《生態(tài)文明體制改革總體方案》第三十五條提出“完善污染物排放許可制”，要求“盡快在全國(guó)范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，依法核發(fā)排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無(wú)證排污或不按許可證規(guī)定排污”。同時(shí)，第五十四條保障措施中專(zhuān)門(mén)提出要“完善排污許可的法律法規(guī)”。這將是環(huán)境管理制度改革的一次重要?jiǎng)?chuàng)新之舉，對(duì)實(shí)施一體化環(huán)境管理模式、依法監(jiān)管和有效執(zhí)法固定污染源、最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)等具有重要意義。

《生態(tài)文明體制改革總體方案》中關(guān)于排污許可的解讀

污染物排放許可證制度（簡(jiǎn)稱(chēng)排污許可）是依法對(duì)各企事業(yè)單位排污行為提出具體要求并以書(shū)面形式確定下來(lái)，作為排污單位守法、執(zhí)法單位執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督護(hù)法依據(jù)的一種環(huán)境管理制度�！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》將其作為一條單獨(dú)提出具有深刻含義，是環(huán)境管理的重大變革。

首先，確立了許可證作為重點(diǎn)環(huán)境管理制度的地位。《生態(tài)文明體制改革總體方案》共計(jì)56條，但真正涉及環(huán)境治理制度的僅有第七款“建立健全環(huán)境治理體系”和第八款“健全環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系”兩款12條。“完善污染物排放許可制”位于第七款“建立健全環(huán)境治理體系”的第一條，體現(xiàn)了其重要地位，其它依次包括“建立污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制”、“建立農(nóng)村環(huán)境治理體制機(jī)制”、“健全環(huán)境信息公開(kāi)制度”、“嚴(yán)格實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”、“完善環(huán)境保護(hù)管理制度”5條。《生態(tài)文明體制改革總體方案》沒(méi)有提及現(xiàn)在重點(diǎn)開(kāi)展的污染物總量控制制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等制度，其他8項(xiàng)環(huán)境管理制度如“排污收費(fèi)”也未提及�？梢哉f(shuō)，排污許可將是生態(tài)文明體制改革及環(huán)境管理的未來(lái)方向和著力點(diǎn)。

其次，強(qiáng)調(diào)了完善污染物排放許可制，重點(diǎn)在完善，而非新建。中國(guó)的排污許可制度開(kāi)始較早，起始于20世紀(jì)80年代，有了一定基礎(chǔ)。例如：新環(huán)保法規(guī)定國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度；建立了監(jiān)測(cè)體系；開(kāi)展了一些試點(diǎn)積累了一定經(jīng)驗(yàn)等。但是排污許可發(fā)展較慢，面臨諸多問(wèn)題：一是存在和其他環(huán)境管理制度重疊或缺乏銜接情況；二是排污許可制度本身存在缺乏政策和精細(xì)化分類(lèi)管理、各地情況不統(tǒng)一等問(wèn)題；三是違規(guī)處罰太輕，缺乏可執(zhí)法性，存在形式主義；四是未與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等掛鉤；五是缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)。完善或改革的重點(diǎn)是在這些問(wèn)題上下功夫，找到解決問(wèn)題的途徑和辦法。

另外，強(qiáng)化了許可制度執(zhí)行的強(qiáng)制性�！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》對(duì)于企業(yè)排污許可的要求是“必須持證排污”，“禁止無(wú)證排污或不按許可證規(guī)定排污”。“必須”和“禁止”都是強(qiáng)烈的要求，沒(méi)有絲毫例外。換句話(huà)說(shuō)，就是無(wú)證就不能排污，具有強(qiáng)制性和唯一性，從而確立排污必須要先許可，許可后方可排污的明確關(guān)系。此外，還強(qiáng)調(diào)完善排污許可的法律法規(guī)，也就是從法律層面確定和確立。

確立排污許可制度的核心環(huán)境管理制度地位

當(dāng)前，完善排污許可制度的當(dāng)務(wù)之急是盡快從法律層面確定排污許可制度的地位和涵蓋范圍、明確與其他環(huán)境管理制度的關(guān)系、明確中央環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和地方環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)間的職責(zé)等。為此，筆者提出如下建議。

首先，盡快明確排污許可制度的核心地位，頒布《排污許可證管理?xiàng)l例》和《排污許可管理辦法》，打通排污許可與其他環(huán)境管理制度的關(guān)系。

在擬修訂的《水污染防治法》中將排污許可制度從總量控制框架內(nèi)獨(dú)立出來(lái)，明確排污許可作為水環(huán)境管理的核心地位，從排污申報(bào)登記、排污量確定、審核與發(fā)放到監(jiān)督與管理等都進(jìn)行明確規(guī)定。同時(shí)，盡快頒布《排污許可證管理?xiàng)l例》及制定《排污許可證管理辦法》。協(xié)調(diào)好排污許可制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總量控制、排污收費(fèi)等制度的關(guān)系，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為企業(yè)能否獲得排污許可證的先決條件；將總量控制指標(biāo)和總量目標(biāo)作為許可證排污量確定的一部分或參考，并且使許可證制度逐漸取代總量控制制度，或者將總量控制指標(biāo)作為許可證管理的一部分；排污費(fèi)需根據(jù)排污許可證載明的排放情況進(jìn)行繳納。

其次，明確中央和地方環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)各自職責(zé)分工。

按照外部性原則，明確中央環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)與地方環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)分工。中央環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)主要負(fù)責(zé)制定排污許可證相關(guān)政策，總體技術(shù)導(dǎo)則和指南，總體審核、監(jiān)督與管理。在具體許可證管理上，主要負(fù)責(zé)部分的污水排放許可證發(fā)放，例如船舶、建筑工地、雨水等。受中央環(huán)境保護(hù)部門(mén)授權(quán)，其他氣、噪聲和固體廢棄物等許可證發(fā)放主要由省及以下環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)，但各省要想取得中央環(huán)境保護(hù)部門(mén)的授權(quán)必須申請(qǐng)，合格后方可進(jìn)行。對(duì)于各省的許可證發(fā)放及管理工作，中央環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)具有監(jiān)督權(quán)和收回權(quán)。

第三，對(duì)排污許可實(shí)施分批分類(lèi)管理，規(guī)范許可證申請(qǐng)和發(fā)放。

對(duì)許可證管理采取分批分類(lèi)管理方式，從時(shí)間上，首先對(duì)于重點(diǎn)行業(yè)的大型點(diǎn)源進(jìn)行許可證發(fā)放，逐漸到所有點(diǎn)源。從污染物處理上，對(duì)常規(guī)污染物、有毒污染物和非常規(guī)污染物的范圍進(jìn)行界定，先少后多。從污染源類(lèi)別上，則可考慮：一是對(duì)直接向自然水體排放污染物的點(diǎn)源和將廢水排入市政污染管網(wǎng)的點(diǎn)源進(jìn)行分類(lèi)管理。向排入自然水體的點(diǎn)源發(fā)放排污許可證，向排入管網(wǎng)的點(diǎn)源發(fā)放預(yù)處理許可證；二是大型點(diǎn)源應(yīng)申請(qǐng)個(gè)體許可證，一定區(qū)域范圍內(nèi)具有相同排放特征的點(diǎn)源可以申請(qǐng)一般許可證，簡(jiǎn)化許可證的申請(qǐng)和發(fā)放管理，節(jié)約管理成本；三是編制各類(lèi)點(diǎn)源（污水處理廠、船舶、工業(yè)點(diǎn)源、建筑活動(dòng)等）排污許可證管理指南，對(duì)各類(lèi)許可證的內(nèi)容要求、申請(qǐng)要求、監(jiān)測(cè)要求、記錄要求和報(bào)告要求等進(jìn)行規(guī)定，為監(jiān)管和執(zhí)法奠定基礎(chǔ)。

第四，加大違反許可的懲罰力度，提高罰款數(shù)額，明確刑事責(zé)任。

切實(shí)加大對(duì)違反許可證單位的懲罰力度，對(duì)于謊報(bào)、瞞報(bào)等違法行為，予以嚴(yán)懲。在許可證中將企業(yè)的排污行為、監(jiān)測(cè)和報(bào)告要求、法律和行政要求進(jìn)行明確規(guī)定。在擬修訂的《水污染防治法》及其實(shí)施細(xì)則中，明確提高罰款數(shù)額，罰款數(shù)以污染物單論，并與按日計(jì)罰掛鉤。對(duì)于情節(jié)惡劣和不良后果嚴(yán)重的，罰款之外要輔以關(guān)停等行政處罰。對(duì)于情節(jié)特別惡劣和不良后果極其嚴(yán)重的，規(guī)定承擔(dān)一定的刑事責(zé)任。另外，建立許可證守法和執(zhí)法數(shù)據(jù)庫(kù)，及時(shí)有效地掌握企業(yè)的守法、違法情況，并采取相應(yīng)措施，幫助企業(yè)糾正違法行為。

第五，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和能力建設(shè)，健全排污許可證管理體制。

機(jī)構(gòu)及人員能力建設(shè)是全面推進(jìn)排污許可制度的重要基礎(chǔ)。為此，筆者提出以下3條建議。一是關(guān)于政府機(jī)構(gòu)，在中央環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定國(guó)家層面的排污許可證相關(guān)規(guī)章和政策，監(jiān)督地方排污許可制度的實(shí)施。并定期組織全國(guó)范圍培訓(xùn)，對(duì)各地的許可證管理人員和編寫(xiě)人員進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，提高地方相關(guān)人員的技術(shù)水平和管理水平。在區(qū)域?qū)用�，充分發(fā)揮6個(gè)環(huán)保督查中心的監(jiān)管職能，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)。在地方層面，對(duì)應(yīng)設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)許可證的發(fā)放監(jiān)管和政策制定，提供日常的技術(shù)支持和指導(dǎo)，通過(guò)管理規(guī)范和技術(shù)指南負(fù)責(zé)本地區(qū)的排污許可證核發(fā)。二是關(guān)于企業(yè)，要求設(shè)立專(zhuān)門(mén)從事此項(xiàng)工作的相關(guān)人員，負(fù)責(zé)許可證編寫(xiě)、申報(bào)及日常監(jiān)測(cè)等。三是關(guān)于技術(shù)層面，可考慮將從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)人員轉(zhuǎn)移到許可證編寫(xiě)和技術(shù)開(kāi)發(fā)中。

作者單位：環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心

相關(guān)鏈接

國(guó)外排污許可證管理特點(diǎn)及啟示

排污許可是國(guó)際通行的一項(xiàng)環(huán)境管理的基本制度。美國(guó)是最早建立排污許可制度的國(guó)家之一，政策實(shí)施效果比較好。相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

以美國(guó)污水排污許可證為例。美國(guó)排污許可證起始于20世紀(jì)70年代，依據(jù)為《清潔水法》�！肚鍧嵥ā芬�(guī)定任何從點(diǎn)源向水體排放污染物的行為，不論是否會(huì)對(duì)受納水體產(chǎn)生污染，都必須獲得排污許可證，并遵守許可證規(guī)定的排放限制標(biāo)準(zhǔn)和污染排放時(shí)間表，否則即屬違法。美國(guó)環(huán)保局及州環(huán)保局為許可證發(fā)證部門(mén)，其特點(diǎn)及啟示如下：

一是排污許可證同時(shí)滿(mǎn)足多重標(biāo)準(zhǔn)，核心目標(biāo)是水質(zhì)改善。美國(guó)污水排污許可證必須同時(shí)滿(mǎn)足排放標(biāo)準(zhǔn)和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以及最大日負(fù)荷總量的要求，使點(diǎn)源污染控制直接與水體水質(zhì)改善聯(lián)系。許可證從基于技術(shù)的排放限值和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)層面控制點(diǎn)源污染排放。最大日負(fù)荷總量管理是對(duì)不達(dá)標(biāo)水體進(jìn)行修復(fù)前的污染分配工具，可總體考慮對(duì)不達(dá)標(biāo)水體造成影響的點(diǎn)源和非點(diǎn)源，并在所有點(diǎn)源和非點(diǎn)源間進(jìn)行污染負(fù)荷分配。最大日負(fù)荷總量不具強(qiáng)制性，需要通過(guò)排污許可證、聯(lián)邦贈(zèng)款支持的自愿減排活動(dòng)（如非點(diǎn)源污染控制）、州和地方法律和法令要求、個(gè)人和自愿的行動(dòng)來(lái)控制。目前，聯(lián)邦和各州已經(jīng)為7萬(wàn)個(gè)受損水體制定了最大日負(fù)荷總量分配方案。

二是污水排污許可證發(fā)放由美國(guó)環(huán)保局和各州環(huán)保局分工合作。美國(guó)環(huán)保局有48名工作人員專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)許可證事務(wù)，從許可證頒發(fā)對(duì)象上看主要負(fù)責(zé)全國(guó)船舶、建筑、雨水等一般許可證的頒發(fā)，以及所有許可申請(qǐng)的審查。同時(shí)，美國(guó)環(huán)保局授權(quán)州政府執(zhí)行相關(guān)許可證發(fā)放及監(jiān)督。截至2015年8月，全美46個(gè)州和弗吉尼亞群島獲得授權(quán)，負(fù)責(zé)本地區(qū)全部和部分許可證的頒發(fā)。通常，經(jīng)由州頒布的許可證或執(zhí)行的項(xiàng)目，美國(guó)環(huán)保局將不再處理，但美國(guó)環(huán)保局必須檢查由州頒發(fā)的許可證，并有權(quán)反對(duì)許可證中有同聯(lián)邦要求有矛盾的內(nèi)容。對(duì)于未得到美國(guó)環(huán)保局授權(quán)或者未得到全部許可證授權(quán)的州而言，許可證的頒發(fā)由美國(guó)環(huán)保局區(qū)域辦公室負(fù)責(zé)。

三是污染物覆蓋范圍廣，對(duì)不同點(diǎn)源實(shí)施分類(lèi)管理。美國(guó)許可證管理對(duì)污染物的定義范圍很廣，包括排放至水中的任何類(lèi)型的工業(yè)、城市、農(nóng)業(yè)廢棄物，分為3類(lèi)：常規(guī)污染物（BOD5、總懸浮固體、大腸菌群、pH、油和油脂）、有毒污染物（重金屬及人造有機(jī)化合物）以及非常規(guī)污染物（氨、氮、磷、COD等）。對(duì)不同點(diǎn)源頒發(fā)不同的許可證，從便于管理角度出發(fā)，分為一般許可證和個(gè)體許可證，然后根據(jù)污染物排放設(shè)施類(lèi)型再進(jìn)行分類(lèi)管理。一般許可證無(wú)需個(gè)別申請(qǐng)，審批程序簡(jiǎn)單，適用于一定地理區(qū)域內(nèi)具有某種共同性質(zhì)的特定排污設(shè)施。具體包括：雨水點(diǎn)源、相同或?qū)嵸|(zhì)上相類(lèi)似的行業(yè)的設(shè)施、排放同類(lèi)廢物或從事同類(lèi)型的污水利用和處置活動(dòng)的設(shè)施、對(duì)下水道污泥利用及處置要求相同排放限制與運(yùn)營(yíng)條件的設(shè)施、要求相同或相似監(jiān)控措施的設(shè)施。個(gè)體許可證是專(zhuān)門(mén)適用于個(gè)別設(shè)施的許可證，它針對(duì)這一設(shè)施的具體特征、功能等規(guī)定特別的限制條件和要求。許可證有效期一般為5年，在許可證到期之前，排污設(shè)備運(yùn)營(yíng)者須申請(qǐng)新的許可證。

四是將許可證作為執(zhí)法的重要依據(jù)，并以違法成本高為原則強(qiáng)制執(zhí)法�！肚鍧嵥ā返�309條對(duì)違法排污的各類(lèi)處罰作出規(guī)定。環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以根據(jù)許可證中的排放監(jiān)測(cè)、設(shè)施檢查等內(nèi)容進(jìn)行跟蹤，如果設(shè)施發(fā)生違反許可證限值和條款的情況，許可證管理機(jī)構(gòu)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并對(duì)違反許可證規(guī)定的行為進(jìn)行糾正。根據(jù)違法行為的情況，可以追究違法企業(yè)的民事或刑事責(zé)任。民事執(zhí)法包括環(huán)保局采取的行政處罰、司法部門(mén)代表環(huán)保局和其他部門(mén)采取的處罰、公民提起的訴訟等。罰款按每種污染物計(jì)算，并且與按日計(jì)罰掛鉤。舉例說(shuō)，如果一個(gè)企業(yè)有16種污染物，有7種不合規(guī)，如果按照每種每天2500美元計(jì)算，每種違法行為的罰款額度最高可達(dá)3.25萬(wàn)美元/天。民事罰款上交美國(guó)財(cái)政部，納入國(guó)庫(kù)管理。

五是制定具體詳細(xì)的技術(shù)導(dǎo)則，兼具科學(xué)性和靈活性，增強(qiáng)可執(zhí)行性。為落實(shí)許可證要求，美國(guó)環(huán)保局制定了國(guó)家污染物排放削減系統(tǒng)指南，分12章詳細(xì)介紹了申請(qǐng)程序、基于技術(shù)的排放限值、基于水質(zhì)的排放限值、監(jiān)測(cè)與報(bào)告要求、特殊情形、內(nèi)容調(diào)整、行政管理程序、實(shí)施與強(qiáng)制執(zhí)行等內(nèi)容，為企業(yè)許可證編寫(xiě)提供參考�；诩夹g(shù)的排放限值是根據(jù)技術(shù)和資金的可獲得性而設(shè)立的最低出水水質(zhì)要求。目前，美國(guó)環(huán)保局已經(jīng)為鋼鐵等55個(gè)行業(yè)、90多個(gè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)制定了排放限值導(dǎo)則和規(guī)范。如果排放限值導(dǎo)則沒(méi)有要求，則其排放限值需要在許可證中基于“許可證編寫(xiě)者的最佳專(zhuān)業(yè)判斷”逐個(gè)制定。關(guān)于罰款中的金額確定，專(zhuān)門(mén)開(kāi)發(fā)了數(shù)學(xué)模型，對(duì)30多個(gè)行業(yè)制定了不同罰款方案。

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