1979年9月，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議原則通過《環(huán)境保護(hù)法(試行)》。30年來，我國(guó)環(huán)境立法取得了重大進(jìn)展，認(rèn)真總結(jié)30年來我國(guó)環(huán)境立法的基本經(jīng)驗(yàn)，找出存在的問題，對(duì)于促進(jìn)今后的環(huán)境立法沿著正確的方向前進(jìn)具有十分重要的意義。在環(huán)境立法走過30年之際，本版特刊發(fā)國(guó)家環(huán)境咨詢委員會(huì)委員孫佑海對(duì)改革開放以來我國(guó)環(huán)境立法基本經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)歸納的文章，以饗讀者。

　　我國(guó)新時(shí)期環(huán)境立法工作在30年的歷史進(jìn)程中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：

　　正確處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間的關(guān)系

　　在我國(guó)環(huán)境保護(hù)的歷史進(jìn)程中，一直有兩種截然不同的觀點(diǎn)，一種是經(jīng)濟(jì)建設(shè)優(yōu)先，一種是環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，如何正確處理兩者之間的關(guān)系是貫穿整個(gè)環(huán)境立法工作的一條主線。

　　筆者認(rèn)為，在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系問題上可以分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段以1989年的《環(huán)境保護(hù)法》為標(biāo)志，第四條規(guī)定“環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”，其實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)優(yōu)先于環(huán)境保護(hù)；第二個(gè)階段以2006年第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)召開為標(biāo)志，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，提出“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”，黨的十七大把生態(tài)文明作為全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)首次寫入黨的政治報(bào)告，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間關(guān)系的轉(zhuǎn)變基本完成。這些新的政策為環(huán)境立法指明了方向。

　　處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，關(guān)鍵在于處理好環(huán)境立法的必要性與實(shí)施的可行性的關(guān)系。在環(huán)境立法實(shí)踐中，對(duì)有必要、也有實(shí)施可行性的，要大力支持；對(duì)于那些雖然具有立法的必要性，但一時(shí)不具備建立法律制度條件的，就不要硬寫進(jìn)法律，做不到的強(qiáng)行寫進(jìn)去，反而不利于維護(hù)法律的權(quán)威性。但現(xiàn)在的主要問題是，某些具備了立法條件的重要環(huán)保措施卻不能寫進(jìn)法律之中，從而阻礙了環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。對(duì)于這些問題，要在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的原則下予以解決。

　　從國(guó)情出發(fā)，合理借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

　　各國(guó)國(guó)情的差異性決定了各國(guó)環(huán)境保護(hù)道路的多樣性，因此，各國(guó)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)必須從本國(guó)國(guó)情出發(fā)，中國(guó)的環(huán)境立法概莫能外。那么，如何從中國(guó)國(guó)情出發(fā)呢？最根本的就是認(rèn)真研究我國(guó)群眾的實(shí)際需求，了解各地在滿足群眾需求方面采取了哪些措施，其中哪些是卓有成效的，哪些在全國(guó)具有共性，需要上升為全國(guó)性的制度和措施。

　　在立足中國(guó)國(guó)情的同時(shí)，我們也注意吸收和借鑒外國(guó)環(huán)境立法的成功經(jīng)驗(yàn)。例如，我國(guó)1979年制定《環(huán)境保護(hù)法（試行）》時(shí)，其中對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)定就是在一定程度上借鑒了美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法的經(jīng)驗(yàn)。

　　當(dāng)然，我們?cè)诮梃b國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)的過程中，絕不能犯照搬照抄的錯(cuò)誤。有些制度在外國(guó)行得通，但目前在中國(guó)就很難實(shí)行。比如排污權(quán)交易制度，在一些國(guó)家已經(jīng)實(shí)施多年，有些學(xué)者主張移植到中國(guó)來。但是，由于我國(guó)很多地方連達(dá)標(biāo)排放的起碼要求都做不到，加之污染物排放的底數(shù)不清，因此我國(guó)現(xiàn)階段就不具備全面實(shí)施排污權(quán)交易制度的條件。

　　注重在相關(guān)法律中規(guī)定有利于環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容

　　為了促進(jìn)和保障環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，僅僅做好環(huán)境一個(gè)方面的立法是不夠的，還要爭(zhēng)取在制定相關(guān)法律時(shí)增加有利于環(huán)境保護(hù)方面的內(nèi)容。在這個(gè)問題上，我們?cè)诙嗄甑墓ぷ髦惺怯薪?jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的。

　　從教訓(xùn)上看，例如，現(xiàn)行《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》對(duì)保護(hù)基本農(nóng)田做了重要規(guī)定，但是由于一些法律大力鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和重化工業(yè)的發(fā)展，其中又缺少保護(hù)環(huán)境的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，結(jié)果導(dǎo)致了法律逆向調(diào)節(jié)的惡果。在1998年新《土地管理法》生效后的幾年里，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)上去了，但耕地保護(hù)的目標(biāo)不僅沒有實(shí)現(xiàn)，反而出現(xiàn)了一些地方亂占耕地、亂占基本農(nóng)田、亂建開發(fā)區(qū)的新高峰。法律逆向調(diào)節(jié)比起個(gè)別環(huán)境法律的缺陷，其對(duì)環(huán)境的不利影響范圍更廣泛、時(shí)間更持久、影響更為惡劣。

　　我們也有成功的經(jīng)驗(yàn)。例如，1997年全國(guó)人大在修改《刑法》時(shí)對(duì)環(huán)境資源犯罪行為增加了強(qiáng)有力的刑事制裁條款，對(duì)提高全社會(huì)的環(huán)境意識(shí)、打擊環(huán)境犯罪行為發(fā)揮了重要作用。

　　因此，為了有效地保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，我們不能僅僅注意制定幾部環(huán)境資源法律，還要注意爭(zhēng)取在其他法律中規(guī)定有利于環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，更好地將環(huán)境保護(hù)立法與制定其他相關(guān)法律密切結(jié)合起來。

　　在遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律的同時(shí)遵循生態(tài)規(guī)律

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，但是環(huán)境保護(hù)工作與經(jīng)濟(jì)工作不同，完全按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律又是不行的，還要注意遵循生態(tài)規(guī)律。

　　例如，2002年的《防沙治沙法》并不要求對(duì)所有沙化土地都進(jìn)行治理，而只是要求治理那些因不合理的人為活動(dòng)造成了沙化、并且現(xiàn)階段的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)措施可以保證有效治理的那些沙化土地，這就是在環(huán)境立法中遵循生態(tài)規(guī)律原則的具體表現(xiàn)。

　　在發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)強(qiáng)化政府職能

　　在對(duì)待環(huán)境保護(hù)的問題上，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮什么樣的作用，多年來一直是人們爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問題之一。

　　在中央做出建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)體制的決定之前，人們一般認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)運(yùn)用行政手段推動(dòng)企業(yè)環(huán)境保護(hù)。在中央做出關(guān)于加快建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的決定之后，有相當(dāng)一批同志認(rèn)為，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下就應(yīng)當(dāng)主要由市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，政府應(yīng)當(dāng)從環(huán)保投資的領(lǐng)域中撤出來。這種思想又導(dǎo)致了有些地方在環(huán)保問題上出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象，對(duì)立法工作也產(chǎn)生了負(fù)面影響。

　　認(rèn)真總結(jié)中央建立社會(huì)主義市場(chǎng)機(jī)制的決定以來20多年環(huán)境立法的歷史經(jīng)驗(yàn)，我們深深地體會(huì)到，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下開展環(huán)境保護(hù)工作，需要用市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)走環(huán)境保護(hù)的道路。比如，2005年制定的《可再生能源法》明確要求政府制定有利于可再生能源發(fā)展的規(guī)劃目標(biāo)、優(yōu)先上網(wǎng)、全額收購(gòu)、分類電價(jià)、全社會(huì)均攤電價(jià)等一系列制度措施，這就大大推進(jìn)了可再生能源的開發(fā)和利用。

　　同時(shí)，要強(qiáng)化政府責(zé)任。例如2008年2月新修訂的《水污染防治法》強(qiáng)化了政府對(duì)水污染防治實(shí)行嚴(yán)格的總量控制制度和排污許可證制度，明確要求地方人民政府對(duì)本地的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。

　　我國(guó)立法上的這些規(guī)定，是歷史經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，必將對(duì)今后的環(huán)境立法工作產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

　　以法律固定有效的經(jīng)濟(jì)手段與行政手段

　　在解決了“政府失靈”的問題后，還有一個(gè)政府如何進(jìn)行管理的問題。法律手段具有國(guó)家強(qiáng)制性的特點(diǎn)，要將對(duì)環(huán)境保護(hù)有利的行政手段、經(jīng)濟(jì)手段以法律的形式固定下來，使之具有規(guī)范性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性。

　　2005年制定的《可再生能源法》對(duì)促進(jìn)可再生能源發(fā)展規(guī)定了一系列激勵(lì)措施。2008年全國(guó)人大常委會(huì)通過的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》也專門規(guī)定了“激勵(lì)措施”一章，將有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)措施法律化。這些寶貴的歷史經(jīng)驗(yàn)對(duì)以后的相關(guān)立法具有重要的啟示意義。

　　要發(fā)揮各方面的立法積極性，又要防止部門利益和地方保護(hù)主義

　　一方面，環(huán)境立法要發(fā)揮各個(gè)方面的積極性。近年來，我國(guó)環(huán)境立法之所以取得了重大進(jìn)展，除了發(fā)揮國(guó)務(wù)院有關(guān)部門的作用之外，充分發(fā)揮人大專門委員會(huì)的作用是一條成功的經(jīng)驗(yàn)。例如，1993年全國(guó)人大環(huán)資委成立以來，先后起草了《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等近10部法律草案，為加快我國(guó)環(huán)境立法步伐發(fā)揮了突出的作用。

　　另一方面，還要努力防止立法中的部門利益和地方保護(hù)主義。防止有些政府部門借法律來鞏固部門利益，獲取執(zhí)法權(quán)，獲得相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)和財(cái)權(quán)。也防止有些地方為了保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)利益，不適當(dāng)?shù)剡\(yùn)用地方立法等手段，支持經(jīng)濟(jì)的過熱發(fā)展。

　　通過監(jiān)督檢查和立法后評(píng)估推動(dòng)法律完善

　　要通過環(huán)境法律實(shí)施情況的監(jiān)督檢查及時(shí)發(fā)現(xiàn)法律執(zhí)行中存在的問題，并根據(jù)實(shí)施中人們的要求找出解決問題的立法方案。

　　例如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》的修改就是2003年“非典”疫情后，全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)了醫(yī)療垃圾、醫(yī)療污水將會(huì)成為重要傳染源的問題，因此將醫(yī)療垃圾的處理作為《固體廢物污染環(huán)境防治法》修改的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

　　要善于通過法律實(shí)施的立法效果評(píng)估發(fā)現(xiàn)問題、完善立法。立法效果評(píng)估，指的是有關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)已經(jīng)頒布實(shí)施的法律、法規(guī)的實(shí)施效果、總體質(zhì)量和基本價(jià)值進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)的結(jié)論作為法律、法規(guī)進(jìn)一步修改完善的重要依據(jù)。這種評(píng)價(jià)主要關(guān)注的是法律、法規(guī)本身的內(nèi)容和形式，是對(duì)法律、法規(guī)的基本價(jià)值所做的理性判斷，因此，是對(duì)立法工作和立法質(zhì)量的檢驗(yàn)。

　　注重提高立法質(zhì)量

　　為了建立環(huán)境法律體系，我們需要一定的立法數(shù)量，但是我們更需要高質(zhì)量的環(huán)境立法，才能為實(shí)現(xiàn)立法目的創(chuàng)造必要的條件。

　　高質(zhì)量的環(huán)境立法要求有一定的管理和處罰力度，而不是一堆含糊不清的口號(hào)；要求法律中創(chuàng)設(shè)的各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)合理，管理者和管理相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)要相一致；要求法律的文字清晰，結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)科學(xué)，各項(xiàng)制度要便于執(zhí)行和操作；要求法律之間的關(guān)系明確，而不是互相矛盾甚至沖突。

　　如何提高環(huán)境立法質(zhì)量，筆者認(rèn)為，在實(shí)際工作中要把握好以下幾點(diǎn)：一是有利于環(huán)境保護(hù)的機(jī)遇到來時(shí)，立法機(jī)關(guān)和政府部門要毫不猶豫地緊緊抓住。例如在每年的“兩會(huì)”召開之后，往往就是對(duì)環(huán)境保護(hù)認(rèn)識(shí)比較統(tǒng)一之時(shí)，就要加快環(huán)境立法的步伐。如《水污染防治法》的再次修改，也是抓住松花江發(fā)生污染事故的機(jī)遇，由有關(guān)機(jī)構(gòu)推動(dòng)出臺(tái)的。

　　二是要有必要的經(jīng)費(fèi)和技術(shù)、人才做支持。例如《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》之所以能夠按時(shí)完成起草任務(wù)，原因之一就是利用世界銀行的贈(zèng)款組織有關(guān)專家提供了理論支持。

　　三是發(fā)揮公眾參與在環(huán)境立法中的作用，保證環(huán)境立法的民主性和科學(xué)性。如我國(guó)立法機(jī)構(gòu)在起草《自然保護(hù)區(qū)法》的草案時(shí)十分注重公眾參與，特別強(qiáng)調(diào)自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)要與保護(hù)區(qū)內(nèi)的原住民建立伙伴關(guān)系，而不是簡(jiǎn)單地把保護(hù)區(qū)內(nèi)的原住民趕出自然保護(hù)區(qū)，這是歷史性的進(jìn)步。

　　保持法律穩(wěn)定性的同時(shí)注重與時(shí)俱進(jìn)

　　如何處理好環(huán)境立法中改革的變動(dòng)性與法律的相對(duì)穩(wěn)定性之間的關(guān)系，是立法機(jī)關(guān)和有關(guān)部門十分關(guān)注的又一個(gè)問題。

　　維護(hù)環(huán)境法律的穩(wěn)定性是由法律的性質(zhì)、地位和作用決定的，與一般的環(huán)境方面的規(guī)范性文件相比，環(huán)境法律具有規(guī)范性、引導(dǎo)性、穩(wěn)定性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)。環(huán)境法律的穩(wěn)定性，關(guān)鍵在于立法的科學(xué)性和正確性，在于得到廣大人民的擁護(hù)。我國(guó)立法機(jī)關(guān)在立法過程中，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，總是將立法方案不斷地征求社會(huì)各界的意見，進(jìn)行反復(fù)研究和論證。

　　同時(shí)，環(huán)境法律的穩(wěn)定性和與時(shí)俱進(jìn)是在社會(huì)實(shí)踐中統(tǒng)一起來的，在保持穩(wěn)定中與時(shí)俱進(jìn)，在與時(shí)俱進(jìn)中保持穩(wěn)定。我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐有了進(jìn)步，有了發(fā)展，就要求環(huán)境法律做出相應(yīng)的變革，就要及時(shí)修改與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的法律規(guī)定。

　　修改環(huán)境法律應(yīng)遵循什么原則，采取什么方式？根據(jù)我國(guó)立法的工作經(jīng)驗(yàn)，筆者大體總結(jié)了以下幾條原則：一是改革要遵守法律，法律要為改革服務(wù)；二是只去修改那些妨礙環(huán)保事業(yè)發(fā)展的條款；三是通過環(huán)境法律的修改，進(jìn)一步增強(qiáng)法律的權(quán)威性。

　　實(shí)際上，改革開放以來我國(guó)環(huán)境立法最主要的經(jīng)驗(yàn)是我們開辟了有中國(guó)特色的環(huán)境立法道路，在立足社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，堅(jiān)持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)生態(tài)文明，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)速度和結(jié)構(gòu)質(zhì)量相統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，使人民在良好的生態(tài)環(huán)境中生產(chǎn)生活，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)永續(xù)發(fā)展思想的指導(dǎo)下，通過加強(qiáng)環(huán)境立法推進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展，又不斷通過環(huán)境保護(hù)推進(jìn)我國(guó)的社會(huì)進(jìn)步。

　　環(huán)境立法中的問題要通過深化立法工作改革加以解決

　　在總結(jié)我國(guó)環(huán)境立法的歷史經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，不能忘記我國(guó)環(huán)境立法還存在很多問題，主要表現(xiàn)為：一是有的環(huán)境立法質(zhì)量還有待提高�，F(xiàn)有環(huán)境法律很多缺乏力度，原則性的要求多，明確而有力的規(guī)定少，缺乏可操作性。立法時(shí)由于部門之間扯皮等原因，對(duì)相當(dāng)一部分條款不得不做了模糊處理，這就導(dǎo)致某些環(huán)境法律規(guī)定既無大錯(cuò)亦無大用，被人戲稱為“豆腐法”。

　　更為重要的是，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法律在相當(dāng)程度上存在著體制、機(jī)制與法制相脫節(jié)的問題，一些環(huán)境法律在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上既不解決執(zhí)法的體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置，也不解決執(zhí)行法律所需要的經(jīng)費(fèi)，又不直接涉及有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策，就使法律實(shí)效大打折扣。

　　二是存在立法空白，有的重要環(huán)境領(lǐng)域無法可依，環(huán)境立法的步伐有待加快。在土壤污染、化學(xué)物質(zhì)污染、生態(tài)保護(hù)、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護(hù)、核安全、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測(cè)等方面，還沒有制定出法律或行政法規(guī)；在環(huán)境技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系上，也還存在著一定的規(guī)范空白。

　　三是環(huán)境法律的修改工作較為遲緩。最典型的就是1989年制定的《環(huán)境保護(hù)法》早已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，但至今仍然沒有決定修改。因此，亟需在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，對(duì)現(xiàn)行環(huán)境資源法律進(jìn)行后評(píng)估，發(fā)現(xiàn)法律存在與當(dāng)前形勢(shì)不相適應(yīng)的問題，抓緊研究修改，以增強(qiáng)環(huán)境法律的實(shí)效性。

　　四是配套環(huán)境法規(guī)的制定跟不上法律實(shí)施的需要。在已經(jīng)公布的28部環(huán)境資源法律中，授權(quán)性規(guī)范共計(jì)140多條，而目前已經(jīng)制定出來的配套行政法規(guī)和規(guī)章加起來尚不足百部，平均完成率不足70％。另外一個(gè)突出問題是，很多配套的法規(guī)和規(guī)章是在法律實(shí)施很長(zhǎng)時(shí)間以后才姍姍出臺(tái)，而不是與法律同步實(shí)施，這顯然也不利于法律很好地發(fā)揮作用。

　　五是調(diào)查研究不夠深入，人民群眾參與不足。

　　當(dāng)然，以上所指問題都是環(huán)境立法工作前進(jìn)中的問題，這些問題只能通過深化立法工作改革加以解決。隨著科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)和政治體制改革的不斷深入，我國(guó)立法機(jī)關(guān)將不斷解決這些問題，堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色的環(huán)境立法道路。

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