為破解秸稈露天焚燒造成的大氣污染問(wèn)題，湖北省荊門市堅(jiān)持“疏堵結(jié)合、以疏為主，以疏助堵、以堵促疏”的原則，落實(shí)“市級(jí)統(tǒng)籌、縣級(jí)負(fù)責(zé)、鄉(xiāng)村落實(shí)、群眾參與”的要求，不斷探索秸稈露天禁燒和綜合利用新機(jī)制、新模式，加快推進(jìn)秸稈資源化利用、產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，秸稈禁燒工作取得顯著成效。  

但由于法律制度不健全、執(zhí)法監(jiān)管難度大等原因，秸稈露天焚燒行為還存在反彈現(xiàn)象。因此，亟須出臺(tái)統(tǒng)一的立法規(guī)范和地方配套實(shí)施細(xì)則，實(shí)行區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，綜合治理秸稈露天焚燒。  

立法的必要性  

荊門是農(nóng)業(yè)大市，擁有豐富的農(nóng)作物秸稈資源。全市現(xiàn)有耕地408萬(wàn)畝（復(fù)種面積約900萬(wàn)畝），年產(chǎn)生油菜、小麥、水稻、玉米、棉花等秸稈約400萬(wàn)噸，其中可利用量348.5萬(wàn)噸。  

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)民對(duì)秸稈普遍采取露天焚燒的處理方式，不僅造成了嚴(yán)重的大氣污染，損害群眾身體健康，而且極易引發(fā)火災(zāi)和電力短路，影響交通安全。同時(shí)，還有浪費(fèi)資源、破壞土壤結(jié)構(gòu)、影響農(nóng)作物產(chǎn)量和質(zhì)量等問(wèn)題。特別是荊門市大氣環(huán)境容量已接近上限，秸稈露天焚燒加重了大氣污染，“煙霧鎖城”時(shí)有發(fā)生，群眾對(duì)此反映強(qiáng)烈、投訴不斷。  

目前，秸稈禁燒機(jī)制亟待完善。執(zhí)法不嚴(yán)、手段有限是禁燒工作中的難題。湖北省《關(guān)于農(nóng)作物秸稈露天禁燒和綜合利用的決定》已于今年5月1日起開始施行。但現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法仍以宣傳、教育、勸導(dǎo)為主，不能形成有效震懾，亟須出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的立法規(guī)范及地方配套實(shí)施細(xì)則。在經(jīng)費(fèi)保障方面，還沒(méi)有明確禁燒工作經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)資金；在績(jī)效考核方面，缺乏上下一致的目標(biāo)考核和獎(jiǎng)懲問(wèn)責(zé)管理辦法，一些地方禁燒工作執(zhí)行不力、開展不平衡。  

除了禁燒，秸稈綜合利用率有待提高�，F(xiàn)階段存在裝備技術(shù)不適應(yīng)、扶持機(jī)制不完備、收儲(chǔ)能力不夠強(qiáng)等問(wèn)題。帶秸稈切碎裝置的聯(lián)合收割機(jī)數(shù)量少，且部分機(jī)械切碎拋撒效果差，不能滿足油菜、小麥、水稻等秸稈粉碎還田需要。秸稈粉碎還田后下茬旱地作物配套播種技術(shù)有待試驗(yàn)示范。秸稈還田利用增加了農(nóng)民的直接生產(chǎn)成本，企業(yè)收集利用的環(huán)節(jié)多、成本較高，需要在還田作業(yè)補(bǔ)貼和企業(yè)的用地、用電和項(xiàng)目投入等方面給予適當(dāng)?shù)恼叻龀�、支持。打捆機(jī)不足，秸稈收儲(chǔ)點(diǎn)、秸稈收貯專業(yè)組織點(diǎn)少、人員少，難以做到全域覆蓋。大部分秸稈利用企業(yè)技術(shù)水平不高，產(chǎn)品附加值低，制約了企業(yè)以較高價(jià)格收購(gòu)秸稈，導(dǎo)致秸稈收集收購(gòu)難。  

立法的可行性  

荊門市于2012年起率先啟動(dòng)秸稈露天禁燒和綜合利用工作，初步建立了秸稈露天禁燒和綜合利用長(zhǎng)效機(jī)制，為禁燒立法奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。  

荊門先后出臺(tái)了《關(guān)于嚴(yán)禁在秸稈禁燒區(qū)內(nèi)焚燒秸稈的通告》（荊政發(fā)〔2014〕15號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)2014年秸稈禁燒工作實(shí)施方案的通知》（荊政辦電〔2014〕8號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)2015年荊門市秸稈露天禁燒實(shí)施方案的通知》（荊政辦函〔2015〕16號(hào)），并以納入國(guó)家節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范城市、國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)城市為契機(jī)，編制了《荊門市秸稈資源綜合利用近期規(guī)劃（2014年～2016年）》，制定了《荊門市秸稈資源綜合利用實(shí)施方案》，使全市秸稈露天禁燒和綜合利用工作開始邁向法制化、規(guī)范化、常態(tài)化、長(zhǎng)效化，體現(xiàn)了秸稈露天禁燒和綜合利用工作的強(qiáng)制性、嚴(yán)肅性和約束性。今年還計(jì)劃出臺(tái)《荊門市秸稈露天禁燒工作考核獎(jiǎng)懲辦法》，進(jìn)一步完善禁燒工作機(jī)制，增強(qiáng)禁燒工作的科學(xué)性、系統(tǒng)性。  

目前，荊門全市秸稈露天禁燒和綜合利用工作成效顯著，空氣質(zhì)量逐步好轉(zhuǎn)。以荊門中心城區(qū)為例，近年來(lái)秸稈露天焚燒造成的污染天數(shù)逐年減少，2012年累計(jì)30天，2013年累計(jì)21天，2014年累計(jì)14天。其中，2014年夏收、秋收期間，荊門城區(qū)PM10濃度均值較上年同期分別下降29.9%、11.9%，PM2.5濃度均值分別下降22.8%、9.5%。同時(shí)，秸稈產(chǎn)業(yè)化利用順利起步�，F(xiàn)有秸稈利用企業(yè)60多家，2014年全市秸稈綜合利用率達(dá)82.9%，比上年提高7.9個(gè)百分點(diǎn)。綜合利用的經(jīng)濟(jì)效益也已初步顯現(xiàn)。以油菜秸稈粉碎還田為例，每畝平均節(jié)省化肥開支25元，增產(chǎn)稻谷33公斤。除去粉碎還田的成本，實(shí)際每畝節(jié)本增效95元。據(jù)測(cè)算，2014年通過(guò)秸稈綜合利用，為農(nóng)民增收3.6億元。因此，越來(lái)越多的農(nóng)民對(duì)秸稈利用價(jià)值和焚燒秸稈危害有了認(rèn)識(shí)。去年，全市受理相關(guān)投訴19起，同比下降65%。  

荊門在秸稈露天禁燒和綜合利用方面探索出一套符合實(shí)際的工作方法。成立了全市秸稈綜合利用工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，市政府分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，18個(gè)部門“一把手”為成員。設(shè)立了市秸稈露天禁燒工作指揮中心，構(gòu)建起市、縣、鎮(zhèn)、村4級(jí)責(zé)任網(wǎng)絡(luò)體系，并層層簽訂責(zé)任書。農(nóng)戶、農(nóng)機(jī)手簽訂承諾書，將任務(wù)逐級(jí)分解落實(shí)到田塊、人頭。通過(guò)實(shí)行網(wǎng)格管理、應(yīng)急管理、目標(biāo)考核、獎(jiǎng)勵(lì)懲處等制度，落實(shí)日?qǐng)?bào)告、周通報(bào)、旬結(jié)賬工作機(jī)制，保證督查巡查全覆蓋。  

3年來(lái)，市縣兩級(jí)財(cái)政累計(jì)投入1028萬(wàn)元，主要用于重點(diǎn)實(shí)施區(qū)域內(nèi)秸稈機(jī)械粉碎還田、秸稈回收獎(jiǎng)補(bǔ)。獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)為油菜每畝20元，小麥、水稻每畝10元。市政府安排節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范獎(jiǎng)補(bǔ)資金3650萬(wàn)元，支持凱利板業(yè)等11個(gè)秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)化典型示范企業(yè)。市農(nóng)業(yè)部門爭(zhēng)取資金1380萬(wàn)元，實(shí)施秸稈腐熟還田100萬(wàn)畝。安排農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼資金4816萬(wàn)元，補(bǔ)貼帶切碎裝置的聯(lián)合收割機(jī)、打捆機(jī)、粉碎還田機(jī)等4000多臺(tái)。  

2014年，荊門市現(xiàn)場(chǎng)處罰焚燒秸稈350起。鐘祥市通報(bào)5個(gè)駐村工作組、3名鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部、5名村支書工作不力，處罰相關(guān)鎮(zhèn)、村包聯(lián)干部每人500元。  

立法的內(nèi)容  

秸稈禁燒立法應(yīng)該注重以下內(nèi)容。  

一是完善責(zé)任體系。按照“市級(jí)統(tǒng)籌、縣級(jí)負(fù)責(zé)、鄉(xiāng)村落實(shí)、群眾參與”的要求，構(gòu)建市、縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村組（社區(qū)）4級(jí)責(zé)任體系，做到“宣傳全覆蓋、包保全方位、巡查全天候、秸稈全還田”。明確各級(jí)秸稈露天禁燒工作指揮中心為常設(shè)機(jī)構(gòu)，落實(shí)機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)。各級(jí)人民政府是秸稈露天禁燒工作的責(zé)任主體，實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，應(yīng)當(dāng)建立行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、目標(biāo)管理責(zé)任制和工作協(xié)調(diào)機(jī)制。各有關(guān)職能部門要各負(fù)其責(zé)、通力合作。鎮(zhèn)村落實(shí)是禁燒工作的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。  

二是加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。全面禁止露天焚燒秸稈，全面推行環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管，建立以鎮(zhèn)為單位、以村為單元的網(wǎng)格化管理責(zé)任體系，實(shí)行群防群控。加強(qiáng)基層環(huán)境管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，建議在條件可行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦設(shè)立環(huán)保辦公室，重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立環(huán)保分局，鄉(xiāng)村聘用兼職環(huán)保協(xié)管員，延伸基層監(jiān)管觸角。建立完善舉報(bào)受理和查處機(jī)制，在夏收、秋收期間加大督查巡查力度，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域開展重點(diǎn)執(zhí)法檢查、專人監(jiān)管、定點(diǎn)巡查。  

三是堅(jiān)持疏堵并舉、源頭防控、以禁促用。完善露天禁燒工作機(jī)制，要從源頭上落實(shí)防控措施，實(shí)現(xiàn)秸稈露天禁燒目標(biāo)，并通過(guò)露天禁燒推動(dòng)和促進(jìn)秸稈綜合利用。綜合施策、以用促禁。應(yīng)加強(qiáng)秸稈綜合利用的規(guī)劃引導(dǎo)、農(nóng)機(jī)還田、產(chǎn)業(yè)化推動(dòng)和政策扶持，建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向、企業(yè)為主體、農(nóng)民積極參與的長(zhǎng)效機(jī)制。通過(guò)深入推進(jìn)秸稈綜合利用工作，保障和促進(jìn)秸稈露天禁燒目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。  

四是加大投入力度。設(shè)立秸稈綜合利用專項(xiàng)資金和秸稈禁燒專項(xiàng)資金，重點(diǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)城區(qū)周邊及高速公路沿線的秸稈粉碎還田作業(yè)和收儲(chǔ)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，并對(duì)禁燒效果較好的縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)、村給予獎(jiǎng)勵(lì)。設(shè)立相關(guān)涉農(nóng)項(xiàng)目、政策性資金積極支持秸稈綜合利用。在用地、用電、稅費(fèi)、信貸、保險(xiǎn)等方面對(duì)秸稈利用企業(yè)給予大力支持。支持秸稈利用龍頭企業(yè)爭(zhēng)取上級(jí)項(xiàng)目資金扶持。  

五是發(fā)動(dòng)全民參與。加大宣傳力度，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民和基層干部在秸稈露天禁燒和綜合利用中的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。廣泛宣傳秸稈綜合利用與禁燒的政策法規(guī)、獎(jiǎng)懲措施、典型經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)廣大農(nóng)民自覺(jué)樹立“不能燒、不敢燒、不愿燒和舍不得燒”的意識(shí)。  

六是嚴(yán)格獎(jiǎng)懲問(wèn)責(zé)。將秸稈露天禁燒和綜合利用工作納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核、文明創(chuàng)建、評(píng)先創(chuàng)優(yōu)當(dāng)中，實(shí)行“一票否決”制。出臺(tái)秸稈露天禁燒工作考核獎(jiǎng)懲辦法，對(duì)各地、各有關(guān)部門進(jìn)行考核，對(duì)工作成效顯著的予以表彰，對(duì)禁燒農(nóng)田、秸稈收儲(chǔ)大戶和舉報(bào)群眾給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)工作不力的實(shí)行責(zé)任追究。

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