近年來(lái)，當(dāng)重大環(huán)境決策出臺(tái)前和環(huán)境敏感項(xiàng)目上馬前，各地強(qiáng)調(diào)要借助聽(tīng)證會(huì)這一工具充分聽(tīng)取民意。同時(shí)，也出臺(tái)了一些法律法規(guī)和規(guī)定。但實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，一方面一致贊成的聽(tīng)證會(huì)接二連三地出現(xiàn)，另一方面民間反對(duì)之聲不絕于耳。更有甚者，聽(tīng)證代表身份不公開或造假，聽(tīng)證會(huì)程序設(shè)置不合理，公眾漸漸發(fā)現(xiàn)自己“被代表”了，反對(duì)意見(jiàn)說(shuō)了等于白說(shuō)，于是對(duì)聽(tīng)證會(huì)的公正性和政府的公信力產(chǎn)生了懷疑。

當(dāng)聽(tīng)證會(huì)成為一種形式，組織方認(rèn)認(rèn)真真地走過(guò)場(chǎng)，參與者說(shuō)了等于沒(méi)說(shuō)，聽(tīng)證就變了味兒。因此，亟待完善聽(tīng)證制度，在代表遴選程序、代表身份確認(rèn)、聽(tīng)證過(guò)程設(shè)計(jì)和相關(guān)信息公開等方面，打破不對(duì)等狀態(tài)，讓老百姓明明白白地參政議政。究竟誰(shuí)能真正代表民意？聽(tīng)證代表應(yīng)該如何挑選？本版報(bào)道試圖就這些問(wèn)題展開討論。

問(wèn)題一

在近年來(lái)召開的聽(tīng)證會(huì)上出現(xiàn)了一些怪現(xiàn)象，聽(tīng)證代表并不是直接利害關(guān)系人，代表數(shù)量并沒(méi)有根據(jù)不同的利益群體進(jìn)行嚴(yán)格限定，無(wú)法最大限度地反映不同聲音

誰(shuí)有資格出席聽(tīng)證會(huì)？

4月28日，江蘇省南京市江南垃圾焚燒發(fā)電廠召開了環(huán)評(píng)公眾參與聽(tīng)證會(huì)，17名聽(tīng)證代表、19名旁聽(tīng)代表就焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目發(fā)表看法。整場(chǎng)聽(tīng)證會(huì)激辯之聲貫穿始終。來(lái)參加聽(tīng)證會(huì)的都是居住在附近的村民，大家最關(guān)心的問(wèn)題莫過(guò)于廢氣、廢物、廢液的排放處理問(wèn)題，聽(tīng)證會(huì)組織方對(duì)此給予一一回應(yīng)，并當(dāng)場(chǎng)做出了承諾。

而一江之隔的南京江北垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的聽(tīng)證會(huì)卻一波三折，這一項(xiàng)目曾在2007年9月26日、2009年3月17兩度召開“環(huán)評(píng)公眾參與聽(tīng)證會(huì)”，由于聽(tīng)證代表有被操縱的嫌疑，聽(tīng)證會(huì)未能達(dá)到預(yù)期的目的。

“一些跡象表明，有些聽(tīng)證代表不具代表性，聽(tīng)證會(huì)的民意表達(dá)缺乏真實(shí)性。”許堯代表金泉泰來(lái)苑小區(qū)居民。在江北垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目聽(tīng)證會(huì)上，許堯稱自己是聽(tīng)證代表中的“少數(shù)”，20名聽(tīng)證代表中只有4名持反對(duì)意見(jiàn)，自己其中之一，非常不符合現(xiàn)實(shí)狀況。

江北垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的投資方南京環(huán)境再生能源有限公司對(duì)此做出了回應(yīng)。據(jù)稱，他們根據(jù)報(bào)名人數(shù)和距離遠(yuǎn)近分配了聽(tīng)證名額，采取推舉、抽取和推薦方式產(chǎn)生了聽(tīng)證代表，“我隨便抽取了幾個(gè)人，他們自己定了幾個(gè)人，當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)推薦了幾個(gè)人”。

聽(tīng)證組織機(jī)構(gòu)采用如此方法選取利益相關(guān)人參加聽(tīng)證，是否合理合法？2004年7月1日實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證暫行辦法》第十九條規(guī)定，“參加環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證的公民、法人或者其他組織人數(shù)眾多的，可以推舉代表人參加聽(tīng)證”。由于這一規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏操作性，規(guī)范性不強(qiáng)。什么人能成為聽(tīng)證會(huì)陳述人，聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)應(yīng)該按照怎樣的程序選取聽(tīng)證陳述人，在實(shí)際操作過(guò)程中存在很大的隨意性，加之聽(tīng)證過(guò)程沒(méi)有充分公開，使得外界無(wú)法對(duì)這兩次聽(tīng)證會(huì)進(jìn)行考量。

“聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)區(qū)分利害關(guān)系人的種類、利益群體，應(yīng)該根據(jù)其與聽(tīng)證事項(xiàng)的利害關(guān)系程度，事先確定并公布各個(gè)利益群體或利益主體可出席聽(tīng)證會(huì)的代表數(shù)量。”中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授竺效說(shuō)。

對(duì)于一些社會(huì)影響面廣、環(huán)境相對(duì)敏感的項(xiàng)目聽(tīng)證會(huì)，北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂(lè)認(rèn)為，聽(tīng)證會(huì)可以分一次或多次進(jìn)行。“這種聽(tīng)證會(huì)應(yīng)該不以效率為重要目標(biāo)，要讓意見(jiàn)不同的利益相關(guān)人充分表達(dá)和溝通，這樣不僅可以充分照顧到不同利益相關(guān)人的利益，也有利于各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)，讓項(xiàng)目經(jīng)得起時(shí)間的檢驗(yàn)。”

目前，聽(tīng)證會(huì)利害關(guān)系人產(chǎn)生主要采取了5種模式，即聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)指定、利害關(guān)系人推選、抽簽決定、區(qū)分類型分別決定和綜合確定等方式。

由于一些聽(tīng)證會(huì)報(bào)名人數(shù)較少，甚至無(wú)法達(dá)到法定要求的人數(shù)，于是，一些聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)指定聽(tīng)證代表，或者由相關(guān)組織推薦代表，導(dǎo)致一些地方涌現(xiàn)出一批 “聽(tīng)證帝”、“聽(tīng)證專業(yè)戶”，對(duì)于這種聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)指定聽(tīng)證代表的做法，湛中樂(lè)特別反感，“信息一定要在聽(tīng)證會(huì)召開前公布出去，不要指定某些人專門參與聽(tīng)證。”

當(dāng)報(bào)名要求出席聽(tīng)證會(huì)作證的聽(tīng)證陳述人過(guò)多，而聽(tīng)證受場(chǎng)地和時(shí)間效率等因素的限制，無(wú)法一一滿足時(shí)，該如何確定出席聽(tīng)證會(huì)的利害關(guān)系人？

清華大學(xué)當(dāng)代中國(guó)研究中心教授李楯認(rèn)為，“應(yīng)保證不同利益和主張的人群都有代表參加；當(dāng)利益和主張不同的報(bào)名人均為多數(shù)時(shí)，應(yīng)保證不同利益和主張的人群的代表人數(shù)相等。”

竺效則認(rèn)為應(yīng)該“由聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)合理劃分利益群體、利害關(guān)系人推舉或抽簽決定出席代表”。這種選擇制度在充分保障民主方面明顯優(yōu)于聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)指定的方式，在努力提高行政效率方面明顯優(yōu)于完全依靠利害關(guān)系人推選的方式，在體現(xiàn)利害關(guān)系人代表具有廣泛性、科學(xué)性方面明顯優(yōu)于“根據(jù)利害關(guān)系人報(bào)名先后自動(dòng)產(chǎn)生”的方式。

“如果聽(tīng)證會(huì)的場(chǎng)地和時(shí)間允許，應(yīng)當(dāng)盡量滿足利害關(guān)系人出席環(huán)境行政許可聽(tīng)證會(huì)的要求，而不應(yīng)不區(qū)分實(shí)際情況就死板地規(guī)定聽(tīng)證會(huì)最多有幾人出席，超過(guò)幾人申請(qǐng)時(shí)就應(yīng)該推舉代表。必須在盡量滿足利害關(guān)系人的出席請(qǐng)求、更充分地聽(tīng)取多方意見(jiàn)的聽(tīng)證宗旨的指導(dǎo)下，因地制宜、靈活機(jī)動(dòng)地確定聽(tīng)證會(huì)座席數(shù)量。” 竺效說(shuō)。

問(wèn)題二

許多人對(duì)污染的認(rèn)識(shí)水平仍停留在看和聞的層次上，他們的意見(jiàn)和想法存在著局限性，無(wú)法提出切實(shí)可行的意見(jiàn)和建議，參與利益博弈的能力較弱

代表具有代表性嗎？

一些項(xiàng)目建設(shè)點(diǎn)附近居民受知識(shí)、閱歷和信息所限，往往無(wú)法全面評(píng)估項(xiàng)目存在的污染隱患，對(duì)污染認(rèn)識(shí)水平仍停留在看、聞上，作為直接利害關(guān)系人，他們的意見(jiàn)和看法，很容易被忽視或被別有用心的人所利用，那么，他們能代表最廣泛的民意嗎？

“聽(tīng)證代表必須具有多元性。”湛中樂(lè)強(qiáng)調(diào)說(shuō)，社會(huì)劃分為多個(gè)利益群體，不同利益群體的人對(duì)同一事務(wù)的關(guān)注度不一樣，即便是同一個(gè)利益群體，也常常因?yàn)榫嚯x遠(yuǎn)近而在訴求上存在差異。比如自來(lái)水、煤氣漲價(jià)，對(duì)低收入者可能事關(guān)重大，但對(duì)中、高收入者來(lái)說(shuō)，只要不是高得離譜，人們就不那么關(guān)注；而低收入者由于獲取信息渠道有限，不一定能夠報(bào)名參加聽(tīng)證，即使參加也難以有說(shuō)服力地表達(dá)自己的觀點(diǎn)。不同階層的不同利益群體，影響決策的話語(yǔ)權(quán)客觀上是有差異的。 “聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)證代表的遴選應(yīng)兼顧不同利益群體，特別是弱勢(shì)群體和邊緣群體。”

為了保障不同利益相關(guān)人都有參與聽(tīng)證的權(quán)力，廣州、昆明兩地在推行重大決策聽(tīng)證制度時(shí)規(guī)定，重大決策聽(tīng)證會(huì)代表人數(shù)不少于10人，其中重大決策事項(xiàng)涉及到的利益相關(guān)者代表和社會(huì)普通公眾代表人數(shù)不少于聽(tīng)證代表人數(shù)的三分之一。

然而，公眾通過(guò)理性參與來(lái)影響公共政策的程度依然非常有限。在大部分時(shí)間里，公民總是作為被動(dòng)的政策遵從者而存在。因?yàn)樽鳛閭�(gè)體的公民沒(méi)有足夠的時(shí)間、精力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力去關(guān)注環(huán)境政策問(wèn)題，即使擁有足夠閑暇和興趣的公民，也未必能有足夠的專業(yè)知識(shí)去了解環(huán)境政策。對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目可能產(chǎn)生粉塵、廢氣、廢水等污染，普通公民缺乏足夠的專業(yè)知識(shí)去判斷其污染程度。

“為了達(dá)到?jīng)Q策的科學(xué)性，聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)應(yīng)利用召開聽(tīng)證會(huì)的有利時(shí)機(jī)，向公眾宣傳水、氣、聲、渣等方面的污染防治手段，以及安全防護(hù)措施等方面環(huán)境保護(hù)知識(shí)。”湛中樂(lè)說(shuō)。

他建議，公眾還可以借用一些外腦，比如聘請(qǐng)具有第三方資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)和咨詢，提高公眾參政議政水平和質(zhì)量。他認(rèn)為，未來(lái)要更好地發(fā)揮社會(huì)組織的作用。這些民間組織在資訊的掌握和參與能力上比普通的公眾要高很多，民間組織高質(zhì)量、有序地參與，可以使分散的居民參與行動(dòng)更有力，更有效地表達(dá)民意。

問(wèn)題三

作為聽(tīng)證會(huì)參加人，公眾很想知道，大家提出的意見(jiàn)都是怎么被處理的？方案的確定是不是采納了聽(tīng)證會(huì)意見(jiàn)？如果不是，為什么？

公眾的意見(jiàn)能被采納多少？

長(zhǎng)期以來(lái)，在一些重大環(huán)境決策中，由于政府跟老百姓的溝通不夠，有些項(xiàng)目已經(jīng)完成批復(fù)，到了實(shí)施階段，卻遭到老百姓的反對(duì)，使項(xiàng)目擱置下來(lái)。廈門PX 項(xiàng)目、番禺垃圾焚燒項(xiàng)目、天津PC項(xiàng)目、大連PX項(xiàng)目便是如此，“這是一個(gè)教訓(xùn)，說(shuō)明決策過(guò)程中民主溝通協(xié)調(diào)不夠。”湛中樂(lè)說(shuō)。

聽(tīng)證作為政府征求意見(jiàn)、收集民意的重要手段，被公眾寄予了很高的希望，政府如何聽(tīng)取公眾意見(jiàn)？如何保障公眾意見(jiàn)能夠反映在政府決策中？

“聽(tīng)證會(huì)目的是讓決策人考慮更多人利益，不是泛泛而聽(tīng)，也不按少數(shù)服從多數(shù)方法來(lái)做決策，就是說(shuō)聽(tīng)證后的決策不是按聽(tīng)證發(fā)言多少，或者是贊成哪個(gè)意見(jiàn)，反對(duì)哪個(gè)意見(jiàn)多少來(lái)決定的，而是政府在考慮各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上做出科學(xué)決策。”中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)說(shuō)。

那么，在聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后，公眾該如何監(jiān)督政府的決策過(guò)程呢？很多國(guó)家采取的方式是將公眾的評(píng)議或評(píng)議的摘要、解釋，公布在登記通報(bào)中。李楯在其《關(guān)于制定聽(tīng)證規(guī)則，以制度保障公眾參與立法決策的建議》中提出，聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后，聽(tīng)證會(huì)舉辦者應(yīng)制作如實(shí)、全面反映聽(tīng)證會(huì)情況及尚須搞清問(wèn)題的聽(tīng)證會(huì)報(bào)告書，面向社會(huì)公布；聽(tīng)證會(huì)允許公眾旁聽(tīng)和傳媒報(bào)道；聽(tīng)證會(huì)的全程記錄、聽(tīng)證會(huì)報(bào)告書、書面證言、證據(jù)及其他材料，及與聽(tīng)證相關(guān)的工程規(guī)劃、環(huán)境評(píng)估等資料，全部存檔，并允許公眾查閱、復(fù)制。同時(shí)，聽(tīng)證機(jī)關(guān)還對(duì)公民采納和不采納的理由通過(guò)網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)公開。“就是相當(dāng)于將聽(tīng)證會(huì)放在一個(gè)開放透明的環(huán)境中，可以在一定程度上避免出現(xiàn)利益尋租、貪污腐敗行為。”李楯說(shuō)。

按照相關(guān)法律規(guī)定，行政許可聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)證結(jié)果將作為批復(fù)理由，附具在報(bào)告中。江蘇省也出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，聽(tīng)證筆錄作為環(huán)評(píng)審批重要依據(jù)。

湛中樂(lè)介紹說(shuō)，對(duì)舉辦聽(tīng)證會(huì)后對(duì)政府做出的決策，有關(guān)當(dāng)事人不服的，還可以提出行政復(fù)議，也可以提起行政訴訟。“在西方，很多行政訴訟往往會(huì)打上很多年。”

“政府在召開專家咨詢會(huì)的過(guò)程中，面對(duì)富有爭(zhēng)議的問(wèn)題，往往會(huì)采納大多數(shù)人的意見(jiàn)，聽(tīng)證會(huì)也應(yīng)該如此。”在湛中樂(lè)看來(lái)，科學(xué)決策和民主決策缺一不可。項(xiàng)目在立項(xiàng)過(guò)程中，應(yīng)該采取國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)和最嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)行，弄清楚項(xiàng)目到底會(huì)對(duì)人的身體健康產(chǎn)生什么影響，在此基礎(chǔ)上，用誠(chéng)懇的態(tài)度做好溝通說(shuō)服工作以及對(duì)利益相關(guān)人的補(bǔ)償工作。經(jīng)過(guò)一定的博弈后，雙方可以實(shí)現(xiàn)共贏。

北京西上六架空輸電工程聽(tīng)證會(huì)

2004年8月13日舉行的北京西上六輸電線路工程電磁輻射污染環(huán)境影響評(píng)價(jià)行政許可聽(tīng)證案是我國(guó)實(shí)施《行政許可法》和《環(huán)境保護(hù)行政許可聽(tīng)證暫行辦法》以來(lái)的首例環(huán)境行政許可聽(tīng)證案。

聽(tīng)證的內(nèi)容主要是該輸電線路是否會(huì)對(duì)周邊的單位和居民造成電磁輻射污染和不良影響，根據(jù)會(huì)場(chǎng)容量，聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)允許利益相關(guān)方推舉5名代表發(fā)言。

其中，百旺家苑1369戶居民組織了“環(huán)境維權(quán)委員會(huì)”，設(shè)置了專門網(wǎng)站，推舉出代表人，并聘請(qǐng)了專家作為證人到場(chǎng)。實(shí)際進(jìn)入聽(tīng)證會(huì)場(chǎng)100多人，另有數(shù)百人強(qiáng)烈要求入場(chǎng)，為此專門安排另外一個(gè)分會(huì)場(chǎng)，200多人進(jìn)入分會(huì)場(chǎng)，觀看主會(huì)場(chǎng)的現(xiàn)場(chǎng)實(shí)時(shí)直播，聽(tīng)證會(huì)持續(xù)了3個(gè)小時(shí)。

圓明園湖底防滲膜聽(tīng)證會(huì)

2005年4月，原國(guó)家環(huán)�？偩志蛨A明園湖底防滲膜工程召開聽(tīng)證會(huì)，這是原國(guó)家環(huán)�？偩峙e行的首次環(huán)境影響聽(tīng)證會(huì)，內(nèi)容是辯論圓明園整治工程何去何從。各界反映強(qiáng)烈，報(bào)名非常踴躍。

原國(guó)家環(huán)保總局在報(bào)名的基礎(chǔ)上，邀請(qǐng)了22個(gè)相關(guān)單位、15名專家(主要以環(huán)境、文物、建筑等類為主)、32名各界代表參加聽(tīng)證。聽(tīng)證會(huì)會(huì)場(chǎng)共有120多人，年紀(jì)最大的是83歲的吳良鏞院士，最小的是11歲的高夢(mèng)雯，甚至有一位大連市民連夜趕火車來(lái)京參加聽(tīng)證會(huì)。

聽(tīng)證會(huì)，反對(duì)聲不絕于耳。最后，原國(guó)家環(huán)保總局要求圓明園湖底防滲膜必須全部整改。這場(chǎng)聽(tīng)證會(huì)不僅阻止了生態(tài)破壞，還推動(dòng)環(huán)評(píng)成為公眾參與最為活躍的領(lǐng)域。

廈門PX項(xiàng)目座談會(huì)

2007年，廈門PX項(xiàng)目引發(fā)公眾強(qiáng)烈反對(duì)。12月11日，廈門市通過(guò)民眾報(bào)名、電視臺(tái)現(xiàn)場(chǎng)直播搖號(hào)產(chǎn)生了一百多名參與在12月13日、14日舉行的“廈門環(huán)評(píng)座談會(huì)”的民眾代表。

在這次由市政府、21名專家及百余名民眾代表參加的會(huì)議上，有近90%的市民代表發(fā)表了反對(duì)在廈門投產(chǎn)PX項(xiàng)目的意見(jiàn)。

時(shí)任廈門市政府副秘書長(zhǎng)的朱子鷺承認(rèn)，廈門這次環(huán)評(píng)座談會(huì)，無(wú)論是從信息的透明度(場(chǎng)內(nèi)3臺(tái)攝像機(jī)向場(chǎng)外直播)，還是程序的公正性看，在國(guó)內(nèi)沒(méi)有先例可循，“一切都是摸著石頭過(guò)河”。事后，國(guó)內(nèi)媒體對(duì)座談會(huì)給予高度評(píng)價(jià)。

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