相對看得見摸得著的大氣污染、水污染，土壤污染呈現(xiàn)隱秘、周期長、不可逆、難治理等特點，并對食品安全產(chǎn)生衍生影響。以改善環(huán)境質量為核心，打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役，是“十三五”期間環(huán)境保護的重要內容。隨著“大氣十條”、“水十條”的相繼發(fā)布，“土十條”呼之欲出。在近日環(huán)保部召開的2016年全國環(huán)保工作會議上，環(huán)保部部長陳吉寧表示，“土十條”將于今年出臺。

治污需求醞釀多年

土壤是水的流經(jīng)地和蓄積地、大氣污染物的最后承接地，土壤環(huán)境狀態(tài)直接關系到食品安全、人居環(huán)境安全、工作生產(chǎn)環(huán)境安全。土壤污染一般是指因其他物質的介入，土壤原有特性發(fā)生改變，從而發(fā)生影響土壤有效利用、危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象。上世紀80年代，國際上已經(jīng)意識到了土壤污染的危害，中國環(huán)保部門的一些學者上世紀八九十年代也曾覺察到土壤污染的嚴峻性，并呼吁開展土壤調查，但未引起重視。

經(jīng)過30多年的高速發(fā)展，中國土壤污染經(jīng)過長期積累，其危害近年來已開始逐漸顯現(xiàn)。自2005年以來，甘肅徽縣、湖南武岡、廣東清遠等地出現(xiàn)血鉛超標事件，湘江流域、珠江三角洲地區(qū)出現(xiàn)“鎘大米”事件，全國各地重金屬污染事件呈上升趨勢。

一系列的土壤污染問題引起了相關部門的重視。2005年環(huán)保部會同國土部聯(lián)合開展了首次全國土壤污染狀況調查，調查點位覆蓋全部耕地，部分林地、草地、未利用地和建設用地，實際調查面積約630萬平方公里。這一大規(guī)模的調查直到2013年才結束。

在此之前，中國土壤污染的信息公開較少，公眾對土壤污染的嚴重程度并不了解。2013年律師董正偉向環(huán)保部提出信息公開申請，申請公開土壤污染的調查信息。環(huán)保部的信息公開答復函件稱：全國土壤污染狀況調查數(shù)據(jù)信息屬于國家秘密，根據(jù)《政府信息公開條例》第十四條規(guī)定，環(huán)境保護部不予公開。公開信息的缺失，進一步加深了公眾對土壤污染現(xiàn)狀的憂慮和質疑。

2014年4月17日，環(huán)保部和國土部終于公布了《全國土壤污染狀況調查公報》。公報顯示，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。全國土壤總的超標率為16.7%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。從污染分布情況看，南方土壤污染重于北方;長江三角洲、珠江三角洲、東北老工業(yè)基地等部分區(qū)域土壤污染問題較為突出，西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標范圍較大;鎘、汞、砷、鉛4種無機污染物含量分布呈現(xiàn)從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態(tài)勢。

雖然這項調查報告披露的數(shù)據(jù)不夠翔實，具體內容也不夠完整，但基本說明了土壤污染日益嚴重甚至還在擴大和蔓延的現(xiàn)實。嚴峻的土壤污染形勢敲響了生態(tài)警鐘，公眾呼吁出臺土壤污染防治行動計劃日益高漲。

文本內容已基本成熟

和大氣污染、水污染一樣，中國嚴峻的土壤污染形勢根本原因在于經(jīng)濟高速發(fā)展，在工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的同時忽視了環(huán)境保護。但又與大氣污染、水污染不同的是，農業(yè)與工業(yè)污染的疊加和土壤污染的隱秘特點使得土壤污染的治理嚴重滯后于大氣污染、水污染。

從土壤污染源上來看，農業(yè)濫施農藥化肥和與工礦業(yè)盲目發(fā)展是其兩大直接原因。為保障糧食增長，在缺乏土地輪休制度下，糧食增長的背后是農藥化肥的巨量投入：中國耕地不足世界的10%，卻使用了全世界1/3以上的化肥。第二次全國土地調查結果顯示，中國約有1600萬公頃農業(yè)耕地遭受農藥污染。大量的農藥化肥使用效率低，土壤板結嚴重，并隨雨水沖刷進入河流導致水污染。沒有完善的土壤輪休制度和經(jīng)濟利益驅動，農民濫施農藥化肥和污水灌溉造成土壤污染，幾乎是不可避免的。

同時，在快速的工業(yè)和城市化進程中，環(huán)保一直讓位于發(fā)展，礦山開采、工業(yè)園區(qū)“四處開花”，而治污設施嚴重滯后，垃圾分類回收的缺失和電子垃圾的快速增長，重金屬污染日益嚴重。這些不可降解的重金屬沉積在土壤中，最終由糧食帶回到了人們的餐桌上。

面對土壤污染嚴峻的形勢，有關部門也實施了一些治理措施。在環(huán)保部召開的2016年全國環(huán)保工作會議上，環(huán)保部部長陳吉寧介紹，“十二五”期間安排中央專項資金172億元，支持重點區(qū)域實施重金屬污染治理，重金屬污染事件由2010～2011年的每年10余起下降到2012～2014年的平均每年3起。全國堆存長達數(shù)十年甚至半個世紀的670萬噸歷史遺留鉻渣處置完畢。在10個省啟動土壤污染治理與修復試點示范項目，推進湖南、重慶、江蘇等省(市)污染場地環(huán)境監(jiān)管試點。

然而，土壤污染的危害性沒有水污染、大氣污染直觀，除部分直接污染人體外，絕大多數(shù)要先經(jīng)植物、糧食、水等物質后污染人體，具有隱蔽性、潛伏性、滯后性和累加性，因此，公眾對土壤污染危害性和防治工作緊迫性、嚴峻性的認識缺位;土壤污染的成因比水、大氣污染更為復雜，來源既多又雜，歷史遺留問題多，靠風吹、雨淋是無法改善的，防治任務既復雜又艱巨、緊迫，時間長，見效慢。陳吉寧介紹，“土十條”文本內容已基本成熟，今年國務院將出臺“土十條”，土壤污染治理終于跟上了大氣、水污染的治理步伐。

同時，陳吉寧還介紹了“土十條”的部分實施細節(jié)。如，加強土壤環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管，實施農用地分級管理和建設用地分類管理，開展土壤污染治理與修復。啟動全國土壤污染狀況詳查。繼續(xù)組織實施污染土壤治理與修復試點項目。推進污染場地試點示范，建立規(guī)范的污染場地聯(lián)合監(jiān)管機制。完成京津冀三地關停搬遷工業(yè)企業(yè)場地排查。

立法前期已做大量調研

由于污染土壤面積廣大，各地自然條件復雜多變，污染程度深淺不一，污染土壤修復將是持久戰(zhàn)。雖然國家和地方政府也制定了一些專門的規(guī)范性法律和環(huán)境保護標準，環(huán)境保護法也有對防治土壤污染的專門規(guī)定，但與土壤污染的形勢和建設生態(tài)文明社會的目標相比，當前的法律政策防控機制已顯得較為滯后，亟待建立健全。

中國已有水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、放射性污染防治法等專項污染防治法，它們對土壤污染防治也能起到間接作用，但卻是對單項環(huán)境要素的個別保護，對土壤污染的預防性、針對性和法律政策之間的協(xié)調性缺乏，無法從根本上和全局上解決土壤污染問題。通過法律的規(guī)范，既能明確和落實各級、各部門、企業(yè)、公民的職責、權利和義務，建立健全有效的防治體系，又能增強人民群眾的意識、充分調動各方力量。

值得欣慰的是，陳吉寧在會議上表示，將大力推動環(huán)境保護立法，修改《水污染防治法》、《土壤污染防治法》、《核安全法》列入全國人大五年規(guī)劃。據(jù)了解，土壤污染防治立法前期已做的大量調查和治理工作，給專項的土壤污染防治立法提供了支撐。專家建議，在即將制定的土壤污染防治法中，應明確相關主體尤其是主管部門和企業(yè)的法律責任以及權利義務，做到各相關部門協(xié)同配合，各司其職，氣、水、固廢、土壤污染同防同治，避免單項立法、部門立法、封閉立法、各自為政的弊端。

在完善土壤法律法規(guī)的同時，還應切實提高土壤污染違法成本。在諸多重金屬污染事件中，土壤污染受害者未能得到及時救濟，土壤污染的責任人也少有得到嚴厲懲罰的。盡管新《環(huán)保法》提高了環(huán)境違法成本，但是真正實施起來依然缺乏配套措施，如環(huán)保行政部門與司法部門的銜接不夠，環(huán)保公益訴訟依然存在舉證難、鑒定難、索賠難、執(zhí)行難等諸多問題。目前，最高人民法院環(huán)境資源審判庭和各地環(huán)保法庭的相繼設立，為維護公民環(huán)境權利提供了契機，當前還需加大培訓專業(yè)人才、鼓勵發(fā)展民間環(huán)保公益組織。

治理嚴峻的土壤污染還需建立完善土壤環(huán)境技術標準，加大執(zhí)法監(jiān)督力度。土壤污染治理對治理技術和工藝要求高，相關部門應研究制訂土壤污染因子的標準體系，為土壤污染的風險評估與風險管理提供科學依據(jù)。同時加大加強對涉及重金屬企業(yè)廢水、廢渣，以及嚴格控制農藥化肥投入量，加強土地污染修復的技術研發(fā)和示范應用，提高技術準入門檻。

此外，還要推進信息公開保障公眾參與。重慶一家環(huán)保組織負責人告訴記者，以前對于大氣污染的相關數(shù)據(jù)，政府部門也一直遮遮掩掩，現(xiàn)在PM2.5的數(shù)據(jù)公開后不但沒有引發(fā)社會恐慌，反而促進了社會共治。對于土壤污染的相關數(shù)據(jù)，有關部門應該盡快加強信息公開的范圍和力度，增強公眾對土壤污染的認知，促進社會群策群力、共同參與和監(jiān)督。

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