xiàn)率可能達(dá)20％左右  

環(huán)境保護(hù)部衛(wèi)星環(huán)境應(yīng)用中心的數(shù)據(jù)顯示，2016年11月，環(huán)境衛(wèi)星共監(jiān)測到全國秸稈焚燒火點(diǎn)960個(gè)（不包括云覆蓋下的火點(diǎn)信息），涉及18個(gè)省65個(gè)市。其中，黑龍江省火點(diǎn)數(shù)量為715個(gè)，比2015年同期減少492個(gè)。山西省火點(diǎn)數(shù)量為94個(gè)，比2015年同期增加69個(gè)。內(nèi)蒙古以40個(gè)火點(diǎn)排在第三位，余下分別為吉林、遼寧、河北、新疆、山東、寧夏、甘肅、湖北、江西、天津、廣東、安徽、河南、廣西、浙江。  

焚燒秸稈火點(diǎn)分布的省份，與入冬以來霧霾頻發(fā)的區(qū)域大致吻合。吉林大學(xué)環(huán)境與資源學(xué)院教授房春生表示，根據(jù)近３年的監(jiān)測結(jié)果分析，發(fā)現(xiàn)疑似燒秸稈火點(diǎn)的區(qū)域與污染區(qū)域關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)，而且污染地區(qū)空氣中的鉀離子等含量高，鉀離子等是秸稈焚燒的特征元素。  

專家表示，根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，在焚燒秸稈高發(fā)期出現(xiàn)的嚴(yán)重污染天氣中，焚燒秸稈帶來的污染物對(duì)霧霾的貢獻(xiàn)率可能達(dá)20％左右。  

“北京環(huán)境保護(hù)監(jiān)測中心近幾年通過測定碳同位素來區(qū)分污染物的來源，發(fā)現(xiàn)在夏秋和秋冬季的重污染天氣中，來自生物質(zhì)燃燒也就是焚燒秸稈的污染物比例甚至?xí)哌_(dá)40%~50%。其他地區(qū)也有類似現(xiàn)象。”國家城市環(huán)境污染控制技術(shù)研究中心研究員彭應(yīng)登解釋說，通過同位素信息判定的方式可以判斷顆粒中各個(gè)成分的來源。比如，通過顆粒中碳14的測定，可以判定霧霾中有多少成分來源于秸稈燃燒；通過測定碳13的含量，可以判斷有多少成分由燒煤形成，有多少由燒石油形成。這種方法誤差范圍只有1%左右。  

彭應(yīng)登告訴記者，焚燒秸稈具有季節(jié)性、區(qū)域性和突發(fā)性，增加了監(jiān)管的難度。秸稈焚燒現(xiàn)象大多集中在夏秋和秋冬季節(jié)，對(duì)區(qū)域環(huán)境影響較大，區(qū)域之間也會(huì)相互影響。由于污染面廣、排放強(qiáng)度大，加上低空排放，焚燒秸稈對(duì)臨近地面空氣質(zhì)量影響較大，對(duì)人體健康有著直接影響。  

事實(shí)上，秸稈焚燒排放的不僅僅是看得見的煙塵，其中還包含大量TSP（空中懸浮物）、CO、CO2等污染物，其CO2的排放比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于燃燒普通樹木的比例。通常認(rèn)為，我國農(nóng)村的空氣質(zhì)量要好于城市，然而焚燒秸稈，使得農(nóng)村地區(qū)空氣中煙塵、顆粒物和其他污染物的濃度急劇增加，空氣質(zhì)量迅速下降，不利于人體健康。  

監(jiān)管狀況如何？  

各地措施力度大，責(zé)任部門不統(tǒng)一  

秸稈焚燒所帶來的空氣污染，2015年就曾引發(fā)關(guān)注。環(huán)境保護(hù)部于2015年11月11日表示，已請(qǐng)黑龍江、吉林兩省政府迅速采取切實(shí)有效措施，加強(qiáng)對(duì)秸稈禁燒落實(shí)情況的監(jiān)督檢查。  

為杜絕焚燒秸稈行為，各地因地制宜采取了多種工作措施。  

今年，黑龍江省對(duì)秸稈禁燒的監(jiān)管力度可謂空前。黑龍江省肇東市村民燒秸稈被拘就曾在當(dāng)?shù)匾鸩恍≌饎?dòng)。秋收以來，黑龍江省農(nóng)委牽頭多個(gè)部門分6路下到地市督導(dǎo)，責(zé)任層層傳導(dǎo)到村屯一級(jí)。  

不僅是黑龍江，其他省份也投入大量精力監(jiān)管秸稈焚燒。河南省在今年“三夏”期間不僅派出9個(gè)督查組省內(nèi)巡視，還規(guī)定以環(huán)境保護(hù)部公布的秸稈焚燒衛(wèi)星監(jiān)測火點(diǎn)數(shù)為依據(jù)，對(duì)全省第一個(gè)出現(xiàn)的火點(diǎn)，將由省政府約談著火點(diǎn)所在縣（市、區(qū)）的主要負(fù)責(zé)人。同時(shí)以一個(gè)縣（市、區(qū)）為單位，每個(gè)著火點(diǎn)，省財(cái)政直接扣撥相關(guān)縣（市、區(qū)）財(cái)力50萬元。  

河北省實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，實(shí)行重點(diǎn)管控、專人監(jiān)管、定點(diǎn)巡查，及時(shí)制止違法焚燒秸稈行為，并在2015年6月開始實(shí)施《河北省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的決定》，焚燒秸稈行為將被最低罰款500元，最高罰款1500元。  

山東省對(duì)2016年度秸稈禁燒工作作了安排部署，明確各級(jí)政府是秸稈禁燒工作的責(zé)任主體，要將秸稈禁燒工作納入各級(jí)政府工作重點(diǎn)。山東省還建立了秸稈禁燒目標(biāo)管理責(zé)任制，推行部門領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)包村街、村街干部包農(nóng)戶制度，哪一級(jí)完不成任務(wù)就追究哪一級(jí)的責(zé)任。  

北京市明確規(guī)定，各有關(guān)區(qū)城管執(zhí)法監(jiān)察局將會(huì)同農(nóng)業(yè)（農(nóng)機(jī)）部門強(qiáng)化屬地政府治理整頓主體責(zé)任，督促村委會(huì)落實(shí)市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任制。在加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)重點(diǎn)村莊巡查檢查的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格查處、高限處罰露天焚燒垃圾、農(nóng)作物秸稈及不履行市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任制的違法行為。  

遼寧省政府近期出臺(tái)了《秸稈焚燒防控責(zé)任追究暫行規(guī)定》，將秸稈禁燒工作層層落實(shí)到縣、鄉(xiāng)、村、組，對(duì)未建立秸稈焚燒防控工作機(jī)制等情形及發(fā)生火點(diǎn)數(shù)量超標(biāo)的，將予以追責(zé)。對(duì)地方政府、相關(guān)部門的責(zé)任追究形式包括做出書面檢查和通報(bào)批評(píng)；對(duì)情節(jié)嚴(yán)重、造成重大損失、構(gòu)成犯罪的相關(guān)責(zé)任人，依法追究刑事責(zé)任。  

盡管各地都在嚴(yán)控焚燒秸稈行為，但是相關(guān)責(zé)任部門卻并不統(tǒng)一。國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文指出，有的地方是農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)，有的是城管，有的是環(huán)保部門，還有的是成立專門的辦公室管理。責(zé)任不明會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管乏力，讓“禁燒令”在執(zhí)行過程中淪為“稻草人”，讓人“鉆空子”。  

實(shí)際上，由誰來負(fù)責(zé)相關(guān)法律有明確規(guī)定。根據(jù)新修訂的《大氣污染防治法》第七十六條，各級(jí)人民政府及其農(nóng)業(yè)行政等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和支持采用先進(jìn)適用技術(shù)，對(duì)秸稈、落葉等進(jìn)行肥料化、飼料化、能源化、工業(yè)原料化、食用菌基料化等綜合利用，加大對(duì)秸稈還田、收集一體化農(nóng)業(yè)機(jī)械的財(cái)政補(bǔ)貼力度�？h級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織建立秸稈收集、貯存、運(yùn)輸和綜合利用服務(wù)體系，采用財(cái)政補(bǔ)貼等措施支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)等開展秸稈收集、貯存、運(yùn)輸和綜合利用服務(wù)。第七十七條更是明確指出省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)劃定區(qū)域，禁止露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)。  

污染為何管不�。�  

秸稈“出口”少，補(bǔ)貼力度不足  

盡管各地下了大力氣對(duì)秸稈焚燒進(jìn)行監(jiān)管，可是政策執(zhí)行并不理想，秸稈焚燒形勢依然十分嚴(yán)峻。如何減輕基層監(jiān)管壓力，調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，仍有很多問題要解決。  

國家農(nóng)業(yè)重點(diǎn)科技項(xiàng)目組組長張利群發(fā)現(xiàn)，全國每年產(chǎn)生的9億多噸秸稈中1/3被浪費(fèi)，8000多萬噸廢渣污染環(huán)境，這一問題急需一批典型模式、典型經(jīng)驗(yàn)來破解。  

“應(yīng)該更多地總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，復(fù)制放大典型模式。”張利群建議。  

近年來，管理者和被管理者之間一直在進(jìn)行著“貓捉老鼠”的游戲，黑龍江作為農(nóng)業(yè)大省，加快秸稈綜合利用步伐，遏制秸稈焚燒現(xiàn)象蔓延，已是當(dāng)務(wù)之急。  

黑龍江省省長陸昊說：“治理秸稈焚燒不能一味地去堵，光靠堵能行嗎？還是要疏堵結(jié)合，在‘疏’上多下功夫。”  

“黑龍江省秸稈處置最大的問題是，量大‘出口’少。”黑龍江省農(nóng)委種植業(yè)處副處長修國輝說，黑龍江省冬季漫長，秸稈腐爛、發(fā)酵慢，秸稈還田在當(dāng)?shù)夭⒉皇蔷C合利用的好辦法。“以哈爾濱為例，每年秸稈產(chǎn)生量是1700萬噸，利用率為63%，實(shí)際利用1071萬噸，有629萬噸棄置在田間地頭，明年種地之前必須得處理掉，怎么辦？對(duì)農(nóng)民來說，一燒了之是最省錢、省事、省工的。而且農(nóng)民認(rèn)為這樣成本低、能增肥、能滅害蟲、減雜草。”  

秸稈“出口”問題也困擾著其他地區(qū)。以前，秸稈都是農(nóng)家的寶貝，可以墊豬圈、喂牲口、做薪柴……但是隨著社會(huì)發(fā)展，養(yǎng)豬被集中到養(yǎng)殖場，大牲口被農(nóng)用機(jī)械所取代，做飯則用起了煤炭。資料顯示，1980年，我國農(nóng)村生物質(zhì)能源使用比重高達(dá)84.3%；到了2002年下降到56.3%，目前這一比重更低。“無用”的秸稈被大部分農(nóng)民用更省事的辦法處理掉，就是直接焚燒。每到夏秋收獲的季節(jié)，由秸稈焚燒引發(fā)的大氣污染就會(huì)覆蓋中東部數(shù)個(gè)省份。  

河南省商水縣委副書記、縣長熊和平在接受媒體采訪時(shí)曾表示，秋季秸稈焚燒污染防治工作之所以被動(dòng)，主要因?yàn)橛衩捉斩挳a(chǎn)出量較大，但綜合利用項(xiàng)目的研發(fā)、推廣卻十分滯后，除少量進(jìn)行青貯養(yǎng)�；蜃鳛槿剂系玫嚼猛猓蟛糠种荒茏鳛閺U棄物進(jìn)行處理。其次是秸稈清理運(yùn)輸難。近年來，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力流入城市務(wù)工，老人、婦女成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍，客觀上造成了秸稈清理運(yùn)輸困難。加之勞動(dòng)力價(jià)格上漲較快，農(nóng)村勞力外出務(wù)工日均收入在100元以上，而清運(yùn)秸稈費(fèi)時(shí)費(fèi)力又缺乏經(jīng)濟(jì)效益，致使很多農(nóng)村勞動(dòng)力認(rèn)為，返鄉(xiāng)夏收秋收很不劃算。  

“秸稈禁燒要轉(zhuǎn)變思維，要算好經(jīng)濟(jì)賬。”常紀(jì)文指出，秸稈綜合利用必須有經(jīng)濟(jì)效益，否則企業(yè)不愿意做，農(nóng)民沒有積極性。“一斤秸稈補(bǔ)貼幾分錢，還不夠運(yùn)輸成本的。南方雨水多，土壤潮濕，秸稈還田效果還不錯(cuò)。但是對(duì)北方地區(qū)，秸稈還田難度較大，應(yīng)該探索多渠道綜合利用秸稈。”  

為了解決秸稈綜合利用資金問題，今年6月，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布通知，將選擇農(nóng)作物秸稈焚燒問題較為突出的河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、河南等10省（自治區(qū)、直轄市）開展秸稈綜合利用試點(diǎn)，并給予一定的資金支持。  

但是在修國輝看來，政府補(bǔ)貼的錢還是不夠，每年秋季玉米被聯(lián)合收割機(jī)采收之后，被打碎的秸稈如果不用摟草機(jī)、打包機(jī)，很難從地里清理出來，動(dòng)輒幾萬元甚至十幾萬元的打包機(jī)難以成為村民家的“標(biāo)配”。“撥款相當(dāng)大一部分用于購買打包機(jī)等機(jī)械設(shè)備”。而對(duì)農(nóng)民來說，如果秸稈還田，平均一畝地秸稈粉碎要40塊錢，再加上深耕犁地，一畝地成本就要七八十元，不劃算。  

綜合利用出路在哪？  

過“五關(guān)”實(shí)現(xiàn)“五化”  

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年全國主要農(nóng)作物秸稈利用量為7.2億噸，綜合利用率為80.1%。從秸稈利用途徑看，秸稈肥料化利用量為3.9億噸，占可收集資源量的43.2%；飼料化利用1.7億噸，占18.8%；基料化利用0.4億噸，占4%；燃料化利用1億噸，占11.4%；原料化利用0.2億噸，占2.7%。由此可見，我國秸稈利用正在告別一家一戶零散利用和廢棄物被動(dòng)處置的消化模式，正在向肥料化、飼料化、燃料化為主，基料化和原料化利用為補(bǔ)充，“五化”協(xié)調(diào)推進(jìn)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式進(jìn)軍。  

要實(shí)現(xiàn)秸稈“五化”，就要處理好5個(gè)關(guān)卡。  

一要突破技術(shù)關(guān)。彭應(yīng)登認(rèn)為，通過技術(shù)進(jìn)步，開發(fā)秸稈新用途，解決秸稈綜合利用問題。  

他舉了個(gè)例子，比如，河南某高校將小麥秸稈制作成板材，既可以制作家具，又可以用于室內(nèi)裝修，節(jié)省了木材，又利用了秸稈。秦皇島日前開發(fā)出一種以秸稈為主要原料的新型環(huán)保抑塵劑，每噸抑塵劑可用掉秸稈100~300千克。這種抑塵劑已經(jīng)應(yīng)用在秦皇島港務(wù)局裸露煤塵控制、北京市西城區(qū)福綏境胡同平房拆遷工地?fù)P塵控制等項(xiàng)目中。這給秸稈綜合利用找到了一個(gè)新方向。  

二要過好市場關(guān)。要建立以市場為導(dǎo)向、企業(yè)為主體、農(nóng)民積極參與的秸稈綜合利用長效機(jī)制。有些地方政府利用市場化的路子推動(dòng)秸稈回收利用，比如政府支持建立“秸稈電廠”，通過在農(nóng)村設(shè)立秸稈收集經(jīng)紀(jì)人來回收秸稈等。  

上海市專門引進(jìn)了一家利用稻麥秸稈生產(chǎn)生物質(zhì)顆粒燃料的企業(yè)，并將生產(chǎn)的生物質(zhì)顆粒燃料用于本地企業(yè)生產(chǎn)，既節(jié)省了燃料費(fèi)用，又解決了秸稈綜合利用問題。  

三要把好補(bǔ)貼關(guān)。適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼可以調(diào)動(dòng)農(nóng)民綜合利用秸稈的積極性，同時(shí)彌補(bǔ)秸稈在成本上的短板。目前，河北、上海、哈爾濱等省市出臺(tái)有深耕補(bǔ)貼政策，鼓勵(lì)秸稈還田。  

近年來，國家將秸稈還田、青貯等相關(guān)機(jī)具納入農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼范圍。2014年，中央財(cái)政專門拿出7億元，對(duì)主產(chǎn)區(qū)的秸稈能源化利用企業(yè)給予補(bǔ)貼，要求每個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)貼不超過總建設(shè)額度的10%。  

在吉林、河南、陜西部分地區(qū)，政府已經(jīng)開始嘗試轉(zhuǎn)變思路，對(duì)農(nóng)民合作社購買打捆機(jī)等進(jìn)行補(bǔ)貼優(yōu)惠，一臺(tái)機(jī)器從十幾萬降到幾萬元，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民積極性。  

河南省鎮(zhèn)平縣正強(qiáng)農(nóng)業(yè)合作社將秸稈撿捆機(jī)裝在聯(lián)合收割機(jī)上，在收割機(jī)麥?zhǔn)盏耐瑫r(shí)直接將麥秸打捆回收。合作社與農(nóng)機(jī)手合作，每收一畝地會(huì)補(bǔ)貼農(nóng)機(jī)手15~20元，農(nóng)民再把秸稈賣給合作社一噸50元，算下來一畝地的秸稈還能賺20多元。  

寶雞市政府在秸稈利用機(jī)具享受國家農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，另外拿出500萬元進(jìn)行疊加補(bǔ)貼，大力推廣小麥秸稈撿拾打捆機(jī)、自走式青飼料收獲機(jī)等秸稈綜合利用機(jī)具。  

四要過好政策引導(dǎo)關(guān)。國家發(fā)展改革委辦公廳、農(nóng)業(yè)部辦公廳日前印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)編制“十三五”秸稈綜合利用實(shí)施方案的指導(dǎo)意見》，力爭到2020年在全國建立較完善的秸稈還田、收集、儲(chǔ)存、運(yùn)輸社會(huì)化服務(wù)體系，基本形成布局合理、多元利用、可持續(xù)運(yùn)行的綜合利用格局，秸稈綜合利用率達(dá)到85%以上。  

但實(shí)際工作中，地方政府對(duì)秸稈開發(fā)利用的政策引導(dǎo)和扶持力度不夠，各地在秸稈資源的開發(fā)利用方面進(jìn)展不平衡。應(yīng)該盡早把試點(diǎn)政策變?yōu)槠栈菡撸央A段性支持轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)性支持，把單項(xiàng)扶持轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合集成配套的支持扶助。  

五要抓好監(jiān)管關(guān)。充分發(fā)揮政府職能部門的作用，加強(qiáng)對(duì)秸稈綜合利用監(jiān)管。農(nóng)業(yè)部門積極引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行秸稈綜合利用，科技部門抓好綜合利用技術(shù)研發(fā)和推廣工作，財(cái)政部門制定并落實(shí)有關(guān)秸稈綜合利用的財(cái)稅扶持政策，環(huán)保部門抓好對(duì)秸稈焚燒行為的監(jiān)管。

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