在各地節(jié)能減排工作不斷取得進展之時，頻頻發(fā)生的環(huán)保事故卻在不斷制造著多重污染。在紫金礦業(yè)“污水門”和“潰壩門”之后不久，中石油大連原油管道漏油爆炸、晨鳴紙業(yè)4度被罰又接連挑動著公眾神經(jīng)，企業(yè)環(huán)保事故頻發(fā)的趨勢日漸明顯。

10月8日，福建省環(huán)保廳對紫金礦業(yè)開出了956.3萬元的行政罰款，這也被稱為中國環(huán)保史上最昂貴的罰單。日前，剛接到這一罰單的紫金礦業(yè)，又被廣東省信宜市政府要求索賠，這一次的賠償金額高達1950萬元，但這些對于去年凈利潤高達35.41億元的紫金礦業(yè)來說，似乎都不是大問題。這些處罰金額雖然表現(xiàn)出了政府當局嚴懲環(huán)保事故的決心，卻并未停止公眾對懲罰力度的質(zhì)疑。接連出現(xiàn)的環(huán)保事故讓人們忖度，究竟污染的懲罰力度需多大，才能真正有效遏制污染？

對于處罰較輕的質(zhì)疑，紫金礦業(yè)董事長秘書鄭于強對記者稱，956.31萬的罰款已是在現(xiàn)有法律范圍內(nèi)的最高標準處罰。而我國的《環(huán)境保護法》，歷經(jīng)20年未見修訂，其制約作用無疑已經(jīng)難以跟上時代的步伐。中國政法大學環(huán)境資源法研究中心的王燦發(fā)教授認為，目前中國的環(huán)境立法已經(jīng)落后于現(xiàn)實需要，市場中的企業(yè)行為亟須完善的環(huán)保法規(guī)來規(guī)范。

“第一大罰款”引來大范圍質(zhì)疑

公眾對環(huán)保企業(yè)受處罰力度的質(zhì)疑與紫金礦業(yè)最近兩次的環(huán)保事故接連發(fā)生不無關系，這兩次重大事故前后相隔僅兩個多月時間。

7月3日，紫金礦業(yè)旗下紫金山銅礦濕法廠兩次發(fā)生含銅酸性廢水滲漏事故，近萬立方米含銅酸性污水流入汀江中，造成大面積生態(tài)污染，事故直接損失近3187.71萬元。事故原因經(jīng)調(diào)查被確認為污水池HDPE襯墊防滲膜意外破裂。

一波未平又起一波。9月21日受臺風影響，紫金礦業(yè)下屬的信宜紫金銀錫礦的高旗嶺尾礦庫漫壩決口，造成部分房屋農(nóng)田受損，并造成多例人員傷亡。之后，廣東省信宜市政府將紫金礦業(yè)告上法庭。

早在汀江污染事故發(fā)生后，福建環(huán)保廳做出了對紫金礦業(yè)956.313萬元的罰款決定。這是一個不小的罰單，繼2008年《水污染防治法》修改后，這是國內(nèi)開出的首張額度超百萬元的污染罰單，一度有媒體稱這是中國環(huán)保法制化進程的一大里程碑。

但隨之而來的局面讓人頗感意外。就在環(huán)保部門公布對紫金礦業(yè)的罰款通知之后，紫金礦業(yè)股票意外獲得漲停，H股盤中一度上漲了13%，收盤上漲12.424%。有分析人士認為，紫金礦業(yè)的股票持有者們并不認為紫金礦業(yè)的前景會因此受到影響。

顯然，這一重磅罰款并未刺到紫金礦業(yè)的痛處。而福建環(huán)保廳指出，他們的罰款是依據(jù)《水污染防治法》中關于“對造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的30%計算罰款”這一規(guī)定進行的。對于年銷售收入近200億的紫金礦業(yè)來講，956.3萬元的罰款只能占到其去年凈利潤的0.27%，由此看來這一天價罰款的確制約作用有限。

11月2日，重慶市綠色志愿者聯(lián)合會（以下簡稱“重慶綠聯(lián)”）向環(huán)保部遞交環(huán)境公益行政復議申請書，要求責成福建省環(huán)保廳重新調(diào)查取證，嚴格適用法律，加重對紫金礦業(yè)集團股份有限公司今年7月污染汀江的處罰。重慶綠聯(lián)負責人吳登明告訴記者，他們認為對紫金礦業(yè)的行政處罰存在缺失和不當，未能嚴格貫徹執(zhí)行《水污染防治法》、《侵權責任法》。紫金礦業(yè)對環(huán)境造成了重大損害，危害了當?shù)鼐用竦陌踩�。而這點罰款對于紫金礦業(yè)這家中國最大的黃金生產(chǎn)企業(yè)來說，根本起不到警示作用，也不足以懲戒惡意排污企業(yè)及其高管團隊，更不足以消除汀江重大水污染事故的損害后果。

生態(tài)賠償不足凸顯立法缺陷

緊隨紫金礦業(yè)“潰壩門”之后，中石油大連原油管道爆炸及晨鳴紙業(yè)4度被罰，讓加大對企業(yè)的污染處罰力度顯得更為必要。但如何加大處罰力度、有效合理地遏制污染，目前政策層面尚無任何調(diào)整跡象。

“加大民事賠償力度，完善對污染造成的生態(tài)破壞補償立法是當務之急”，中國政法大學王燦發(fā)教授講到。他認為目前國內(nèi)的環(huán)保民事賠償離法制化尚遠，而民事賠償金額偏少正是處罰力度不足的一大原因。

時至今日，紫金礦業(yè)仍沒有公布汀江污染事件的補償方案。上杭縣當?shù)貪O民在獲得當?shù)卣~度存有爭議的賠款后，上訪無果，且面臨“轉(zhuǎn)產(chǎn)計劃”。環(huán)保事故之后他們并未獲得應有的賠償，甚至無法繼續(xù)從事漁業(yè)生產(chǎn)。

在生態(tài)賠償方面，相關法律規(guī)范的缺乏也在制約著賠償工作的進一步開展。雖然在10月18日，福建省環(huán)保廳對媒體稱，環(huán)保部南京環(huán)科所已提交《汀江流域生態(tài)影響評估及生態(tài)修復初步方案》，有關汀江水域的生物資源損害報告也已提交論證，但目前相關賠償工作也并未能取得實質(zhì)進展。

“此時的主要困難在于污染難以量化。”中國人民大學法學院副教授竺效表示。由于目前對生態(tài)賠償沒有直接的司法救濟及法律制度，專門的環(huán)境損害與風險評估機構尚無具體操作章程，要從經(jīng)濟上準確對污染作出評估界定，難度的確很大。

除此之外，對于提出生態(tài)賠償要求的主體的規(guī)定，環(huán)保法律也缺乏明確的依據(jù)。依據(jù)《物權法》規(guī)定，礦床、水域、海域等都是國家所有，政府有代表國家行使對河流的管理職能。但目前地方一級政府代表國家提出訴訟賠償案例卻極少。

據(jù)報道，此前發(fā)生的大連中石油輸油管道爆炸的生態(tài)環(huán)境評估工作，目前也尚無實質(zhì)進展，多個環(huán)節(jié)的探索性操作讓評估工作進展速度緩慢。

北京東易律師事務所合伙人、律師吳晨認為，“行政處罰有適當性原則，不可能太高。而法律具有填平損失和警示違法者的職能，民事訴訟賠償不失為一種有效的途徑。”“行政罰款有時候罰不了多少錢，這對彌補當?shù)卦斐傻膿p失可能遠遠不夠。”廣東省人大代表、廣州國鼎律師事務所主任朱列玉告訴記者：“但是民事訴訟就不一樣，造成多少損失都可以訴諸法庭。”

“最重要的是罰款、索賠數(shù)額要增加，尤其是民事索賠。比如你造成了重大的環(huán)境污染，排污是幾個小時的事，環(huán)境的恢復卻要很久。”朱列玉指出，目前國內(nèi)對環(huán)境污染等方面的行政處罰或賠償還是偏低。

按日計罰或成環(huán)保立法新嘗試

行政罰款一直都是治理環(huán)境污染的有力手段，但舊的事故處罰方式并未達到其應有的效果。雖然國內(nèi)的環(huán)保法規(guī)數(shù)量上占到現(xiàn)行法律總量的1/10，但依然沒能形成強有力的威懾力。

早在2008年初，紫金礦業(yè)就因環(huán)保問題受到過相關部門的追究。在國家環(huán)保部當年發(fā)布的《關于加強上市公司環(huán)境保護監(jiān)督管理工作的指導意見》首輪上市公司環(huán)保核查“黑名單”上，紫金礦業(yè)赫然在列。再加上今年的“污水門”和“潰壩門”，紫金礦業(yè)無疑成了環(huán)保污染重點大戶。

對于接連出現(xiàn)環(huán)保事故的紫金礦業(yè)，福建環(huán)保廳依據(jù)《水污染防治法》的規(guī)定作出處罰。按照“直接損失的30%”行政處罰標準，紫金礦業(yè)被罰款956.3萬元。“這一處罰與過去沒有什么不同，依然沒能從針對企業(yè)產(chǎn)生利潤的違法行為出發(fā)。”王燦發(fā)說。

而“按日計罰”卻是王燦發(fā)教授所推崇的。它是指自環(huán)保部門作出責令限期改正之日起，環(huán)保罰款會隨著計罰時間的增加而增加，直至環(huán)保部門查驗之日止。“它是一種以罰沒企業(yè)違法受益為目的，簡化了的罰款計算方式，非常適用于持續(xù)性的環(huán)境違法行為。”

在國內(nèi)的重慶、深圳等地，按日計罰的普遍運用已經(jīng)起到了積極效果。據(jù)了解，重慶自2007年7月開始實施按日計罰，對環(huán)境違法行為每日處以10萬元罰款，違法持續(xù)期內(nèi)按日累積。在該方案實施后，立即整改的企業(yè)由5%上升到80%以上。

而在國外，按日計罰早就因為其良好的效果而被廣泛應用。早在1984年，美國環(huán)保局就出臺了通過罰沒企業(yè)的收益來對企業(yè)進行處罰的政策框架，并據(jù)此建立起了一套計算模型，測算企業(yè)的違法受益。

除此之外，國外成熟的環(huán)保立法及運作機制也值得參考借鑒，這其中包括目前國內(nèi)推行困難的污染責任保險制度及損害賠償基金制度等。

“中國目前需結合自身的實際，不斷地對環(huán)保法律、條例做出探索及變更，并逐步建立起一套可持續(xù)的環(huán)保制度框架。”王燦發(fā)如是說。此前，中共中央公布的“十二五”規(guī)劃建議也已提出開征環(huán)保稅的設想，中國環(huán)保制度的進一步完善已指日可待。

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