12月23日至28日，十二屆全國人大常委會第六次會議將在北京舉行。《環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)保法》)沒有被列入此次會議的審議范圍。

 

根據(jù)慣例，明年2月底的全國人大常委會會議主要為3月的兩會做準備，不會審議法律議案。這意味著對《環(huán)保法》修訂的審議，最早要在明年4月份舉行的全國人大常委會會議上審議。環(huán)保部一位官員也向記者證實，將在明年4月的全國人大常委會會議上繼續(xù)審議，他還表示，將按照三審后的版本進行第四次審議。

 

在本次送審的草案中，包含了環(huán)保部門可查封污染企業(yè)的執(zhí)法權(quán)。而此前，環(huán)保部門只有處罰、責令限期整改的權(quán)力。

 

全面修訂

 

《環(huán)保法》的修改牽動了很多人的心。由于高層對生態(tài)文明的重視，此前一直有種觀點認為《環(huán)保法》修正案極可能在今年底審議通過。

 

對于這次沒有列入議程，前述環(huán)保部官員表示，排期排到了明年4月。然而，也有學者認為，由于十二屆全國人大五次會議決定將《環(huán)保法》由修正案形式改為全面修訂，修訂思路與之前的小修小補發(fā)生重大變化，再加上要體現(xiàn)十八屆三中全會對于生態(tài)文明和環(huán)境保護的新說法，六次會議距五次會議只有兩個月時間，很難完成工作，來不及也可能是其沒有列入審議議程的原因。

 

法律的修正是指法定機關(guān)對法律的部分條款進行的修改，是局部的或者個別的修改。法律的修訂則是指法定機關(guān)對法律進行全面的修改是整體的修改。

 

法律的修正通常提出修正案草案，審議機關(guān)的審議是針對修正案草案進行的，未作修改的部分不審議。法律的修訂通常提出全面的修訂草案，審議機關(guān)的審議是針對草案文本的全部內(nèi)容，而不是針對修改內(nèi)容進行審議。

 

三審版本的《環(huán)保法》修正案對增加環(huán)境保護財政投入、建立土壤環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測、評估和修復制度做出原則規(guī)定，并且加大了環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)，規(guī)定縣級以上環(huán)境保護行政主管部門可依法查封、扣押企業(yè)事業(yè)單位的設(shè)施、設(shè)備。而在此前，各級環(huán)保部門并不擁有查封污染企業(yè)的權(quán)力。

 

此外，三審稿還明確，受委托為建設(shè)項目環(huán)境影響評價提供技術(shù)服務(wù)的機構(gòu)在環(huán)境影響評價工作中弄虛作假，致使環(huán)境影響評價報告書嚴重失實，對建設(shè)項目造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負有責任的，還應(yīng)當與項目建設(shè)單位承擔連帶責任。

 

但在上海交通大學[微博]法學院環(huán)境資源法研究所所長王曦看來，三審稿最大的特點是就是加強對政府行為的規(guī)范，基本上體現(xiàn)了“全面修訂”的思路。三審稿規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織擬訂經(jīng)濟、技術(shù)政策，應(yīng)當充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見，實現(xiàn)科學決策。

 

王曦認為，這一條提出了規(guī)范和約束有關(guān)環(huán)境的政府行為，但也正因為涉及政府行為，改起來難度更大、更難協(xié)調(diào)。此外，中央政府部門之間和地方政府部門之間，哪些行為需要制約，還沒有研究得很清楚。

 

環(huán)保部另一位官員表示，在10月底的三審會議上，與會的委員提出了不少建議。此前，《環(huán)保法》修正案曾經(jīng)兩次向公眾征求意見。記者采訪的數(shù)位接近環(huán)保部的人士表示，三審后會否向公眾征求意見尚不確定，但應(yīng)該還會再和相關(guān)部門征求意見。前述環(huán)保部官員表示，將在綜合這些意見的基礎(chǔ)上，對三審稿進行修改，在此基礎(chǔ)上于明年4月進行四審。

 

多法協(xié)調(diào)

 

“環(huán)保說到底還是和經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系密切，如何規(guī)范政府和企業(yè)行為不是很容易的事情，不是單單管好排污就可以了。”王曦表示。

 

此前，全國人大環(huán)境與資源委員會一位官員表示，《環(huán)保法》的修改要適應(yīng)我國的發(fā)展階段，如果按照理想的法律來，可能要付出放棄很多產(chǎn)業(yè)、導致很多人失去工作的代價，對于那些要下崗的人來說，吃飯更重要。

 

環(huán)保部一位官員表示，大家都想改好《環(huán)保法》，但法律的修改只能在現(xiàn)有的框架下去突破。而現(xiàn)有框架涉及了太多利益，尤其是國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。該官員表示，“很多污染項目是批出來的，這并不是有沒有走環(huán)評程序的問題，而是規(guī)劃問題。”

 

中國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展帶來的環(huán)境壓力越來越大，已經(jīng)實行20多年的現(xiàn)行《環(huán)保法》則被多位環(huán)境學者評為當代中國執(zhí)行效果最差的法律。在制定實施《環(huán)保法》后，全國人大常委會又先后制定了近30部關(guān)于環(huán)境與資源保護的單行法及相關(guān)法，如《水污染防治法》《大氣污染防治法》《森林法》《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《海洋環(huán)境保護法》等。

 

北京林業(yè)大學生態(tài)法研究中心副主任楊朝霞認為，從體系組成上看，當前環(huán)境基本法缺失，環(huán)境資源立法群龍無首、體系凌亂，以至于環(huán)境資源立法相互沖突的地方比比皆是。

 

中國法學會環(huán)境資源法學研究會會長、武漢大學[微博]教授蔡守秋認為，作為環(huán)保法律體系中的核心法律，《環(huán)保法》的修訂方向，應(yīng)該升級成為體現(xiàn)“環(huán)保是基本國策”的基本法，統(tǒng)領(lǐng)一切環(huán)境單行法。所以該法以規(guī)定原則為主，不宜規(guī)定過細化的條款。

 

此前，《環(huán)保法》修正案的一審稿和二審稿都是依據(jù)全國人大環(huán)境與資源委員會領(lǐng)導人提出的“小修小補”的思路修改的。記者了解到，環(huán)保部和環(huán)資委內(nèi)部對此思路亦頗有意見。

 

“三審的版本吸收了這些不同意見，包括我們曾經(jīng)建議的要將約束政府行為寫入。”王曦表示，要約束政府行為就會涉及很多體制和機制問題，這些很難協(xié)調(diào)和解決。

 

在王曦看來，要約束政府行為，《行政訴訟法》中的相關(guān)條款必須要修改。本月底的六次會議將審議該法的修改。

 

“《行政訴訟法》是民告官。現(xiàn)行的《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院只能受理針對具體行政行為的訴訟。但很多環(huán)境問題是抽象的行政行為引起的，比如政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、招商引資決策等。”王曦稱，這些規(guī)劃可能會對環(huán)境有污染，比如去年和今年引發(fā)群體性事件的PX項目都是在規(guī)劃中的。“這些規(guī)劃能否算是具體行為，現(xiàn)行的《行政訴訟法》是沒有規(guī)定的。”

 

從法律位階上來看，《行政訴訟法》《民事訴訟法》等都是基本法，由全國人民代表大會制定，而《環(huán)保法》是一般法，由全國人大常委會制定，位階在基本法之下。

 

“公益訴訟之所以難就是難在《行政訴訟法》上。這個法中的相關(guān)條款不改，《環(huán)保法》就很難對此內(nèi)容修改，約束政府行為的條款也容易沒有實施的抓手。”王曦表示。

 

此外，王曦認為，三審版本針對環(huán)境公益訴訟主體資格的規(guī)定還需完善，目前國內(nèi)對這個問題研究的非常不夠。

 

今年7月，環(huán)保部政策法規(guī)司一位官員李靜云在《中國環(huán)境報》上發(fā)表了“美國的環(huán)境公益訴訟”一文，介紹美國對原告資格的界定是“只有‘其利益被影響或有被影響的可能’的公民，才有資格向法院提起訴訟，原告適格必須滿足實際損害、因果關(guān)系和可補償性三個條件。”該文稱，美國這一條款并沒有使環(huán)境公民訴訟案件大幅增加，但卻成為環(huán)境執(zhí)法的重要補充，是環(huán)保部門與社會公眾共同打擊環(huán)境違法行為的有效機制。

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