我國(guó)環(huán)評(píng)造假比比皆是
根據(jù)《環(huán)評(píng)法》的定義,所謂環(huán)境影響評(píng)價(jià),是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估,提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施,進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。這一制度的目的是為了從源頭保護(hù)環(huán)境。
但是,多年來(lái),無(wú)數(shù)項(xiàng)目都做了環(huán)評(píng),報(bào)告也都通過(guò)了,但我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題卻日益嚴(yán)重。
記者收集了部分專(zhuān)家從法律、實(shí)施過(guò)程等方面對(duì)我國(guó)環(huán)評(píng)體制的剖析,以期引起大家的關(guān)注,從而早日完善我國(guó)的環(huán)評(píng)制度。
環(huán)評(píng)法規(guī)先天不足
蘇州大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法研究中心主任朱謙:從實(shí)踐中來(lái)看,企業(yè)違反環(huán)評(píng)制度的行為不外乎三大類(lèi):一是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件未經(jīng)批準(zhǔn),擅自開(kāi)工建設(shè)。按照《環(huán)評(píng)法》的規(guī)定,此類(lèi)違法行為只能處以5萬(wàn)元到20萬(wàn)元的罰款。二是企業(yè)未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件,擅自開(kāi)工建設(shè)。而對(duì)此種情況,《環(huán)評(píng)法》規(guī)定,環(huán)保部門(mén)只能要求企業(yè)停止工程建設(shè),限期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)。如果逾期不補(bǔ)辦手續(xù),才可以處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款!董h(huán)評(píng)法》的“補(bǔ)辦手續(xù)”條款很荒唐,它使得任何事前可能被評(píng)價(jià)為重大環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目,都可以不進(jìn)行事前環(huán)評(píng),事后補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)即可獲得“沒(méi)有環(huán)境影響”的評(píng)價(jià),這實(shí)質(zhì)上是鼓勵(lì)建設(shè)單位實(shí)施未批先建行為。三是建設(shè)單位未依法報(bào)批項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件,擅自開(kāi)工并建成使用。而《環(huán)評(píng)法》根本就沒(méi)有提到對(duì)這種違法行為該怎么處理。
如此荒唐的責(zé)任條款,給人的感覺(jué)就是,誰(shuí)違反環(huán)評(píng)制度越嚴(yán)重,受到的法律制裁就越輕。實(shí)踐中,大量環(huán)評(píng)違法行為的存在也就不難解釋了。
全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)法案室主任薛惠鋒:我國(guó)的《環(huán)評(píng)法》存在的主要問(wèn)題有:一、缺乏“三同時(shí)”方面的規(guī)定。現(xiàn)行的《環(huán)評(píng)法》僅提出了“對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估,提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施”,并未就“對(duì)策和措施”的執(zhí)行和檢驗(yàn)(即“三同時(shí)”和環(huán)保驗(yàn)收)做出規(guī)定,將這一完整的環(huán)境管理體系割裂開(kāi)來(lái)。二、分級(jí)審批規(guī)定沒(méi)有突出環(huán)境管理的特點(diǎn)!董h(huán)評(píng)法》關(guān)于分級(jí)審批的規(guī)定過(guò)于強(qiáng)調(diào)與有關(guān)部委審批項(xiàng)目程序的一致性,沒(méi)有考慮項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響性質(zhì)。造成環(huán)境影響較小的項(xiàng)目要到國(guó)家環(huán)保部審批,而一些環(huán)境污染較重的建設(shè)項(xiàng)目卻在地方一級(jí)環(huán)保部門(mén)審批。
環(huán)保部環(huán)評(píng)司巡視員牟廣豐:完整的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)應(yīng)該包括三個(gè)環(huán)節(jié),首先是對(duì)政策的環(huán)評(píng),其次是對(duì)規(guī)劃的環(huán)評(píng),最后才是對(duì)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)。但我們的環(huán)評(píng)體制具有嚴(yán)重的先天不足,體現(xiàn)在《環(huán)評(píng)法》中就只剩了規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)。
政策環(huán)評(píng)是源頭,用來(lái)評(píng)價(jià)這件事情到底能不能做,規(guī)劃環(huán)評(píng)則是已經(jīng)決定要做了之后具體該怎么做的問(wèn)題,而到了項(xiàng)目環(huán)評(píng)階段,規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局大致都定了,剩下的無(wú)非是“墻內(nèi)幾百米,墻外幾公里”的事。
規(guī)劃環(huán)評(píng)在確定產(chǎn)業(yè)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局上,是項(xiàng)目環(huán)評(píng)所達(dá)不到的。但遺憾的是,目前規(guī)劃環(huán)評(píng)只是法律程序,而非行政許可。項(xiàng)目環(huán)評(píng)屬于行政許可,環(huán)評(píng)不過(guò)可一票否決。規(guī)劃環(huán)評(píng)則不然,即使對(duì)規(guī)劃提出修改意見(jiàn),而有權(quán)審批規(guī)劃的機(jī)關(guān)不采納,只要對(duì)不采納的理由做出說(shuō)明,相關(guān)規(guī)劃可以照樣實(shí)施。這就大大削弱了規(guī)劃環(huán)評(píng)的法律效力。
北京大學(xué)法學(xué)院王社坤博士:2003年9月生效的《環(huán)評(píng)法》要求編制規(guī)劃時(shí)要進(jìn)行環(huán)評(píng),但在一些化工項(xiàng)目設(shè)計(jì)建設(shè)時(shí)往往并沒(méi)被執(zhí)行。其原因在于《環(huán)評(píng)法》對(duì)于規(guī)劃環(huán)評(píng)的規(guī)定過(guò)于原則,缺乏可操作性。再加上規(guī)劃環(huán)評(píng)主要規(guī)范政府的宏觀決策行為,涉及各部門(mén)的管理權(quán)限,因?yàn)檫^(guò)于原則,這一制度往往在部門(mén)權(quán)力爭(zhēng)奪中被擱置。雖然一些化工項(xiàng)目布局引發(fā)爭(zhēng)議之后,為規(guī)劃環(huán)評(píng)提供法律保證的《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》已經(jīng)正式施行。但如果地方政府依然將GDP作為衡量政績(jī)的重要指標(biāo),將經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在高于民生、高于社會(huì)安全的位置上,政府部門(mén)依然短視,雖然有了這部法律,也并不能保證化工項(xiàng)目違法上馬事件不再出現(xiàn)。
環(huán)評(píng)造假比比皆是
中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)馬中:在中國(guó),項(xiàng)目環(huán)評(píng)的通過(guò)率已經(jīng)高到了令人吃驚的程度。中國(guó)目前的基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)通過(guò)率達(dá)到了99%。這樣的一個(gè)比例,顯然是令人十分尷尬的。因?yàn)槿绻谶^(guò)去20多年中,中國(guó)的項(xiàng)目環(huán)評(píng)都擁有如此高的通過(guò)率,按道理來(lái)說(shuō),就不應(yīng)該每年出現(xiàn)大量的新增污染源。把所有的這些新增污染源都?xì)w結(jié)到設(shè)備老化以及企業(yè)故意偷排行為上,顯然是難以服眾的。
江蘇省儀征市環(huán)保局原黨組書(shū)記侯宜中:最近一直廣受關(guān)注的揚(yáng)州化工園中的農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)優(yōu)士化學(xué)有限公不斷出現(xiàn)污染問(wèn)題,就是企業(yè)、環(huán)評(píng)單位和環(huán)保部門(mén)共同放松要求造成的。尤其是揚(yáng)州環(huán)保局下屬的揚(yáng)州環(huán)科所本沒(méi)有能力和資質(zhì)做化工項(xiàng)目的環(huán)評(píng),但其為了利益,拼命爭(zhēng)搶業(yè)務(wù)。由于一些特殊的關(guān)系,它還能幫助建設(shè)單位過(guò)關(guān),雙方于是一拍即合,最終導(dǎo)致了污染問(wèn)題的出現(xiàn)。目前,除了極少數(shù)具備環(huán)評(píng)資質(zhì)的私營(yíng)企業(yè),絕大多數(shù)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位,隸屬于地方環(huán)保系統(tǒng)或科研院所。其中,以地方環(huán)保系統(tǒng)下屬的環(huán)科院所從事環(huán)評(píng)工作居多。
中環(huán)聯(lián)合認(rèn)證中心環(huán)境管理體系認(rèn)證審核專(zhuān)家朱才玲:利益驅(qū)使是環(huán)評(píng)造假的元兇。做就有錢(qián),誰(shuí)給錢(qián)就替誰(shuí)做。環(huán)評(píng)行業(yè)是一個(gè)正在崛起的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè),利潤(rùn)相當(dāng)豐厚。一個(gè)大的環(huán)評(píng)項(xiàng)目,動(dòng)輒幾百萬(wàn)元。相關(guān)機(jī)構(gòu)為了接到環(huán)評(píng)業(yè)務(wù),絞盡腦汁迎合出資人。只要付款單位滿(mǎn)意了,環(huán)評(píng)報(bào)告怎么寫(xiě)都行。
蘇州大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法研究中心主任朱謙:2010年6月23日,環(huán)境保護(hù)部發(fā)布2009年度環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)抽查情況通報(bào),75家被抽查的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)中,30家出現(xiàn)質(zhì)量或管理問(wèn)題,比例高達(dá)4成;282份被抽查的環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)(表),48份被認(rèn)定為“質(zhì)量較差”,比例約為17%;40名環(huán)境影響評(píng)價(jià)人員被點(diǎn)名批評(píng)。
環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信缺失,是當(dāng)前環(huán)評(píng)法律實(shí)施過(guò)程中的不爭(zhēng)事實(shí)。“拿人錢(qián)財(cái),替人消災(zāi)”的現(xiàn)象在中國(guó)環(huán)評(píng)市場(chǎng)上客觀存在。
安徽省環(huán)境監(jiān)察局副局長(zhǎng)魏繼伯:在不少地區(qū)政績(jī)沖動(dòng)下,環(huán)評(píng)業(yè)已變成了可有可無(wú)的點(diǎn)綴。許多新項(xiàng)目上馬前,環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)往往不得不屈從于地方政府的權(quán)力,做虛假環(huán)評(píng)。安徽省曾將部分環(huán)評(píng)審批權(quán)限下放到縣級(jí)。這樣的“下放”導(dǎo)致的結(jié)果是:地方招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)和壓力,對(duì)環(huán)評(píng)構(gòu)成壓力。不僅如此,我國(guó)不少環(huán)評(píng)編制單位還往往與環(huán)評(píng)報(bào)告審批單位存在利益關(guān)系。目前,還有相當(dāng)數(shù)量的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)掛靠在政府部門(mén)。這導(dǎo)致這些地方主管部門(mén)審批把關(guān)不嚴(yán)格,而且很容易受到當(dāng)?shù)卣绊憽?/p>
北京公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍:西部一個(gè)著名風(fēng)景區(qū)水電項(xiàng)目環(huán)評(píng)時(shí),專(zhuān)家都被帶到當(dāng)?shù)匾患屹e館,美其名曰“封閉評(píng)審”。政府工作人員告誡評(píng)審專(zhuān)家,這個(gè)項(xiàng)目一定要通過(guò),否則就是站在政府的對(duì)立面。無(wú)奈之下,專(zhuān)家只得“就范”簽字。這是一個(gè)老專(zhuān)家含著眼淚給我講述的真實(shí)事情。在一些地方政府部門(mén)的高壓下,環(huán)評(píng)報(bào)告喪失了公正性,淪為政府審批項(xiàng)目的“佐證”。
在中國(guó)環(huán)評(píng)走過(guò)場(chǎng)是一種普遍現(xiàn)象,只不過(guò)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)可能更徒具形式,這也是導(dǎo)致西部化工項(xiàng)目更容易上馬的原因。近年來(lái)國(guó)際化工業(yè)向中國(guó)的快速轉(zhuǎn)移與中國(guó)環(huán)評(píng)質(zhì)量不高有密切的關(guān)系。
中投顧問(wèn)環(huán)保行業(yè)研究員侯宇軒:目前整個(gè)環(huán)評(píng)市場(chǎng)的有效性大打折扣與當(dāng)前環(huán)評(píng)體制的不夠完善密切相關(guān)。當(dāng)前環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)受經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動(dòng),存在各方利益的維護(hù),很難做到公平公正。過(guò)多的受地方政府的干涉,降低了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。
中投顧問(wèn)發(fā)布的報(bào)告顯示,我國(guó)整個(gè)環(huán)評(píng)市場(chǎng)約有60%的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)存在或多或少的問(wèn)題。從最近爆發(fā)的紫金礦業(yè)“環(huán)保門(mén)”與大連輸油管爆炸事故中,我們清晰地看到涉事企業(yè)以及政府對(duì)環(huán)評(píng)結(jié)果的漠視。
公眾參與走了過(guò)場(chǎng)
蘇州大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法研究中心主任朱謙:在廈門(mén)PX項(xiàng)目事件中,廈門(mén)的官方一直都認(rèn)為項(xiàng)目已經(jīng)按照國(guó)家法定程序在走。但很明顯,公眾的參與度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。只有公眾對(duì)于項(xiàng)目的相關(guān)環(huán)境信息有了充分的知悉,才能有效地參與到項(xiàng)目環(huán)評(píng)程序之中去,并提出相關(guān)的意見(jiàn)或發(fā)表相關(guān)的評(píng)論。
對(duì)PX項(xiàng)目存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)以及可能會(huì)給公眾帶來(lái)的潛在影響,作為PX項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件的編制單位不會(huì)不知道。這類(lèi)項(xiàng)目涉及到重大公眾環(huán)境權(quán)益,環(huán)評(píng)文件編制單位應(yīng)該要讓可能受到不利影響的公眾知情,最起碼是要征求當(dāng)?shù)毓娦辛兄械膶?zhuān)業(yè)學(xué)者的意見(jiàn)。但是,事實(shí)證明,絕大多數(shù)的民眾都不知情。
在廈門(mén)PX事件中,為了消除公眾對(duì)PX項(xiàng)目危害的“誤解”,廈門(mén)市環(huán)保局負(fù)責(zé)人在當(dāng)?shù)孛襟w上用很大篇幅進(jìn)行情況介紹。我們注意到,這篇介紹特別突出了PX項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件審批過(guò)程中的專(zhuān)家審查,而對(duì)于公眾參與方面只是提到在“征求公眾意見(jiàn)”,但是對(duì)于如何征求公眾意見(jiàn)的信息,卻沒(méi)有作任何解釋。
我們知道環(huán)評(píng)中公眾參與的前提是環(huán)境信息的公開(kāi),但是,連規(guī)定環(huán)評(píng)過(guò)程中要求公眾參與的《環(huán)評(píng)法》,也對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)未作任何關(guān)注:既沒(méi)有要求建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在編制環(huán)評(píng)文件時(shí)公開(kāi)環(huán)境信息,也沒(méi)有要求環(huán)保部門(mén)在審批環(huán)評(píng)文件時(shí)公開(kāi)環(huán)境信息。這一先天不足,成為PX項(xiàng)目建設(shè)單位、項(xiàng)目環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、政府堂而皇之地遮蔽PX項(xiàng)目環(huán)境信息的擋箭牌。作為全國(guó)政協(xié)委員的中科院院士趙玉芬為了獲知廈門(mén)PX項(xiàng)目的環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū),曾向當(dāng)時(shí)國(guó)家環(huán)?偩、PX項(xiàng)目環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)以及廈門(mén)市環(huán)保局索取,但都遭到拒絕。而當(dāng)有關(guān)PX項(xiàng)目建設(shè)等信息通過(guò)媒體傳播出去時(shí),廈門(mén)市政府卻在收繳媒體雜志、關(guān)閉互聯(lián)網(wǎng)論壇以及對(duì)手機(jī)傳遞PX項(xiàng)目信息進(jìn)行技術(shù)屏蔽。
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授李艷芳:從環(huán)評(píng)的角度看,環(huán)境信息的公開(kāi)是公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)能夠得以進(jìn)行的前提,沒(méi)有相應(yīng)的環(huán)境信息,環(huán)評(píng)的公眾參與就無(wú)法進(jìn)行,公眾即使參與也是盲目的參與,甚至僅僅是一些情緒的發(fā)泄。對(duì)于公眾參與環(huán)評(píng)而言,知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)比在政治生活以及社會(huì)生活的任何領(lǐng)域更具有決定性的意義。然而,在我國(guó)的環(huán)評(píng)制度中,恰恰是在這一部分最為關(guān)鍵的內(nèi)容上,存在著嚴(yán)重的不足。
我國(guó)現(xiàn)行立法雖然初步確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)的公眾參與制度,但是在信息公開(kāi)問(wèn)題上的規(guī)定遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠!董h(huán)評(píng)法》在草案階段時(shí),對(duì)公眾知情問(wèn)題曾經(jīng)規(guī)定:“開(kāi)發(fā)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)前公布該草案的摘要”,但在最終通過(guò)《環(huán)評(píng)法》時(shí)卻連如此簡(jiǎn)單的一條也不知去向了。公眾無(wú)論是參與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià),還是參與建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià),只需由規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)和項(xiàng)目的建設(shè)單位在報(bào)批環(huán)境影響報(bào)告書(shū)前,采取有關(guān)形式征求公眾的意見(jiàn),而無(wú)需在此前將有關(guān)的文件予以公開(kāi)。這也就意味著,公眾事實(shí)上只能在事前并不知情的情況下參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)。
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境發(fā)展中心高級(jí)工程師易海濤:西方大多數(shù)國(guó)家的環(huán)評(píng)在項(xiàng)目倡議人提出工程概要時(shí),便要求公眾參與,直至工程結(jié)束。而在我國(guó),差不多要等項(xiàng)目被行政主管部門(mén)認(rèn)可后,到了環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)編制階段才開(kāi)始公眾參與的調(diào)查。而這時(shí)候已明顯不利于公眾對(duì)工程提出意見(jiàn)。這使得實(shí)際操作中常常有走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象。
目前,我國(guó)環(huán)評(píng)體制在公眾參與中存在明顯的缺陷。首先,沒(méi)有對(duì)參與環(huán)評(píng)的“公眾”進(jìn)行界定。我國(guó)在選擇參與對(duì)象的時(shí)候,對(duì)公眾的環(huán)境意識(shí)、思想文化素質(zhì)、法治觀念等背景欠考慮。并且,由于對(duì)公眾參與重要性認(rèn)識(shí)不足,有的建設(shè)單位和管理部門(mén)不愿聽(tīng)到不同意見(jiàn)或反對(duì)意見(jiàn),在選擇參與對(duì)象時(shí)不注重參與對(duì)象的代表性。再加上參與對(duì)象過(guò)少等原因,使公眾參與的有效性大打折扣。其次,缺少“整理公眾意見(jiàn),并將意見(jiàn)反饋”的規(guī)定。《環(huán)評(píng)法》只要求編制部門(mén)在送審的規(guī)劃項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)中附上對(duì)公眾意見(jiàn)采納和不采納的說(shuō)明,對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng),連這樣的規(guī)定都沒(méi)有。沒(méi)有科學(xué)的方法和規(guī)則來(lái)整理公眾意見(jiàn),《項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)》就難以將公眾意見(jiàn)作為決策依據(jù),前期組織的公眾參與也就失去了意義。
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