區(qū)域環(huán)境管理與合作有助于從區(qū)域的角度出發(fā)解決由于跨界污染引發(fā)的利益沖突和糾紛;同時由于有效的區(qū)域管理和合作有可能基于區(qū)域間污染治理成本的差異，制定最小成本的污染防治戰(zhàn)略，可以因此推動整個區(qū)域的協(xié)調發(fā)展。2010年以來，中國大氣污染防治已經開始向區(qū)域管理轉化，并開始步入跨地區(qū)合作的新階段。但這種轉型，尚缺乏有效的制度安排和政策手段的支撐。已有的區(qū)域環(huán)境管理合作實踐所存在的諸多不足和障礙主要源于缺乏不同主體進行有效合作的激勵機制，一方面由于各地區(qū)所處的經濟發(fā)展階段、地方環(huán)境保護意識等方面存在差異，往往很難促成真正的整合管理與合作;另一方面體現(xiàn)在相應的責任-利益協(xié)調機制缺失，致使跨地區(qū)合作難以常規(guī)化和長效化。因此，構建合理的區(qū)域大氣環(huán)境管理與合作機制至關重要。本文分析和討論了區(qū)域環(huán)境管理與合作中的關鍵問題，并在此基礎上提出構建區(qū)域環(huán)境管理與合作機制的幾點思考。

前言

隨著城市化、工業(yè)化、區(qū)域經濟一體化的進程加快，我國大氣污染正從局地、單一的城市空氣污染向區(qū)域、復合型大氣污染轉變，部分地區(qū)出現(xiàn)了區(qū)域范圍的空氣重污染現(xiàn)象，大氣復合污染的典型現(xiàn)象為同時出現(xiàn)高濃度的臭氧與細顆粒物等二次污染物，這些二次污染對空氣質量和人體健康均產生較大影響。京津冀、長三角、珠三角以及其他部分城市群已表現(xiàn)出明顯的區(qū)域大氣污染特征，并呈蔓延加重趨勢，嚴重制約了區(qū)域經濟的可持續(xù)發(fā)展，威脅了人民群眾的身體健康。區(qū)域性、復合型大氣污染是中國目前以及今后一段時期所面臨的主要環(huán)境問題，急需建立有針對性的管理機制并落實相關措施，以應對酸雨、灰霾天氣、細顆粒物和臭氧超標等區(qū)域性問題，達到改善區(qū)域空氣質量的目的。

以行政地域為界進行各自為政的屬地管理模式已滿足不了污染防治需求，從屬地控制過渡到區(qū)域管理是我國環(huán)境管理制度發(fā)展與變革的方向之一。歷經多年研究、爭論、探討，2010年國務院發(fā)布了《關于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質量的指導意見》，2011年12月15日，國務院正式印發(fā)了《國家環(huán)境保護部“十二五”規(guī)劃》(以下簡稱“十二五”規(guī)劃)，規(guī)劃明確提出通過大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度控制區(qū)域大氣污染的問題。這是中國大氣污染防治戰(zhàn)略的重要變革措施，標志著大氣污染防治向區(qū)域環(huán)境管理轉化，并開始步入跨地區(qū)合作的新階段。但這種轉型尚缺乏有效的制度安排和政策體系的支撐。已有的區(qū)域環(huán)境管理合作實踐所存在的諸多不足和障礙主要源于缺乏不同主體進行有效合作的激勵機制，一方面由于各地區(qū)所處的經濟發(fā)展階段、地方環(huán)境保護意識等方面存在差異，往往很難促成真正的整合管理與合作;另一方面體現(xiàn)在相應的責任--利益協(xié)調機制缺失，致使跨地區(qū)合作難以常規(guī)化和長效化。

1 我國實施區(qū)域大氣環(huán)境管理與合作的制度需求

(1)大氣污染的區(qū)域性和公共性特征，提出區(qū)域整體管理需求。大氣污染問題本身具有公共性，具有多個使用主體和利益相關方。區(qū)域間的環(huán)境行為相互影響，而環(huán)境質量的改善又具有比較明顯的公共產品性質，有很強的溢出效應，如果相關管理制度安排和政策手段不能有效體現(xiàn)這類溢出效應，則一方面導致地方政府在追求局部利益目標下的區(qū)域不可持續(xù)發(fā)展，另一方面無法對有效的污染治理行為提供持續(xù)性的激勵。假如環(huán)境保護行為存在的正外部性和污染的負外部性無法體現(xiàn)在相關制度和政策安排中，將必然導致政策缺乏效率——有可能使得環(huán)境績效差的地方/區(qū)域“搭便車”，管理或執(zhí)行力度強的地方/區(qū)域無法得到正向激勵，從而挫傷一些地方政府保護環(huán)境的積極性，減少環(huán)保資金的投入

(2)基于區(qū)域的聯(lián)合防控將產生環(huán)境治理的正外部性,有助于以較低成本來實現(xiàn)污染控制目標。已有實踐和研究已經表明，有效率的區(qū)域減排策略應優(yōu)先控制邊際成本較低的污染源，而污染治理會對區(qū)域空氣質量產生正的外部溢出效應。單個地區(qū)采取的治理行動雖然可能由于周邊污染的傳輸?shù)窒涑晒�，而地區(qū)間的聯(lián)合治理可能不僅有助于本地也有助于區(qū)域內空氣質量的顯著改善，對于區(qū)域內各行政單元而言合作將會產生共贏。由于區(qū)域發(fā)展的不均衡、產業(yè)和技術發(fā)展水平差異，區(qū)域內的減排成本具有高度異質性特點，特別是城市群的中心城市，以京津冀地區(qū)為例，北京市已經實施了一系列嚴格的污染排放控制措施，意味著繼續(xù)進行屬地控制的邊際成本將會越來越大，控制措施的邊際成本與效益比遠遠高于周邊地區(qū)[2]。因此對于區(qū)域大氣復合污染，以行政區(qū)塊為界各自進行大氣污染控制會呈現(xiàn)“1+1<2”的治理效果，而基于區(qū)域整體的大氣環(huán)境質量管理則可能催生“1+1>2”的治理成效。

(3)屬地管理權限約束使得地方政府應對跨界空氣污染相對無力。屬地管理機制難以將區(qū)域環(huán)境質量改善作為管理目標，存在以下幾個方面的缺陷：①在行政管理方面，跨區(qū)域、部門協(xié)調難，對于管轄范圍之外的區(qū)域污染源無法主動控制，且因為區(qū)域間污染貢獻與污染控制成本差異，“單打獨斗”的減排和質量改善效果不佳;②在環(huán)保投資的經濟效率方面，地區(qū)間的污染物削減成本和收益不對等，無法通過區(qū)域最優(yōu)達標路徑來進行整合管理，無法最大化環(huán)境投資的效益或最小化區(qū)域環(huán)境達標成本;③在決策支持方面，地方監(jiān)測、研究與信息獲取能力差異以及不透明，不利于基于科學認知基礎上的多方參與式決策過程;④地區(qū)發(fā)展的結構性差異使得各地對于環(huán)境質量的訴求有所差異，容易滋生“地方保護主義”和“搭便車”的動機。屬地管理特別是法規(guī)、標準、規(guī)劃、監(jiān)測、監(jiān)管、考核等“六個不統(tǒng)一”不適應具有跨界影響的大氣污染的控制，無法有效協(xié)調區(qū)域環(huán)境和經濟利益沖突。

(4)區(qū)域經濟發(fā)展不平衡，污染現(xiàn)狀與環(huán)境質量需求存在差異。中國經濟發(fā)展不均衡和不平衡，各地發(fā)展與環(huán)境之間的矛盾沖突各異，政府和民眾對經濟增長、社會發(fā)展和環(huán)境保護的訴求也呈現(xiàn)區(qū)域性差異。面對有限的區(qū)域大氣容量資源以及各自的空氣質量需求，難免引起地區(qū)間在發(fā)展權益與環(huán)境保護之間的利益沖突，需要區(qū)域內各主體間的協(xié)調和合作，并通過相關的制度安排和政策促進基于發(fā)展公平、環(huán)境公正基礎上的低成本的區(qū)域大氣環(huán)境質量改善戰(zhàn)略的實施。

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