2015年是《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《大氣十條》）實(shí)施的第三年，絕大多數(shù)城市空氣質(zhì)量持續(xù)改善，但PM2.5超標(biāo)的情況仍普遍存在，一些區(qū)域還面臨臭氧污染加劇的問(wèn)題。  

以上是亞洲清潔空氣中心8月22日發(fā)布的《大氣中國(guó)2016：中國(guó)大氣污染防治進(jìn)程》報(bào)告提出的結(jié)論。  

這一報(bào)告為系列報(bào)告“大氣中國(guó)：中國(guó)大氣污染防治進(jìn)程”的第二期，涵蓋2015年161個(gè)地級(jí)及以上城市（即第二階段實(shí)施空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)的城市）的空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)；國(guó)家、三區(qū)（京津冀、長(zhǎng)三角與珠三角）與161個(gè)城市的治理政策與措施的計(jì)劃與進(jìn)展；上海及深圳在工業(yè)燃煤鍋爐及VOCs治理方面的經(jīng)驗(yàn)梳理等內(nèi)容。  

■分析  

□京津冀超標(biāo)最重，珠三角改善最快  

2015年，我國(guó)城市的空氣質(zhì)量較前一年整體有所改善。在6項(xiàng)污染物中，74個(gè)城市的PM2.5、PM10、SO2、NO2年均濃度相對(duì)2014年總體呈下降趨勢(shì)，降幅分別為14.1%、11.4%、21.9%、7.1%，CO年均濃度與2014年持平，SO2、NO2、CO、O3年均濃度達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。  

然而，城市空氣質(zhì)量超標(biāo)情況依然普遍，特別是冬季重度污染頻發(fā)。2015年，報(bào)告覆蓋的161個(gè)城市的平均超標(biāo)天數(shù)為99天，其中74個(gè)重點(diǎn)城市的平均超標(biāo)天數(shù)為105天。京津冀及周邊地區(qū)（山西、山東、內(nèi)蒙古、河南）仍是全國(guó)空氣超標(biāo)最嚴(yán)重、重污染發(fā)生頻率最高的地區(qū)，161個(gè)城市中超標(biāo)天數(shù)最多的前20個(gè)城市全部集中在這一區(qū)域，且這一區(qū)域內(nèi)70個(gè)地級(jí)及以上城市共發(fā)生1710天（次）重度及以上污染，發(fā)布重污染天氣預(yù)警154次。  

以PM2.5和PM10為評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)比161個(gè)城市發(fā)布的2015年空氣質(zhì)量改善目標(biāo)與實(shí)際完成情況，90%的城市均實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)。  

從空氣質(zhì)量改善幅度來(lái)看，珠三角城市空氣質(zhì)量在重點(diǎn)區(qū)域中改善幅度最大，并已率先達(dá)標(biāo)；中西部及河北省部分城市表現(xiàn)優(yōu)異，PM2.5年均濃度下降幅度達(dá)20%及以上，包括荊州、宜昌、柳州、桂林、西寧、株洲、西安、合肥、攀枝花、秦皇島、滄州、石家莊、邯鄲、邢臺(tái)。  

不過(guò)，還有8個(gè)城市未完成2015年P(guān)M2.5或者是PM10的改善目標(biāo)任務(wù)，包括鄭州、三門(mén)峽、焦作、棗莊、日照、營(yíng)口、長(zhǎng)春、廊坊。其中，鄭州、焦作不僅沒(méi)有完成2015年空氣質(zhì)量改善目標(biāo)，PM2.5年均濃度相比2014年，還升高了9%，而營(yíng)口更是出現(xiàn)高達(dá)23%的大幅反彈。  

此外，還有一些城市空氣質(zhì)量較差且改善幅度低于5%，包括三門(mén)峽、棗莊、濟(jì)南、德州、哈爾濱、沈陽(yáng)、長(zhǎng)春、自貢。  

PM2.5仍是大部分城市面臨的首要問(wèn)題，特別是首批開(kāi)展監(jiān)測(cè)的74個(gè)重點(diǎn)城市，PM2.5年均濃度仍顯著高于國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，整體均值達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)值（35μg/m3）的1.5倍。  

同時(shí)，臭氧污染問(wèn)題進(jìn)一步加劇，74個(gè)重點(diǎn)城市年均濃度繼續(xù)上升，上升比例為3.4%，達(dá)標(biāo)城市比例繼續(xù)下降，下降比例為5.4%。在京津冀地區(qū)，臭氧成為首要污染物的天數(shù)已超過(guò)PM10，僅次于PM2.5；在長(zhǎng)三角地區(qū)，臭氧成為唯一不降反升的污染物。  

■評(píng)估  

□五大措施發(fā)揮實(shí)效，部分領(lǐng)域取得突破  

空氣質(zhì)量改善離不開(kāi)各項(xiàng)大氣污染防治措施的落實(shí)，離不開(kāi)防治工作的持續(xù)推進(jìn)。2015年，我國(guó)大氣污染防治在燃煤污染控制、VOCs治理、港口船舶污染控制、重點(diǎn)區(qū)域協(xié)同推進(jìn)污染治理等方面均取得了突破性進(jìn)展。  

——提前完成《大氣十條》控煤目標(biāo)  

針對(duì)燃煤污染的治理，延續(xù)了總量控制和清潔利用的“組合拳”形式，北京、上海等城市則主要采取淘汰工業(yè)燃煤鍋爐等結(jié)構(gòu)性措施，逐步實(shí)現(xiàn)“去煤化”。  

2015年，全國(guó)能源消費(fèi)總量穩(wěn)中略增（上升0.9%），煤炭消費(fèi)占比64.0%，較2014年下降3.7%，提前完成了《大氣十條》提出的2017年煤炭占能源消費(fèi)總量65%以下的目標(biāo)任務(wù)。  

“十二五”期間，全國(guó)安裝脫硫設(shè)施的煤電機(jī)組由5.3億千瓦增加到8.9億千瓦，安裝率由83%增加到99%以上；安裝脫硝設(shè)施的煤電機(jī)組由0.8億千瓦增加到8.3億千瓦，安裝率由12%增加到92%。  

國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定到2020年，全國(guó)所有具備改造條件的燃煤電廠力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)超低排放。為此，環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局發(fā)布文件，規(guī)定了具體進(jìn)程并明確了超低排放電價(jià)補(bǔ)貼、發(fā)電量獎(jiǎng)勵(lì)、排污費(fèi)激勵(lì)、信貸融資支持等政策措施。  

——試點(diǎn)VOCs排污收費(fèi)  

2015年，部分地區(qū)開(kāi)始征收VOCs排污費(fèi)。在VOCs綜合整治方面，一些大城市已經(jīng)開(kāi)始先行先試。  

VOCs是生成臭氧與PM2.5的重要前體物，其治理是近年來(lái)大氣污染防治的重點(diǎn)工作。2015年，國(guó)家啟動(dòng)了石化行業(yè)VOCs綜合整治，頒布了石油煉制、石油化學(xué)和合成樹(shù)脂3項(xiàng)工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，為重點(diǎn)行業(yè)的VOCs治理提供了政策依據(jù)。同時(shí)，出臺(tái)了《揮發(fā)性有機(jī)物排污收費(fèi)試點(diǎn)辦法》，將石油化工和包裝印刷選為首批試點(diǎn)行業(yè)。此后，北京、上海、江蘇、安徽、湖南等地區(qū)相繼出臺(tái)VOCs排污費(fèi)征收辦法。  

在VOCs綜合整治方面往往大城市先行并且積累了一定經(jīng)驗(yàn)：北京、上海超額完成2015年治理目標(biāo)；深圳市通過(guò)VOCs排放調(diào)查摸清來(lái)源并不斷更新數(shù)據(jù)，在治理方面做到堅(jiān)持源頭控制為主、法規(guī)技術(shù)規(guī)范先行、分行業(yè)推進(jìn)、加強(qiáng)重點(diǎn)監(jiān)管企業(yè)治理、加大執(zhí)法力度。  

——船舶污染治理突破盲點(diǎn)  

我國(guó)東部沿海擁有多個(gè)世界大港口，2014年全球吞吐量最大的10個(gè)港口有7個(gè)在中國(guó)。港口船舶污染已成為上海、廣州、深圳等城市大氣污染的重要來(lái)源。  

為解決這一問(wèn)題，國(guó)家發(fā)布政策文件為2015年及未來(lái)5年的船舶與港口污染防治工作制定了目標(biāo)與政策，要求在珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海（京津冀）水域設(shè)立船舶排放控制區(qū)。京津冀和長(zhǎng)三角地區(qū)均在2015年提出，通過(guò)區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)船舶排放控制及港口污染防治。  

——聯(lián)防聯(lián)控走向深度合作  

2015年，重點(diǎn)區(qū)域特別是京津冀地區(qū)跨行政區(qū)劃的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控走向深度合作，啟動(dòng)環(huán)境執(zhí)法與機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染控制聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，通過(guò)合作框架協(xié)議與協(xié)同發(fā)展規(guī)劃進(jìn)一步明確一體化發(fā)展思路。北京與廊坊、保定對(duì)接，天津與唐山、滄州對(duì)接，北京和天津在大氣污染治理資金、技術(shù)等方面為結(jié)對(duì)城市提供支持和幫助。  

長(zhǎng)三角大氣污染防治以區(qū)域聯(lián)席會(huì)議機(jī)制為基礎(chǔ)確定了年度工作重點(diǎn)，包括煤炭消費(fèi)總量控制和清潔能源替代、煤電節(jié)能減排升級(jí)與改造、工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和污染防治、機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治、秸稈焚燒和揚(yáng)塵污染治理。  

——督企向督政轉(zhuǎn)變  

2015年，環(huán)境保護(hù)部加大了公開(kāi)約談力度，并建立環(huán)保督察工作制度，督察的重點(diǎn)由“督企”轉(zhuǎn)向“督政”，通過(guò)“督政”敦促地方政府對(duì)本地環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，確?！洞髿馐畻l》的有效實(shí)施。  

2015年，環(huán)境保護(hù)部公開(kāi)約談了15個(gè)市級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人，較2014年增加一倍，約談的主要原因是大氣污染問(wèn)題。  

截至2015年底，環(huán)境保護(hù)部對(duì)33個(gè)市（區(qū)）開(kāi)展了綜合督察，涵蓋大氣污染等環(huán)境問(wèn)題。在實(shí)施綜合督查工作中，共有31個(gè)市進(jìn)行了約談、20個(gè)市（縣）實(shí)施了區(qū)域環(huán)評(píng)限批、176個(gè)問(wèn)題掛牌督辦。  

■建議  

□明確時(shí)間表，加強(qiáng)能力建設(shè)  

《大氣十條》實(shí)施以來(lái)，亞洲清潔空氣中心基于第三方獨(dú)立觀察，對(duì)中國(guó)城市短期和長(zhǎng)期大氣污染防治工作提出以下建議：  

一是設(shè)定空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)時(shí)間表和路線圖。  

明確的達(dá)標(biāo)時(shí)間表和路線圖這一經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)在諸多發(fā)達(dá)國(guó)家和城市得到印證。建議在“十三五”規(guī)劃期間提出各區(qū)域及城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的時(shí)間表和路線圖，并建立配套的達(dá)標(biāo)規(guī)劃技術(shù)方法、評(píng)估手段和激勵(lì)機(jī)制。  

二是建立科學(xué)的政策預(yù)評(píng)估、跟蹤評(píng)估和后評(píng)估方法與體系。  

建立科學(xué)的政策預(yù)評(píng)估、跟蹤評(píng)估和后評(píng)估的方法與體系有助于幫助政府選擇有效的措施，在實(shí)施過(guò)程中根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整治理方案，提高治理措施的精準(zhǔn)性。  

因此，建議“十三五”規(guī)劃期間建立科學(xué)的政策預(yù)評(píng)估、跟蹤評(píng)估和后評(píng)估方法與體系，將其盡快納入各級(jí)政府。  

三是加強(qiáng)對(duì)地方政府空氣質(zhì)量管理的能力支持。  

報(bào)告研究發(fā)現(xiàn)，2015年空氣質(zhì)量未達(dá)到年度目標(biāo)及空氣質(zhì)量較差且進(jìn)展緩慢的城市集中在河南、山東和東北，在大氣污染防治相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)積累和基礎(chǔ)能力方面較經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相對(duì)薄弱。中央政府除了對(duì)城市施加壓力外，還應(yīng)針對(duì)管理能力較弱的城市提供全面系統(tǒng)的能力建設(shè)支持。  

四是進(jìn)一步主動(dòng)公開(kāi)大氣污染防治信息。  

報(bào)告建議地方政府進(jìn)一步主動(dòng)公開(kāi)大氣污染防治相關(guān)信息，增進(jìn)空氣質(zhì)量管理相關(guān)方（包括研究機(jī)構(gòu)、非政府組織、媒體和公眾）對(duì)于大氣污染防治進(jìn)程的了解，這將有利于各相關(guān)方對(duì)政策實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督、開(kāi)展研究，進(jìn)而為空氣質(zhì)量改善提供多方支持。

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