《大氣污染防治法》修訂稿(以下簡稱“大氣法”)在全國人大常委會的二次審議只有短短的一天，但前前后后的熱議與爭論已經(jīng)持續(xù)了至少一個月。歷經(jīng)國務(wù)院法制辦的討論再到全國人大常委會法工委的會議桌，各部委、地方政府、社會各界的紛呈意見盡數(shù)博弈其中。

    

    八章三十六頁一百二十五條，涉及立法原則、監(jiān)管措施、防治手段、達標規(guī)劃、法律責(zé)任等方方面面，看似枯燥的法條卻連接著生動的現(xiàn)實，關(guān)乎每一個人的每一次呼吸。

    

    日前，在各公開媒體上，不少專家發(fā)出諸如“延遲三審”“回爐重造”或者“大改”的呼吁。專家們建言，大氣治理中總量控制只是手段而不是目標，環(huán)境質(zhì)量才是目標。如果此次修法中二者法律地位顛倒，像過去那樣不去著重對目標進行考核而是去考核手段，必然出現(xiàn)現(xiàn)在這種減排任務(wù)完成，環(huán)境質(zhì)量卻未改善的局面。

    

    多名專家學(xué)者在跟南都記者聊起這個話題的時候，都提到：我們不能是為了修法而修法，應(yīng)回歸本源和公心，明確修法的目的究竟是什么。尤其是在大氣污染的形勢已經(jīng)十分嚴峻的情況下，能不能通過立法，重新把環(huán)境管理的思路和污染防治的基本框架搭建清晰，把措施和權(quán)責(zé)都明確到位了？

    

    排放標準的困惑

   

    超低排放要求、排放標準要求、總量控制要求……是哪個嚴執(zhí)行哪個？還是誰權(quán)大執(zhí)行誰的？

    

    在出租車司機杜榮才的眼里，石家莊是一座再也看不見星星的城市。尤其是到了冬天，道路的可見度越來越差，開車都需要分外地小心。這十年來，霧霾問題幾乎是越演越烈。

    

    “做其他工作的人可能沒這么強烈的感受，但是我們必須得天天在路上跑。霧霾對身體的影響就不說了，關(guān)鍵是看不清楚路還容易發(fā)生交通事故。”他說，這些年來，幾乎每年都聽說要“壯士斷腕”“鐵腕治污”“洗城凈天”，但是效果確實并不明顯。

    

    “埋頭苦干一個冬，不如老天一陣風(fēng)。”石家莊市環(huán)保局的一位官員也向南都記者表示了他的無奈。尤其是連續(xù)重污染天氣的集中爆發(fā)讓他們不得不開始反思，這些年來的上措施減排、抓企業(yè)偷排、治理揚塵、限行機動車……怎樣才算做到點子上了，如何才能讓空氣質(zhì)量實質(zhì)性地變好起來？

    

    在京津冀地區(qū)的人們?yōu)橹F霾問題困擾的時候，珠三角的PM 2.5年均濃度值已經(jīng)基本不算個大問題，2015年上半年只有35微克每立方米，已然算實現(xiàn)了達標�？墒�，另一種大氣污染物臭氧的問題卻引起了人們的關(guān)注。簡單的說，作為接近地面的污染物的臭氧，除了自然界產(chǎn)生的那部分之外，還有很重要的一部分來源于人為產(chǎn)生的揮發(fā)性有機污染物和氮氧化物的相互作用。

    

    揮發(fā)性有機污染物和氮氧化物的減排，廣東省都走在了全國的前面，但是奇怪的現(xiàn)象卻在發(fā)生：2014年，廣州市氮氧化物的排放量大幅少于2013年，但是臭氧卻增加了10%左右。

    

    “主要污染物”氮氧化物的減排基本憑借電廠等單位上脫硝措施。廣東省環(huán)保廳一位官員反問南都記者：“你可以問一下有關(guān)部門，單一地控制某種具體的工業(yè)源污染物，他們都是高手，他們成天說了這么多理論，搞這么大規(guī)模的總量減排，但是他們算出來的總量都跟環(huán)境質(zhì)量不掛鉤的。廣東是最早脫硝的，全國哪有這樣力度脫硝的？沒有吧，氮氧化物減少了那么多，但是我的臭氧卻增加了--- 你叫他們來給我解釋這是為什么�。�”

   

    在大氣污染物的治理方面，感到困惑無措的不僅是各地基層環(huán)保官員，中國電力企業(yè)聯(lián)合會秘書長王志軒算了一筆賬之后，也感到不解：

    

    全國共約4萬億千瓦時的燃煤電廠，如果按照“十二五”總量控制的目標來減排，二氧化硫和氮氧化物的年排放量分別達到800萬噸和750萬噸就可以了；但是，如果要按照《火電廠大氣污染物排放標準》要求，則對應(yīng)二氧化硫和氮氧化物的最高允許年排放量分別為367萬噸和182萬噸，還有煙塵是55萬噸；假設(shè)要按照“超低排放”要求，那么這三項污染物加起來則不得超過160萬噸，當然，超低排放要求在時間和地域上有所差別。

    

    實際上火電廠的排放又是什么情況呢？根據(jù)中電聯(lián)的統(tǒng)計，2014年，全國電力煙塵、二氧化硫、氮氧化物排放量分別降至98萬噸、620萬噸、620萬噸左右。

   

    換言之，全行業(yè)提前達到了“十二五”減排目標，但是卻遠遠沒有實現(xiàn)達標排放。

    

    “超低排放要求、排放標準要求、總量控制要求、防治計劃要求(如國十條)、專項規(guī)劃要求(如電力發(fā)展規(guī)劃、清潔生產(chǎn)規(guī)劃、國家規(guī)劃、地方規(guī)劃)、環(huán)境影響評價要求……是哪個嚴執(zhí)行哪個？還是誰權(quán)大執(zhí)行誰的？還是“縣官”不如現(xiàn)管？”王志軒問。

    

    未理順的邏輯關(guān)系

    

    不同的減排要求對應(yīng)不同的核查、監(jiān)管、考評，不僅造成企業(yè)的困擾，也浪費巨大的行政資源

    

    王志軒對諸類要求之間的“不兼容”也感到疑惑：“燃煤電廠都裝設(shè)了煙氣在線連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)，而且都接到了環(huán)保部門、電力監(jiān)管部門、電網(wǎng)調(diào)度部門，但為什么這些監(jiān)測數(shù)據(jù)不能直接計算得出排放總量而是要另辟途徑專門核算？有的電廠一年接受幾十次上百次各種檢查，有的環(huán)保部門干脆在關(guān)鍵的時間派人輪值監(jiān)督，環(huán)保部門辛苦，企業(yè)更加辛苦，這種方式可持續(xù)嗎？”

    

    不同的減排要求對應(yīng)不同的核查、監(jiān)管、考評，互相之間還沒有邏輯聯(lián)系，不僅造成了企業(yè)的困擾，也浪費了巨大的行政資源。更為重要的是，基本的管理邏輯是混亂的，一個環(huán)保部門卻似乎是分成了幾個部門在各行其是。于是，后續(xù)的監(jiān)管手段、監(jiān)測數(shù)據(jù)、收費或問責(zé)的依據(jù)等，就難免成為一筆自相矛盾的糊涂賬。原本，人們或指望通過立法來理順這層關(guān)系，但遺憾的是，迄今為止，總量(二氧化硫、氮氧化物等幾大主要污染物的排放總量)、標準(國家規(guī)定的各行業(yè)以濃度值為衡量單位的各種污染物排放的限值)、質(zhì)量(環(huán)境中各種污染物的濃度值決定的環(huán)境好壞狀況)之間的法理關(guān)系仍然主次不分層次不明，由此導(dǎo)致需要“落地”的那些大氣法細節(jié)條款也依舊是語焉不詳。

    

    比如說，千呼萬喚出不來的排污許可證管理辦法，究竟應(yīng)該以質(zhì)量管理，還是以總量減排為核心來制定？至今也沒有一個明確的說法。

    

    “現(xiàn)在的大氣法文本沒有靈魂，沒有主線。”第十二屆全國人大常委會委員、中科院科技政策與管理科學(xué)研究所所長王毅告訴南都記者：“主要在于大氣管理的基本思路、基本關(guān)系沒有說清楚，首先是總量控制與達標排放、質(zhì)量管理之間的關(guān)系，然后是政府、企業(yè)和公眾之間的關(guān)系。政府怎么負責(zé)？負什么責(zé)？環(huán)保部內(nèi)部就得要先理清，不能這個司出這個想法，那個司出那個想法，法律問題上你得說清楚，以誰為主，或者相互關(guān)系是什么？你不說清楚不是沒法落實嗎？”

    

    王毅告訴南都記者，總量減排如果要提的話，首先應(yīng)該跟環(huán)境質(zhì)量掛起鉤來；其次，得在有效的污染源清單、源解析等工作相對完善的基礎(chǔ)上獲得數(shù)據(jù)；再者，要做就得做全污染物的總量才可以，不能搞幾個“主要污染物”，全國統(tǒng)一來減。因為不同地區(qū)的污染結(jié)構(gòu)是不一樣的。

    

    “現(xiàn)在數(shù)據(jù)也不準確，監(jiān)測也有問題，消減了多少也不知道。這些條件不完善的時候，把總量控制抬到那么高的高度，然后弄一大堆行政許可，這是有問題的。這我當然不能同意。”王毅說。

    

    王毅告訴南都記者，在全國人大常委會的會議室里，參與大氣法修訂稿審議的委員和列席代表來自各個領(lǐng)域，不可能大家都是環(huán)保專家，因此提出的意見也是基于各領(lǐng)域的不同視角。在這樣的情況下，很難有強勢到扭轉(zhuǎn)方向的“多數(shù)派”意見�？墒�，他自始至終認為，首先這是環(huán)保專業(yè)的問題，環(huán)保管理的基本邏輯問題得先“說圓了”。

    

    為何呼吁“糾錯”

    

    已被大氣“國十條”舍棄的計劃經(jīng)濟式的“指標減排”套路，反而在大氣法修法中被新增進去

   

     在大氣法修訂期間，多地的環(huán)保局局長告訴南都記者，總量控制規(guī)劃的減排任務(wù)都完成了，但是環(huán)境質(zhì)量卻未見改善，這種尷尬的局面讓人不得不開始反思過去十年是不是犯了方向性的錯誤，或者至少是事倍功半了。在這樣的窘境之下，環(huán)保部已經(jīng)明確了要“緊緊扭住環(huán)境質(zhì)量改善這個核心統(tǒng)籌開展工作”，大氣“國十條”等行動計劃也已經(jīng)清晰地將評價標準、考核任務(wù)落到各地環(huán)境中污染物的濃度值上，不再提“全國計算一個排放總量，然后按指標層層分配到地方”這種事。只是，已經(jīng)在全國范圍鋪開實施的大氣“國十條”，其諸項要求和法律依據(jù)卻尚未與大氣法相銜接。

    

    然而，自我反思和改革也是需要付出成本的。這套總量減排機制是過去十年環(huán)保工作最重要的”抓手”，不僅形成了一套體系、一套人馬，而且整個環(huán)保系統(tǒng)已經(jīng)在這上面投入了大量的心力，整個國家也在這上面投入了巨額的成本。它也凝聚著過去十年環(huán)保最大的權(quán)力---完不成減排任務(wù)，國務(wù)院通報、限批，企業(yè)能否獲得脫硫電價補貼，也是由它說了算……

    

    在這樣的背景之下，已經(jīng)被“國十條”舍棄的這種計劃經(jīng)濟式的“指標減排”套路，反而在目前的大氣法修法過程中，被新增了進去，與各地已經(jīng)展開的工作不能協(xié)調(diào)一致。

    

    多位基層環(huán)保官員告訴南都記者，原本，污染物總量的減少應(yīng)該是減排的結(jié)果，總量控制也只是污染物減排的眾多手段之一。除了總量控制，以達標為要求進行控制、經(jīng)濟政策刺激減排、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等等，都可以是污染物減排的手段。中央政府對地方應(yīng)該明確提出質(zhì)量改善的目標和時限，但不應(yīng)該像以前搞計劃經(jīng)濟那一套，規(guī)定全國各地都必須采用哪種具體的手段來達到質(zhì)量改善的目標。當這種認識得到越來越多的人認同，自我反省和改革就已經(jīng)勢在必行。

    

    環(huán)保部環(huán)境工程評估中心教授級高工周學(xué)雙告訴南都記者：“總量控制只是手段而不是目標，環(huán)境質(zhì)量才是目標。如果法律地位顛倒了，像過去那樣不去著重對目標進行考核而是去考核手段，必然出現(xiàn)現(xiàn)在這種狀況：減排任務(wù)完成了，結(jié)果卻體現(xiàn)不到老百姓的直觀感受上來。這個就是必須得到糾正的。”

     

    周學(xué)雙告訴南都記者，清潔的空氣作為任何人不能隨意預(yù)支的公共資源，應(yīng)當立法予以保障，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》也提得很明確，要“設(shè)定并嚴守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護紅線，任何開發(fā)活動都應(yīng)該限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)。”嚴守環(huán)境質(zhì)量底線，要將大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量“只能更好、不能變壞”作為地方各級政府環(huán)保責(zé)任紅線。并且，《意見》也提出要“建立嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度”。

    

    “這些精髓在大氣法中應(yīng)該充分體現(xiàn)。”他說，在這種情況下，一個企業(yè)能不能在一個地方建設(shè)，或者說能允許排放多少污染物，已有的企業(yè)應(yīng)該怎樣來減排，都應(yīng)該以區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的底線來衡量和倒推。

   

    大氣法第二次審議之前，在全國人大法律委、環(huán)資委和法工委2015年5月8日召開的座談會上，環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工王金南闡述了要“明確清潔空氣目標，支持環(huán)境管理轉(zhuǎn)型”的建議。他提出，環(huán)境治理要以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標，將大氣污染對公眾健康的影響和大氣污染治理健康效益貫穿到整部法律。在會上，他就提出：只有在達標排放不能實現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標的前提下，才可以進行總量控制。

    

    王金南告訴南都記者：“高喊環(huán)境質(zhì)量管理需從該法修訂開始，要為環(huán)境管理轉(zhuǎn)型提供法律保障。要把政府、企業(yè)、公眾三主體的責(zé)任明確出來。目前草案中總量控制描述有邏輯錯誤，也得改過來。否則一錯再錯，貽害無窮。”

   

    監(jiān)管體系需轉(zhuǎn)型

    

    監(jiān)管方式如不調(diào)整，環(huán)境管理就難免陷入現(xiàn)在這種“撞大運”的管理邏輯

    

    周學(xué)雙告訴南都記者，這一基本法理關(guān)系的確定和減排思路的調(diào)整，關(guān)系到整個環(huán)保管理'頂層設(shè)計'的搭建，關(guān)系到環(huán)境執(zhí)法、環(huán)評等方方面面的改革。

    

    周學(xué)雙舉例說，比如環(huán)評，一個地方能不能建化工廠，不應(yīng)該由分給一個地方的排污指標和環(huán)評的行政審批來說了算。環(huán)評本應(yīng)該是企業(yè)為自己的投資行為負責(zé)的一份技術(shù)評估報告，環(huán)保部門就是對企業(yè)的排放行為做好監(jiān)管和執(zhí)法。以質(zhì)量為核心的管理，其實很簡單：如果一個企業(yè)忽視了環(huán)評，一建成投產(chǎn)就超標，或者發(fā)現(xiàn)區(qū)域的環(huán)境根本容納不了自己的排污，發(fā)生了質(zhì)量的惡化，那么企業(yè)就應(yīng)該自行承擔投資損失；如果地方政府對環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的考核落實到位并且嚴格執(zhí)行，那官員也就不會只為G D P而對這樣的企業(yè)進行縱容包庇。

    

    因此，從這個意義上講，污染物的達標排放還只是底線，是任何一個企業(yè)在環(huán)境容量最寬松的地方也必須得恪守的排放要求。如果是在環(huán)境質(zhì)量本身已經(jīng)不達標的地方，那就只能做減量而不能再做增量。

    

    “比如說新建火電企業(yè)，如果要建在京津冀大氣污染已經(jīng)很嚴重的一個市，那即便是達到比標準更嚴的'超低排放'要求也是不行的。”周學(xué)雙說：“這種情況下，地方如果非要建，就必須得進行優(yōu)化調(diào)整，比如關(guān)掉幾個小電廠，減少20萬噸的排量，然后上一個大的，增加10萬噸，只要環(huán)境是在逐步改善就是可以的。在質(zhì)量沒有改善的情況下不應(yīng)該有所謂的排污權(quán)交易，更不能拿著賬面上的減排指標做數(shù)字游戲式的騰挪。”

    

    明確了環(huán)境質(zhì)量的核心以及企業(yè)排污的底線，監(jiān)管的方式也得有所調(diào)整。環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)一位管理人員告訴南都記者，一個廠一年接受幾十次各種檢查，有時候環(huán)保局還在各廠“蹲點”的做法并不可持續(xù)。首先，是基層的行政資源有限，一個市動輒幾百家排污企業(yè)，一個環(huán)保局能有幾十個執(zhí)法人員就很不錯了，要全靠“貓捉老鼠”的方式來監(jiān)管效率極低，何況，沒有任何一個國家可以靠政府自己對所有企業(yè)的所有污染物進行監(jiān)控。其次，大氣污染與水污染、土壤污染還不一樣，企業(yè)偷排偷放，“電鈕一關(guān)，三分鐘煙消云散”，執(zhí)法人員很難取證，更難實現(xiàn)新環(huán)保法說的“按日計罰”。

    

    在這種情況下，周學(xué)雙說：“有必要參考發(fā)達國家規(guī)范化、精細化管理的做法，建立排污者自主監(jiān)測并主動申報的排污臺賬制度，包括在線監(jiān)測的原始數(shù)據(jù)，更要包括各類手工監(jiān)測數(shù)據(jù)和可以驗證企業(yè)排放情況的有關(guān)其他數(shù)據(jù)，然后由環(huán)保部門來審計，排污臺賬不符合要求或記錄有缺失的，要依法處罰。這個制度最大的好處是可以管住環(huán)保部門不在場的時候，也把企業(yè)的守法責(zé)任落實到位，更能充分發(fā)揮市場機制的作用，甚至帶動環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。否則，環(huán)境管理就難免陷入現(xiàn)在這種'撞大運'的管理邏輯---你環(huán)保部門來測啊，測出來超標我認罰，沒測出來就是你環(huán)保的失職。”

   

    只是，要建立污染物排放的臺賬和審計制度也會有很多改革阻力。該管理人員告訴南都記者，首先，這個制度不僅針對幾種主要污染物，而是排放標準所涉及的所有污染物。一般企業(yè)沒有專業(yè)監(jiān)測能力的，就必須向第三方購買監(jiān)測服務(wù)，這對目前傳統(tǒng)的監(jiān)測體系是個巨大的沖擊；其次，這會跟總量控制的那一套臺賬相沖突。比如說火電廠的自動在線數(shù)據(jù)幾乎可以代替或等同于這個臺賬，但為什么火電企業(yè)的監(jiān)測數(shù)據(jù)不能直接用來計算排污總量呢？就是因為沒有依法對企業(yè)臺賬進行審核的法律規(guī)定，更沒有企業(yè)自動監(jiān)測原始數(shù)據(jù)一旦殘缺應(yīng)該如何處罰的法律規(guī)定。

    

    “大氣法的立法，就應(yīng)該為管理體系的改革賦權(quán)并指清楚方向，不應(yīng)該再讓兩相矛盾的管理架構(gòu)繼續(xù)內(nèi)耗下去。”周學(xué)雙說。

    

    學(xué)者建議增法律條文

    

    專家建言，在“以質(zhì)量為核心”的指導(dǎo)下，修訂稿卻遺失了對質(zhì)量管理的具體規(guī)定

    

    中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)告訴記者，與民訴法、刑訴法等專業(yè)的強勢不同，環(huán)境法的學(xué)界力量比較薄弱，我們雖然提了很多意見說這個草案這里不好那里不好，但是卻沒有像其他法律那樣貢獻出“專家稿”。王燦發(fā)比較關(guān)心公眾的“清潔空氣權(quán)”，以及公眾對政府、企業(yè)進行有效監(jiān)督的權(quán)利如何得到落實。但在語焉不詳?shù)奈谋纠铮蛘呤秦?zé)權(quán)不清的條款上，社會公眾很難獲得有效參與的路徑。

    

    比如說，面對“區(qū)域二氧化硫完成減排10%，氮氧化物完成減排8%”或者是“新建項目獲得10萬噸二氧化硫排放指標”這類的表述，公眾很難去核實其數(shù)字的對錯，也難從具體的環(huán)境中得到印證。但是如果環(huán)境的質(zhì)量是唯一的考核目標，政府沒有按承諾實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善就是失職，那證據(jù)就可以信手拈來---你承諾上半年P(guān)M 2.5年均濃度值降到35微克每立方米以下，但是現(xiàn)在數(shù)字出來了是50微克每立方米--- 于是人人皆可實現(xiàn)監(jiān)督。

    

    在理順思路、明確核心的情況下，法律條文應(yīng)該做怎樣的增刪才合適？記者征詢了多位代表、專家以及環(huán)保系統(tǒng)工作人員的意見和建議并進行總結(jié)，發(fā)現(xiàn)在“以質(zhì)量為核心”的指導(dǎo)下，在地方政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的原則之下，目前的大氣法修訂草案遺失了對質(zhì)量管理的具體規(guī)定，以及由此延伸開來的相應(yīng)內(nèi)容。建議增加的內(nèi)容諸如：

    

    第一，規(guī)定國務(wù)院制定全國大氣污染防治的規(guī)劃，并且明確各省、市、自治區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量改善的目標和重點。

   

    第二，授權(quán)環(huán)保部會同有關(guān)部門，對各級政府落實大氣污染防治規(guī)劃的情況進行考核，并將結(jié)果公開。

    

    第三，對未能通過環(huán)境質(zhì)量目標考核的地方政府，環(huán)保部門要會同組織部門、監(jiān)察部門，對政府負責(zé)人進行約談；對工作失職，履職不力，或者人為干預(yù)和造假，造成重大污染事件或者環(huán)境質(zhì)量明顯惡化的，要依法追究其責(zé)任。

  

    第四，逐步建立企業(yè)排放的臺賬制度，企業(yè)主動對許可排放的所有污染物進行連續(xù)監(jiān)測并定期向環(huán)境主管部門提交，對臺賬的準確性負責(zé)，環(huán)保部門對企業(yè)開展必要的監(jiān)督性監(jiān)測并對企業(yè)提交的排放數(shù)據(jù)進行審核。

    

    第五，經(jīng)環(huán)境保護部門有效性審核合格的污染源自動、手工監(jiān)控數(shù)據(jù)，可以直接作為環(huán)境行政執(zhí)法依據(jù)，對臺賬不符合相關(guān)要求或無故缺失的進行處罰。

    

    第六，市級以上人民政府應(yīng)當組織編寫污染物源清單并動態(tài)更新，并定期開展源解析工作，為區(qū)域污染物排放控制提供科學(xué)依據(jù)。在此工作基礎(chǔ)之上，在達標排放不足以滿足空氣質(zhì)量改善的前提下，以進一步嚴格排污許可的形式進行污染物的進一步減排。

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