正當過完春節(jié)長假的人們陸續(xù)趕回北京時，一場霧霾又給返工旅程增添了陰影。17日清晨，北京、天津、河北、河南等地發(fā)布大霧預警，北京部分地區(qū)能見度不足500米，空氣質(zhì)量為中度或中度污染。受霧霾天氣影響，山東、河北、天津、北京境內(nèi)局部路段通行受阻。根據(jù)昨日下午五點北京市環(huán)境保護檢測中心發(fā)布的空氣質(zhì)量指數(shù)顯示，全市城郊區(qū)環(huán)境評價點多顯示中度或重度污染，PM2 .5仍是空氣污染的罪魁禍首。就在1月份，北京遭遇了5次強霾污染，霧霾天數(shù)達25天，看得見太陽的晴天屈指可數(shù)。河北省的多個城市遭遇的霧霾襲擊更為嚴重，一些地方的空氣污染指數(shù)一度破表。公車停駛、工廠停工或外遷是否能改善北京的空氣污染狀況？事實證明，在治理大氣污染的問題上，北京難以獨善其身。不僅僅是京津冀地區(qū)，霧霾也曾經(jīng)籠罩長三角地區(qū)，于是，“聯(lián)防聯(lián)控”呼聲再起，但到目前為止，跨區(qū)域、尤其是跨省聯(lián)合治理預防大氣污染的步子仍然蹣跚。

十面霾伏

北京大氣PM2.5污染深受天津、河北甚至山西、河南、山東和內(nèi)蒙古的影響

1月27日起，北京市污染物濃度再次上升，一連五天都籠罩在霧霾之中。據(jù)1月29日北京市環(huán)保局通報稱，除了極端不利的氣象條件成為污染的直接誘因、污染排放大這一根本原因之外，PM 2.5區(qū)域污染傳輸是空氣重污染的重要因素。

當時，石家莊、保定、邢臺等多個城市空氣質(zhì)量也達到6級嚴重污染，其中石家莊空氣質(zhì)量指數(shù)達到了500的最高上限。“周邊地區(qū)污染物傳輸影響北京，與本地排放的污染物疊加，進一步加重污染水平。”

分管環(huán)保的北京市副市長洪峰在北京“兩會”期間談及治理空氣污染時給出了更為直觀的數(shù)據(jù)，“有24 .5%不是北京產(chǎn)生的污染，主要是天津和河北來的，天津現(xiàn)在燒煤近7000萬噸，河北燒煤2億噸。”洪峰指出，應該建立國家層面的京津冀協(xié)調(diào)機構(gòu)，確定地區(qū)治理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，制定特殊的產(chǎn)業(yè)標準來解決這個問題。

中科院大氣物理研究所研究院王躍思指出，北京的大氣PM 2.5污染還受到山西、河南、山東和內(nèi)蒙古的影響。

聯(lián)防聯(lián)控

環(huán)保部擬牽頭成立京津冀、長三角等跨省區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作領導小組

在這種情況下，“聯(lián)防聯(lián)控”被認為是解決跨區(qū)域大氣污染的有效途徑，但這并不是一個新鮮的概念，若干年前，大至大氣污染防治法、小至區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的工作意見，都提出了解決空氣污染需要區(qū)域共同努力，但是從目前的實施情況看，是只聞雷聲不見雨點。

2012年12月，《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》發(fā)布，重點區(qū)域包括了京津冀、長三角、珠三角等經(jīng)濟相對發(fā)達、城鎮(zhèn)化水平較高、工業(yè)布局密集又面臨污染重任的地區(qū)。該規(guī)劃明確提出“在全國環(huán)境保護部聯(lián)席會議制度下，定期召開區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控會議，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)污染防治工作”。

提及深入推進這個規(guī)劃時，環(huán)保部部長周生賢在2013年全國環(huán)境保護工作會議上表示，“完善區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制。京津冀、長三角等跨省區(qū)域，我們考慮成立由環(huán)境保護部牽頭、相關部門與區(qū)域內(nèi)各省級政府參加的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作領導小組；對于珠三角等省內(nèi)城市的區(qū)域大氣污染防治工作，由省政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。”

各地區(qū)也已經(jīng)作出相關反應。以京津冀地區(qū)為例，北京市近日公開征求意見的《大氣污染防治條例(草案送審稿)》中以“聯(lián)防聯(lián)控”為題單列一條，要求市政府應當積極與相關省市區(qū)建立相關區(qū)域合作制度。而河北在去年印發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃中，提出“制定實施京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃，落實京津冀城市群大氣污染防治統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的總體要求”。但是這些要求都還沒能落到實處。王躍思直言難處在于京津冀地區(qū)并不受一個更高級別的地方政府管轄，所以實施會面臨更多挑戰(zhàn)。

他山之石

美國跨界大氣環(huán)境監(jiān)管，各級政府部門職權(quán)劃分明確，工作協(xié)調(diào)有效

雖然目前實施的“聯(lián)防聯(lián)控”還沒有取得成效，存在著制度上的障礙，但是一些特殊時期內(nèi)短暫落實的“聯(lián)防聯(lián)控”已經(jīng)取得成功的先例。

2008年北京舉辦奧運會時，就曾經(jīng)與天津、河北、山西、內(nèi)蒙古和山東等周邊省份開展空氣污染協(xié)商治理，根據(jù)北京市的空氣質(zhì)量狀況對這些省份的能耗進行適當限制，最直接的做法就是停工停產(chǎn)。北京奧運前后的空氣質(zhì)量確實得到了短暫提升。曾擔任奧運空氣質(zhì)量保障研究課題組專家的朱彤教授曾坦言，奧運留給北京的經(jīng)驗，很重要的一條就是進行區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控。

而世博會期間的長三角地區(qū)、亞運會期間的珠三角地區(qū)，也采取過類似的措施，在一定程度上改善了這些地區(qū)的空氣質(zhì)量。但是短期的停工停產(chǎn)并不能夠成為防治空氣污染的長遠出路，只有完善了跨省區(qū)域的協(xié)作制度、落實責任，才能實現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控。

王躍思表示，在聯(lián)防聯(lián)控方面，珠三角地區(qū)做出了比較好的示范。廣東省環(huán)保廳副廳長陳光榮曾在《中國環(huán)境報》撰文介紹珠三角聯(lián)防聯(lián)控的經(jīng)驗，從1999年至今，珠三角區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控經(jīng)歷了構(gòu)建理念、科學診斷、法律支撐、制定計劃、組織實施、成效評估等六個階段。

但王躍思也坦言，珠三角的大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)督協(xié)作機制，是在省政府協(xié)調(diào)下的跨地市行政區(qū)來建立區(qū)域統(tǒng)一的環(huán)境保護政策，從行政管理上來說更可行。

從國外來看，南京大學環(huán)境學院講師汪小勇在《美國跨界大氣環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗對中國的借鑒》一文中指出，以《國家環(huán)境政策法》及《清潔空氣法》為依據(jù)，美國聯(lián)邦環(huán)保局與其他具有部分環(huán)境管理職能的政府部門職權(quán)劃分明確，工作協(xié)調(diào)有效。地方政府之間經(jīng)常會從各自的經(jīng)濟利益出發(fā)，找到利益共同點，從而聯(lián)手合作。

“空氣的跨界污染性質(zhì)決定了有效環(huán)境管理不能采取分而治之的治理格局。從美國的跨界大氣環(huán)境監(jiān)管不難看出，其出發(fā)點都是設立一個跨行政區(qū)域的、獨立的、專門的公共機構(gòu)負責跨界范圍內(nèi)政府、企業(yè)和公眾的全面協(xié)調(diào)，且能夠參與政府的綜合決策和能源、交通、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局等方面的規(guī)劃。”

因此，中國當下在跨區(qū)域治理的解決出路還在于，通過進一步完善立法，規(guī)范各地政府的職責，避免責任推諉和地方保護主義，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)達程度的差異分配減排任務，從根本上減少工業(yè)和汽車減排，從而聯(lián)手解決空氣污染的問題。王躍思建議，可以由國家牽頭，成立“京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控委員會”，將該區(qū)域作為大氣污染防治的“特區(qū)”，各地區(qū)行政負責人參加，用G D P的一部分作為治污經(jīng)費。

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