在剛剛過去的這個(gè)暑假，北京科技大學(xué)學(xué)生張曉磊在走訪環(huán)渤海若干城市之后，感到“震驚”。

張曉磊是北科大暑期社會實(shí)踐團(tuán)的一員。在這一團(tuán)隊(duì)連續(xù)兩年的走訪過程中，發(fā)現(xiàn)環(huán)渤海地區(qū)的一些河流被嚴(yán)重污染，呈現(xiàn)出“五彩斑斕”的顏色。

而據(jù)媒體報(bào)道，在環(huán)渤海流域的河流邊，無論是干流還是支流，“造紙和化工等行業(yè)的大企業(yè)星羅棋布”。

事實(shí)上，河流遭受嚴(yán)重污染，并非首次出現(xiàn)在公眾視野。然而，在眾人關(guān)注之下，這一現(xiàn)象仍十分嚴(yán)峻。

2013年7月1日，一條發(fā)端于廣西、在廣東境內(nèi)匯入西江的河流——賀江，發(fā)生鎘、鉈重金屬污染。大量魚類死亡，漂浮在水面。

更早的時(shí)候，廣西龍江河污染事故被曝光。2012年1月15日，河池市環(huán)保局在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)龍江河拉浪電站壩首前200米處，鎘含量超《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)約80倍。

曾經(jīng)引發(fā)熱議的河流污染事件已逐漸平息。然而，一個(gè)無法忽略的事實(shí)是：我國流域監(jiān)管尚存盲區(qū)，并且至今未建立起一套完整、有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。

堵不住的污染源

這樣的事故，廣東早已熟悉。近幾年，這個(gè)水系發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)大省遭遇到的跨省水危機(jī)已不勝枚舉。

“大概在15年前，就有人警示過，如果外省送給廣東的水不好，我們就很危險(xiǎn)了。”環(huán)保部華南環(huán)境科學(xué)研究所副所長許振成說。他也是賀江應(yīng)急專家組組長。

廣東全境水系基本處于江河下游。2011年廣東省水資源公報(bào)顯示，跨省入境河流水質(zhì)普遍較差。武江湘粵省界為Ⅳ類，韓江支流石窟河、松源河閩粵省界均為劣Ⅴ類，九洲江桂粵省界為Ⅳ類。而2012年廣東省環(huán)境狀況公報(bào)透露，8.1%的省控?cái)嗝嫠|(zhì)劣于Ⅴ類，屬重度污染。

廣東省環(huán)境監(jiān)測中心副主任向運(yùn)榮對比了1987年到2009年的監(jiān)測數(shù)據(jù)，結(jié)論讓他遺憾：“廣東地區(qū)跨省污染呈現(xiàn)出次數(shù)增多、突發(fā)性、持續(xù)性等特征。這期間全省共發(fā)生89起突發(fā)性水污染事故。”

自2001年起，廣東省每年公布《廣東省海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》。到2009年5月，廣東省發(fā)布的公報(bào)顯示，廣東省珠江流域以及珠江口海域污染面積比2008年增加12.33%。

廣東是珠江流域經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的省份，但也是對珠江排污最多的省份。對于外界質(zhì)疑，廣東省環(huán)保部門也很無奈。一些環(huán)保官員表示，廣東省對工業(yè)污染的治理開展得比較早，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，環(huán)保措施跟不上，加上一些企業(yè)偷排超排污水，珠江污染幾乎失控。

賀江水污染事發(fā)兩周后，7月20日，賀江干流全線鎘、鉈濃度均達(dá)標(biāo)，廣西終止Ⅱ級應(yīng)急響應(yīng)，應(yīng)急處置完成，專家們也松了口氣。

肇事“黑廠”被鎖定后，企業(yè)廠房及生產(chǎn)設(shè)備已被查封，涉案責(zé)任人被刑事拘留。2013年7月7日，公安機(jī)關(guān)開始立案偵查。

此事發(fā)生約一個(gè)月之前，最高法出臺辦理環(huán)境污染刑事案件的司法解釋，詳細(xì)界定了污染環(huán)境罪。

廣東行政學(xué)院教授王玉明提供的數(shù)據(jù)顯示，近年來，每年排入西江的污水總量超過30億噸，較1990年代初激增了約兩倍。

而根據(jù)2010年發(fā)布的有關(guān)數(shù)據(jù)，全國七大水系中，海河居污染之首，而包括賀江、龍江在內(nèi)的珠江，尚屬污染較輕的水系。

多部門管不好一條河

流域面積在100平方公里以上的河流，我國有5000多條。如今，絕大多數(shù)已遭到不同程度的水污染侵害，包括長江在內(nèi)的七大水系無一幸免。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國目前大約有近4億人喝不上干凈水；在46個(gè)重點(diǎn)城市中，有45.6%的城市水質(zhì)較差，而農(nóng)村的飲用水安全則更令人擔(dān)憂，其衛(wèi)生合格率僅為62.1%。

有專家指出，中國工業(yè)化和城市化速度太快，加之農(nóng)用化學(xué)品使用量增加，導(dǎo)致工業(yè)“點(diǎn)源”污染、城鎮(zhèn)的生活污染和農(nóng)村“面源”污染加劇，污染物種類繁多，有毒有害污染物也進(jìn)入江河。

同時(shí)，有相當(dāng)多的科研院所和大專院校實(shí)驗(yàn)室的高危險(xiǎn)廢水被混同于生活污水排入地下管道，污染物的排放總量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出河流自然凈化的能力，水污染甚至蔓延到近海水域。

自2005年松花江污染、北江鎘污染之后，全國環(huán)保部門加大了監(jiān)測能力建設(shè)。盡管水利、環(huán)保部門都有一套監(jiān)測系統(tǒng)，但效果仍不彰。

在整個(gè)珠江流域，水利部珠江水利委員會（以下簡稱珠江委）有56個(gè)省界監(jiān)測點(diǎn)，而廣東省環(huán)保廳有124個(gè)，一月檢測一次甚至更少。常規(guī)重金屬監(jiān)測只有6種，并不含鉈、銻等近年來突發(fā)事件中的超標(biāo)元素。一些污染物難以察覺，只有當(dāng)大量死魚浮現(xiàn)時(shí)，人們才能警覺。賀江水污染亦如此。

“就像是交警在抓違章。沒有攝像頭的話，就要看交警出警時(shí)能不能碰到了。”環(huán)保部華南環(huán)境科學(xué)研究所環(huán)境應(yīng)急技術(shù)與風(fēng)險(xiǎn)管理研究中心主任虢清偉比喻道。

但一個(gè)自動監(jiān)測站建成需耗資數(shù)百萬元，造成賀江水污染的“元兇”之一鉈，檢測儀器一臺至少要200萬元。廣西只有省級環(huán)境監(jiān)測部門有。也正是囿于檢測設(shè)備缺乏，此次賀州也未能在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)污染物。

然而，一名基層環(huán)評審批處處長說：“環(huán)保局也是政府組成部門，通過環(huán)保審批環(huán)節(jié)究竟能卡住多少重污染項(xiàng)目實(shí)在不好說，上不上項(xiàng)目還是市長說了算。”

有人指出，河流被污染，到底由哪個(gè)部門管？排污口歸屬于環(huán)保部門，河面垃圾歸屬于城市管理部門，水文、水量、潮汛歸屬于水利部門。即使發(fā)現(xiàn)河流污染，也很可能因權(quán)責(zé)不清陷入“多個(gè)部門管不好一條河”的困境。

如今，很多流域水污染都形成了跨界危機(jī)。廣東也早已意識到跨省合作的重要性。2013年，廣東和湖南、廣西兩省區(qū)都簽署了跨界河流水污染合作協(xié)議。“這種政府間的環(huán)境合作協(xié)議對參與者約束力不強(qiáng)，許多內(nèi)容難以落實(shí)。”王玉明并不看好。

多位學(xué)者都提到，國際通行做法是建立一個(gè)權(quán)威的流域水污染防治指揮機(jī)構(gòu)，從規(guī)劃布局到法規(guī)、管理通盤考慮。“不能每次都是事故發(fā)生后，才組成一個(gè)臨時(shí)指揮部。”華南環(huán)科所環(huán)境研究室主任曾凡棠說。

我國并非沒有流域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。但類似珠江委等流域管理機(jī)構(gòu)更多發(fā)揮著水資源調(diào)配作用，對水污染治理，處于弱勢。

“需要一個(gè)更高級別的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。”珠江委教授級高工李學(xué)靈說。

河長制也未奏效

今年3月，合肥市包河區(qū)區(qū)委書記胡啟生多了一個(gè)職位：十五里河一級“河長”。

“河長”走馬上任之前，先交3000元保證金，專門用來“保證”水質(zhì)，考核水質(zhì)不達(dá)標(biāo)沒收保證金，考核達(dá)標(biāo)則有獎(jiǎng)勵(lì)。

跟十五里河一樣，合肥多條河流都有了“河長”，一場借鑒太湖治理的河長制行動正式拉開帷幕。

與此同時(shí)，“河長制”也在云南省羅平縣展開——由鄉(xiāng)長任“河長”，相關(guān)部門為責(zé)任單位。

“河長”需要“走河”，即沿著河流查看污染源。此外，“河長制”下，河流水質(zhì)一月一通報(bào)、一月一排名。

如今，合肥市環(huán)保局正在考慮入湖河流上建立安裝24小時(shí)水質(zhì)自動監(jiān)測站，隨時(shí)掌控水質(zhì)變化，并可能像PM2.5一樣將其公之于眾，這無疑會成為“監(jiān)督”河長的另一“利器”。

河長制，只是解決我國河流污染的眾多嘗試之一。

我國處于跨地區(qū)污染困境的河流不在少數(shù)。長江、黃河、珠江、松花江和淮河等多數(shù)河流，大都存在跨省、跨地區(qū)、跨流域的轉(zhuǎn)嫁污染問題。

雖然在這些流域內(nèi)，國家及地方政府不僅下發(fā)紅頭文件，制定出很多政策，而且投入了巨額財(cái)政資金，但從治理效果來看并不理想。

歐洲萊茵河的跨流域治理模式，或許值得我們借鑒。

萊茵河流域的9個(gè)國家，制定了萊茵河日常養(yǎng)護(hù)“國際公約”，并成立由12人組成的保護(hù)萊茵河國際委員會，委員會主席由成員國的相關(guān)責(zé)任人輪流擔(dān)任。但委員會的秘書長總是位于下游的荷蘭人。荷蘭由于受到污染危害可能性最大，治理決心和責(zé)任心最為強(qiáng)烈。

同時(shí)，萊茵河流域現(xiàn)有通報(bào)檢測站點(diǎn)數(shù)十個(gè)，設(shè)立的注冊通報(bào)員上百人，隨時(shí)密切監(jiān)測萊茵河水質(zhì)的變化情況。

專家認(rèn)為，在沒有有效制度約束的情況下，“水污染”本身就是一個(gè)“共用地悲劇”。要走出這種困境，應(yīng)考慮強(qiáng)制執(zhí)行和自主治理。

2004年，為解決湘江水域污染嚴(yán)重的狀況，湖南曾出臺“湘江水質(zhì)安全行政首長負(fù)責(zé)制”，按照該規(guī)定，湘江上游城市的市長都要對進(jìn)入下游的水質(zhì)安全負(fù)責(zé)，環(huán)保部門一旦發(fā)現(xiàn)進(jìn)入下游的水質(zhì)污染嚴(yán)重，將追究上游城市行政首長的責(zé)任。

這是強(qiáng)制執(zhí)行的典型。上游城市的市長對下游的水污染負(fù)責(zé)，并且由超然于各方的中介組織——省環(huán)保局進(jìn)行監(jiān)督和制裁。

也有許多專家提到用“生態(tài)補(bǔ)償”進(jìn)行河流治污，這也是學(xué)界老生常談的話題。

所謂“生態(tài)補(bǔ)償”，簡而言之是指通過河流生態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)測，精確“定位”污染排放源，讓區(qū)域內(nèi)政府為之“買單”。

從2000年起，上海大學(xué)管理學(xué)院常務(wù)副院長趙來軍便開始研究跨省水污染問題，在他看來，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)是跨省水污染解決的終極辦法。我國已有8個(gè)省份出臺了流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)規(guī)定，但進(jìn)展緩慢。

“公平性問題成為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)和實(shí)施的關(guān)鍵。”他解釋道，目前流域各地區(qū)都普遍認(rèn)為自己“吃虧”了。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，上游地區(qū)沒有動力；太高，下游地區(qū)沒有購買環(huán)境容量的熱情。

“由政府主要出資的補(bǔ)償模式補(bǔ)償效率低，資金匱乏。”趙來軍主張，生態(tài)補(bǔ)償要遵循市場規(guī)則。

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