城市生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)起步晚，欠帳多，垃圾焚燒發(fā)電作為今后城市生活垃圾處理主要發(fā)展的方式，要大力發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電處理事業(yè)，加快垃圾處理設(shè)施建設(shè)速度和擴大焚燒處理規(guī)模，使垃圾日處理總規(guī)模與垃圾日產(chǎn)總量相匹配，才能變被動為主動，改變垃圾處理“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的被動局面，使城市生活垃圾處理邁入正常運行的軌道。  

一、垃圾焚燒發(fā)電處理方式的優(yōu)點  

每種垃圾處理方式各有優(yōu)缺點，焚燒發(fā)電設(shè)施建設(shè)一次性投入資金大，營運費用高，會產(chǎn)生二惡英等微量劇毒物，但其節(jié)約土地資源，資源回收利用高，焚燒發(fā)電產(chǎn)生經(jīng)濟效益可觀。  

(一)垃圾焚燒處理節(jié)約大量的土地資源  

據(jù)不完全統(tǒng)計，全國有超過5000個填埋場(大部分為簡易填埋場)處理城市生活垃圾約72%，而只有166個垃圾焚燒發(fā)電廠就處理城市生活垃圾約27%，如果城市生活垃圾全部實現(xiàn)焚燒發(fā)電處理，全國只需再建450個左右的垃圾焚燒發(fā)電廠即可代替5000個垃圾填埋場，如果使用年限相同，填埋場占地面積要比焚燒廠大得多，垃圾填埋場填滿后仍需征用新的土地來建設(shè)新的填埋場，而焚燒廠達到使用年限后土地仍可重復(fù)使用，可見垃圾填埋處理方式浪費大量的土地資源。以廣州為例，廣州市已封場、正在使用和正在建設(shè)的垃圾填埋場共有7個，總用地面積至少為220.87萬平方米，約為3300多畝，而垃圾焚燒發(fā)電則可節(jié)省大量土地資源，目前廣州正在使用的一座和正在規(guī)劃建設(shè)的五座垃圾焚燒發(fā)電廠，全部建成后日總處理垃圾可達14000多噸，總占地面積不到100萬平方米。  

(二)垃圾焚燒處理節(jié)約費用約三分之一  

降低垃圾處理成本是減少垃圾處理資金，減輕政府財政壓力最有效的途徑。根據(jù)對比分析，廣州市焚燒發(fā)電比衛(wèi)生填埋處理垃圾每噸節(jié)約11.13元，每年可節(jié)約經(jīng)費5000多萬元。按照預(yù)計2020年廣州日產(chǎn)垃圾20200噸垃圾計算，則每年可節(jié)約垃圾處理經(jīng)費約8200萬元，約占總處理費用近三分之一。歐洲是最早最廣泛采用垃圾焚燒發(fā)電處理方式的地區(qū)，最為典型的是德國;日本、新加坡和中國臺灣地區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項目發(fā)展也非常快;美國近年來垃圾焚燒處理比例也有所上升，都取得了良好的經(jīng)濟效益，較好地解決垃圾處理問題。  

二、城市生活垃圾焚燒處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃  

目前，城市生活垃圾焚燒處理設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，全國只有166座垃圾焚燒發(fā)電廠，年處理城市生活垃圾4633.7萬噸。按照城市生活垃圾8%的增長速度計算，未來幾十年，全國要建成500座垃圾焚燒發(fā)電處理設(shè)施才能基本滿足城市生活垃圾焚燒處理的需要。  

(一)垃圾處理設(shè)施建設(shè)規(guī)模  

一般來說，一個城市的生活垃圾處理設(shè)施的日處理垃圾能力應(yīng)當(dāng)?shù)扔诨蜻m當(dāng)大于該市的垃圾日產(chǎn)量，才能使該市的生活垃圾處理事業(yè)處于正常的理想的狀態(tài)。根據(jù)《廣州市垃圾處理設(shè)施規(guī)劃方案》，2015年廣州市將建設(shè)生活垃圾處理設(shè)施總規(guī)模15200噸/天，其中焚燒處理12000噸/天，綜合處理2000噸/天，填埋處理1200噸/天，基本建成以焚燒處理為主的系統(tǒng)，實現(xiàn)生活垃圾處理無害化、資源化和減量化的要求。目前廣州市垃圾焚燒發(fā)電項目建設(shè)已取得突破，4座垃圾焚燒發(fā)電廠已開工建設(shè)，1座已進入環(huán)評階段，有的即將建成投產(chǎn)，廣州市生活垃圾終處理將很快告別單一填埋方式，邁上資源化利用新臺階，實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。  

(二)垃圾焚燒處理設(shè)施建設(shè)費用規(guī)劃  

全國現(xiàn)有城市生活垃圾焚燒處理設(shè)施4633.7萬噸/年，根據(jù)全國城市生活垃圾處理的實際情況，全國還需要建設(shè)垃圾焚燒設(shè)施規(guī)模12604.9萬噸/年。根據(jù)垃圾焚燒處理設(shè)施的規(guī)模大小，每36.5萬噸/年的垃圾焚燒處理設(shè)施建設(shè)資金約需5.2億至7.2億元，照此計算，全國垃圾焚燒處理設(shè)施建設(shè)需資金1795.2億至2486.4億元。如果到2030年前建成，平均每年需投資119.7億至165.8億元。  

三、城市生活垃圾焚燒處理項目“投資―制造―建設(shè)―管理”一體化新模式的構(gòu)想  

城市采取焚燒發(fā)電方式為主處理生活垃圾，但該方式最大的不足是前期一次性投入巨大，據(jù)測算，按照目前建設(shè)水平，全國需在垃圾焚燒發(fā)電設(shè)施建設(shè)方面投資約2000多億元。對于城市政府來說，2000億也不是個小數(shù)目，僅靠政府財力難以承擔(dān)，必須探索垃圾處理設(shè)施建設(shè)和管理的新模式，來籌集巨額垃圾處理資金。通過垃圾處理投融資和設(shè)施建設(shè)管理模式的改革，由企業(yè)等社會力量承擔(dān)垃圾處理項目的投融資和建設(shè)管理，政府部門從投資和建設(shè)管理的具體事務(wù)中脫身出來，通過規(guī)劃引導(dǎo)，加強監(jiān)管、績效評估、風(fēng)險控制等措施和手段，充分加強政府的行政監(jiān)督和宏觀調(diào)控職能。垃圾處理市場化企業(yè)化，也將降低建設(shè)和營運成本，據(jù)有關(guān)部門測算，垃圾處理企業(yè)化后，垃圾處理費用比目前每噸可節(jié)約15—25元。  

(一)垃圾處理投融資及建設(shè)管理主體的選擇  

長期以來，城市生活垃圾處理采取的模式是政府投資、政府建設(shè)、政府管理。許多城市的垃圾處理融資模式是通過城市建設(shè)部門下屬的建設(shè)投資公司來貸款，建設(shè)和管理營運卻由城管或環(huán)衛(wèi)部門負(fù)責(zé)，投資者不管垃圾處理設(shè)施的建設(shè)和運行，投資主體與建設(shè)、運行主體之間各自為政，責(zé)任分離，造成管理機構(gòu)混亂，不利于調(diào)動工作的積極性，缺乏有效的監(jiān)督，政府投資的效能降低，難以達到應(yīng)有的目的，經(jīng)濟效益差，無人對項目整體負(fù)責(zé)，垃圾處理業(yè)務(wù)水平難以得到提高。  

由于城市生活垃圾處理是一項社會公益性較強的事業(yè)，在垃圾處理市場化改革的進程中，不能簡單地將垃圾處理交給市場，政府應(yīng)加強引導(dǎo)和監(jiān)管。垃圾處理投融資不宜由私營企業(yè)承擔(dān)，市場都是有風(fēng)險的，一旦出現(xiàn)問題將難以控制，應(yīng)交由實力強的本市大型國有企業(yè)較為安全穩(wěn)妥。BOT模式是國際較先進的另一種通用模式，就是由企業(yè)進行投資、建設(shè)和營運管理的模式，是較O&M模式市場化程度更高的一種模式�？赏ㄟ^BOT模式將垃圾處理項目發(fā)包給城市大型國有企業(yè)，某國有企業(yè)中標(biāo)后，該國有企業(yè)作為城市垃圾處理項目的投融資主體，可以充分發(fā)揮國有和企業(yè)的兩種優(yōu)勢，通過市場化運作籌集商業(yè)和社會資金�；I集到的資金建成垃圾處理設(shè)施后，按照優(yōu)惠政策，垃圾焚燒發(fā)電的電力由政府按照0.55元/度上網(wǎng)收購，每處理一噸垃圾由城市政府制定相應(yīng)的補貼政策，使企業(yè)產(chǎn)生經(jīng)濟效益，以收回建設(shè)投資，償還貸款和獲取適當(dāng)?shù)睦麧櫋? 

(二)投融資改革方式和步驟  

按照以前的垃圾處理設(shè)施由政府直接投資的模式，城市財政難以每年拿出數(shù)億或數(shù)十億元的巨額財政資金僅用于垃圾焚燒處理建設(shè)項目，絕大部分要靠政府貸款或融資，背上越來越沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。政府投資管理模式，由于一次性投入過大，建設(shè)程序繁多，建設(shè)時間過長，效率低下。若采取以往的建管模式，僅單一依靠政府直接投資，城市生活垃圾焚燒處理設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)顯然難以順利完成，也難以徹底解決城市生活垃圾無害化處理的緊迫局面。  

1、商業(yè)銀行貸款籌集資金  

承擔(dān)城市垃圾處理項目的國有企業(yè)，可以該企業(yè)為資金運作平臺，成立垃圾焚燒發(fā)電項目公司，以項目公司的資本金和商業(yè)銀行項目貸款進行直接融資，垃圾處理項目貸款有政府支撐，風(fēng)險較小，貸款成功率高。通過銀行貸款和公司資本金為城市垃圾處理籌集首批資金，并以此筆資金為基礎(chǔ)，打開城市垃圾處理市場化運作的新開端。  

2、垃圾焚燒發(fā)電項目公司股份制改造  

大型國有企業(yè)可通過整合企業(yè)旗下的相關(guān)業(yè)務(wù)板塊，發(fā)揮垃圾處理朝陽產(chǎn)業(yè)的吸引力引入戰(zhàn)略投資者，對垃圾焚燒發(fā)電項目公司進行股份制改造，吸引民間資金進入城市垃圾處理行業(yè)，壯大垃圾焚燒發(fā)電項目公司的經(jīng)濟實力，實現(xiàn)公司凈資產(chǎn)增值。股份有限責(zé)任公司還可利用銀行項目貸款和發(fā)行債劵、基金以及其他短期融資等形式進行融資，籌集垃圾處理資金，使城市生活垃圾處理資金實現(xiàn)良性的滾動發(fā)展。  

3、公司上市融資  

垃圾焚燒發(fā)電項目公司發(fā)展到一定規(guī)模，達到上市公司的條件后，可以采取公司上市直接進行融資，通過在國內(nèi)或國外交易所主板市場，大規(guī)�；I集垃圾處理資金，從而加快垃圾處理設(shè)施建設(shè)速度和營運管理水平的提高，最終完成城市垃圾處理設(shè)施建設(shè)和管理任務(wù)。  

(三)垃圾處理工藝和設(shè)備研發(fā)  

城市生活垃圾焚燒設(shè)施建設(shè)任務(wù)還非常重，如果僅僅采用BOT模式，而不發(fā)展自己的垃圾焚燒裝備產(chǎn)業(yè)，關(guān)鍵處理工藝和設(shè)備主要依靠進口就難以降低垃圾處理費用。大型國有企業(yè)可充分發(fā)揮國有優(yōu)勢，成立專門的研發(fā)中心，通過向科技部門申請，開展城市生活垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)及裝備產(chǎn)業(yè)的重大科技專項的研究攻關(guān)工作，推進垃圾處理工藝設(shè)備技術(shù)的國產(chǎn)化進程，積極培育垃圾焚燒工藝設(shè)備的研發(fā)和制造能力。  

總的來說，BOT模式雖然是城市生活垃圾處理目前采用的較為先進的模式，但其自身也存在不足，如前期合同不規(guī)范，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)等。城市生活垃圾處理任務(wù)重，資金缺口大，僅僅依靠BOT模式還難以有效解決城市的生活垃圾處理問題，必須提高垃圾處理的國產(chǎn)化水平，采取制造+BOT模式，使垃圾處理設(shè)備制造與垃圾處理設(shè)施投資、建設(shè)和管理相結(jié)合，降低成本，積極探索垃圾處理“投資―制造―建設(shè)―管理”一體化的新模式，走出一條城市生活垃圾處理的新道路。

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