綜合環(huán)境服務應該是中國環(huán)境行業(yè)大勢所趨的選擇

政府近年來日益重視環(huán)境改善和環(huán)境保護，通過完善立法，加大資金投入，2010年又將節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)列入戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，環(huán)境行業(yè)面臨巨大的發(fā)展機遇。環(huán)境行業(yè)人士和資本市場參與者對此都感到振奮。但是，中國環(huán)境行業(yè)前景真的就會因此“發(fā)展形勢喜人”嗎？

政府主導的環(huán)境“行業(yè)”

按照治理對象劃分，環(huán)境行業(yè)包括水務(供水、污水處理)、固廢(生活垃圾、工業(yè)廢物、危險廢物等)、供熱、空氣治理和環(huán)境修復等等，涉及國民生活和經(jīng)濟發(fā)展需要的各種環(huán)境要素領(lǐng)域。

當前，中國環(huán)境行業(yè)還只能稱為“行業(yè)”，而不是完整意義的“產(chǎn)業(yè)”。因為環(huán)境行業(yè)中的行為主體絕大部分，即投融資和運營仍歸屬政府，行政行為色彩濃厚；只是在設備制造和設計、工程領(lǐng)域市場化程度比較高。此外，環(huán)境企業(yè)尤其是環(huán)保企業(yè)普遍處于“小、散、幼”階段，產(chǎn)業(yè)集中度較低。

業(yè)內(nèi)人士常說：環(huán)境行業(yè)政策性強，一語中的揭示了政府主導的“環(huán)境行業(yè)”的現(xiàn)實。然而，環(huán)境行業(yè)若要真正產(chǎn)業(yè)化，必須優(yōu)先解決產(chǎn)業(yè)化的重要前提及其機制問題，例如污染者／受益者付費機制、價格政策、財稅政策、運營專業(yè)化、嚴格執(zhí)法等，這些目前都不同程度地存在缺失和失序現(xiàn)象，導致產(chǎn)業(yè)化發(fā)展緩慢。

同時需要注意的是，發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)，有了文件和理念固然是一種進步，但不能只停留于文件和口號上。在釋放市場需求的政策落實、降低產(chǎn)業(yè)準入門檻和交易稅負等方面，都存在很多努力的空間。

綜合環(huán)境服務興起

縱觀我國以往的環(huán)境(環(huán)保)行業(yè)政策，大多偏重于關(guān)注建成多少環(huán)保設施，而對環(huán)境改善和治理的最終效果重視不夠，而這恰恰應該成為整個環(huán)境服務目標的重點。

如果政府或環(huán)境直接責任人關(guān)注環(huán)境服務的最終效果，將為環(huán)境服務提供方創(chuàng)造一個“服務交付”(delivery of services)的交易市場。交易界面的推移，將顯著降低由于拆解環(huán)境服務產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的高昂的交易成本，為實現(xiàn)環(huán)境服務的全過程成本最小化提供根本動力。

筆者理解，這種以環(huán)境服務的效果作為交付標的物的商業(yè)模式，即為最近業(yè)內(nèi)熱烈討論的“綜合環(huán)境服務”。這一商業(yè)模式的關(guān)鍵是，如何將消除環(huán)境負效應(環(huán)境服務的效果)轉(zhuǎn)化為可收費行為，并形成足夠的現(xiàn)金流。

綜合環(huán)境服務要成為產(chǎn)業(yè)，須建立相應的服務成本回收補償機制：1)要么是政府付費，形成政府采購環(huán)境服務的法律關(guān)系；2)要么是污染者／受益者付費，形成直接干系人承擔責任的法律關(guān)系；3)要么是兩者兼而有之。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)造清晰、可預期的、強度足夠的穩(wěn)定現(xiàn)金流。

發(fā)展上述綜合環(huán)境服務的現(xiàn)實困難，在于地方政府信用不足，以及收費機制的強制性不夠、收費水平不足、定價及價格調(diào)整機制不完善。其中，環(huán)境服務的定價機制又是最敏感的部分。很多環(huán)境治理的外部效應，缺乏內(nèi)部化的便利條件，責任體系又不清晰，導致環(huán)境服務的價值未被準確定價。譬如：水資源的真實價格發(fā)現(xiàn)機制缺失；合理的污水處理標準設定和環(huán)境容量的關(guān)系不匹配；危險廢物的處置標準過低，如何規(guī)定環(huán)境修復的責任主體等等。

盡管存在種種困難，但中國環(huán)境行業(yè)經(jīng)過多年探索，我們認為綜合環(huán)境服務應該是大勢所趨的選擇。越早看清楚這一點，并為此提前謀劃和布局，越有可能從中建立一個強大的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

綜合環(huán)境服務市場劃分

“以結(jié)果導向的環(huán)境服務”為交付標的物的綜合環(huán)境服務市場，包含了企業(yè)—政府(B—G)、企業(yè)—企業(yè)(B—B)、企業(yè)—用戶(B—C)三類細分市場，其中尤以B—G和B—B市場為重點。

企業(yè)—政府(B—G)市場有市政污水處理、污泥處理、固廢處理、環(huán)境修復與管理，其實質(zhì)是政府環(huán)境服務外包采購。企業(yè)—企業(yè)(B—B)市場有煙氣脫硫的合同減排、工業(yè)園區(qū)污水集中處理、工業(yè)園區(qū)固廢集中處理、合同能源管理等，其實質(zhì)是企業(yè)環(huán)境責任的外包及服務購買。企業(yè)—用戶(B—C)市場有市政供水、城市供熱等，是直接面向環(huán)境終端用戶的服務市場。

除了具有普遍服務性質(zhì)的B—C市場，由于有政府頒布的《供水條例》、《供熱管理辦法》等法規(guī)支撐下的隱式合同關(guān)系，而不需要專門構(gòu)造合同外，B—G、B—B市場中服務供求雙方都需要具體的環(huán)境服務合同來規(guī)范相應的權(quán)利義務，形成所謂“合同環(huán)境服務”的法律關(guān)系。這種環(huán)境服務合同具有單件性、唯一性和結(jié)構(gòu)化特征。為供求雙方利益計，最好是中長期的合同。

前述合同環(huán)境服務中采用的項目投融資模式，可以根據(jù)項目特點和服務供求雙方的權(quán)責、風險分擔，分別選用諸如DBO、DBFO、BOT、BOO、EMC等模式。

需要強調(diào)指出的是，環(huán)境服務商是否介入項目所需的資本性投資，并非辨別是否屬于“綜合環(huán)境服務”的必要前提。但是，環(huán)境服務商提供包含設計、工程及建設、后期運營管理等部分或全部的整合環(huán)境服務內(nèi)容，是綜合環(huán)境服務的重要特征。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展要打政策組合拳

要促進環(huán)境服務業(yè)的發(fā)展，作為提供“制度產(chǎn)品”的相關(guān)政府部門大有可為。財政、價格、市場、資質(zhì)管理、融資便利、稅務方面的政策組合是環(huán)境服務業(yè)加快發(fā)展的催化劑，也是業(yè)界呼吁多年、盼望政府部門予以重視和解決的重要政策議題。

財政政策。應當制訂和推行鼓勵按照終端服務效果進行補貼的財政政策，譬如污水處理、固廢處理等環(huán)境服務按實際達標處理量進行補貼，而不是對設施建設和項目投資進行補貼。

價格政策。無論采用何種具體的定價方式，面向終端用戶的環(huán)境服務(如供水、供熱)應實行清晰可預期的定價規(guī)則。實際價格如果無法保證服務的連續(xù)供應和品質(zhì)，政府的價格政策應該允許以受監(jiān)管的補貼方式保證運營商收回服務成本，獲得合理收益。毫無疑問，在成本加成的定價方式下，成本監(jiān)審是有效的價格監(jiān)管的基礎(chǔ)工作。

擴大市場政策。修訂《政府采購法》等相關(guān)法律法規(guī)，鼓勵、支持各級政府對缺少付費機制的公益性環(huán)境服務的長期合同采購。這是構(gòu)建公私協(xié)作(PPP)合同的基礎(chǔ)。強化環(huán)保執(zhí)法力度，鼓勵、引導企業(yè)環(huán)境服務向?qū)I(yè)的、第三方環(huán)境服務商外包。但是不宜搞一刀切，有些環(huán)境服務與企業(yè)生產(chǎn)業(yè)務流程高度整合的，應尊重生產(chǎn)企業(yè)對商業(yè)機密的保護以及業(yè)務整合性的選擇。

資質(zhì)管理。提高環(huán)境運營/服務的資質(zhì)標準，但應該逐步把資質(zhì)管理納入政府相關(guān)部門指導下的、透明的行業(yè)自律規(guī)范中。結(jié)合過去的經(jīng)驗教訓，資質(zhì)管理應該強調(diào)如何進行動態(tài)管理的措施方法。

融資政策。允許和鼓勵以收費權(quán)、環(huán)境服務合同權(quán)益作為主要擔保品的項目融資；解決合同權(quán)益質(zhì)押登記的操作性問題；鼓勵金融機構(gòu)進行資產(chǎn)證券化等融資方式創(chuàng)新。

稅務政策。重點解決B—B市場中，由于環(huán)境服務外包產(chǎn)生的雙重征稅問題，降低或豁免因外包環(huán)境服務增加的稅務成本，以誘導排污企業(yè)向?qū)I(yè)環(huán)境服務商外包環(huán)境服務。提供激勵性的稅務優(yōu)惠政策，例如綜合環(huán)境服務收入占企業(yè)營業(yè)收入的百分比超過一定比例，可以享受所得稅減免等稅務優(yōu)惠等。

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